Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глани 3

Модиронаиие государства как территориалыю-политической системы: мироной опыт

Организация региональной власти в различных унитарных и федеративных

госуд

арствах зависит от основных параметров органи:.шции территориального уп

равл

ения и самоуправления.

• В федеративном государстве возникает особый феномен относительно ав

тоном

ной гиональной власти на уровне субъектов федерации, которая имеет оп

деле

нные nолномочия.

• В унитарном государстве ситуация зависит от модели местного самоуправ

ления.

В странах с более развитой системой местного самоуправления оно в том или

ином

виде существует на уровне АТЕ первого порядка и выступает в форме ре

гиональной

власти на уровне АТЕ первого порядка (особенно в тех странах, кото

рые

относят к типу конституционального самоуправления). В других странах мест

ное

самоуправление на уровне АТЕ первого порядка может отсствовать.

Рассмотрим модели организации региональной власти в федеративных госу

дарствах. В любом федеративном государстве на региональном уровне действует

представительный орган власти. Учитывая, что в федерации ее субъекты имеют

свою компетенцию и занимаются норматворчеством в ее рамках, можно говорить о

том, что в любом субкте дерации существует гиональная легислатура. Главные

различия между дерациями связаны с организацией исполнительной власти. По

этому самым логичным вариантом представляется ассификация .модей организа

ции региональной власти, исходя 1/3 организации региональной исполнитьной власти.

3.4.2

Модель выборного губернатора

этом случае в гионах проводятся прямые всенародные выборы губернатора, ко

торый

является первым лицом субкта дерации, пеонифицируя гиональную

власть.

Понятие "губернатор" может считаться общим, поскольку оно наиболее

часто

используется для официального обозначения выборной должности первого

лица

в регионе, возглавляющего его исполнительную власть.

Модель выборного губернатора обычно ассоциируется с более сильной и обя

зательно

персонифицированной гиональной властью. Действительно, первое лицо

гиона

обладает мандатом народного доверия и, соответственно, высоким увнем

легитимности, исходящей непосредственно от народа.

Важно отметить, что модель выборного губернатора наиболее хараерна для

дераций,

яяющихся пзидентскими сnубликами.  модель является гио

нальной прией модели общенациональной власти: на деральном уровне насе

ление

избирает nзидента, на уровне субктов дерации - губернатора. Распро

странена сиация, когда при ничии на деральном увне инстита вице-пре-

3.4

Региоиалышя власть н сонреетшм государстве

зидента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами

из



бираются вице-губернаторы.

Классическим nримером дерации, где проводятся губернаторские

выборы,

являются США. Здесь во всех штатах избираются губернаторы. Срок их полномо

чий составляет четы года, что соответствует сроку полномочий американского

президента. Легислатуры американских штатов тае отчасти наnоминают обще

национальный парламент: они являются двухnалатными (за единственным исклю

чением Небраски, где легислатура- одноnалатная). Таким образом, если ситуация

губернаторскими выборами в США абсолютно симметрична для всех штатов

7, то

меу легислатурами есть различия, связанные с числом депутатов и даже наличи

ем особой ситуации в Небраске.

Модель выборного губернатора характерна я латиноамерикансх

дера

, законодательство котор формивалось под влиянием законодательства США

(Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла). Да и история создания федераций в

Латинской Америке во многом напоминает историю США. В этой связи модель

выборного губернатора можно тае называть американской .модью срганизации

региональной власти.

В Мексике формат губернаторских выборов nолностью соответствует фор

мату выборов пзидента страны: губернатор избирается на шесть лет и имеет nраво

находиться в должности только один срок. В Бразилии губернаторы, как и пзи

дент, избираются на четы года (при этом закон 1997 г. пдусмотл право на по

вторное избрание пзидента, губернаторов и мэров). В Венесуэле, начиная с 1999 г.,

бернаторы избираются на четы года и имеют право находиться в должности два

срока nодряд.

Следует заметить, что латиноамериканские федерации не являются такими

стабильными государствами, как США. Поэтому там не всегда можно говорить

непрерывн

ой nоследовательности губернаторских выборов. Так, в Бразилии губер

наторские

выборы были восстановлены в 1982 г. Венесуэла традиционно

считается

наиболее

ценализованной из всех латиноамериканских федераций. История

гу



бернаторских

выборов в Венесуэле начинается только в декабре 1989 г.

(ранее

гу

бернаторы

назначались пзидентом, а ограничителем на гиональном уровне был

право

легислатуры двумя третями голосов вынести губернатору недоверие).

При

этом

сначала губернаторский срок составлял пять лет, а с 1999 г. был сокращен

до

четых лет

•

Кроме того, губернаторские выборы проводятся во всех зависимых территориях

США, не

яnляющихся штатами.

28 Добавим, что процессы регионализации обусловили проведение губернаторских

выборов

и в некоторых унитарных латиноамериканских государствах. Например, в Колум

бии

с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах сроком на три года.

262

263

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина 3

Моделироншtие государства как территорttыш-политической систелtы: лшроной опыт

Наряду с выборными губернаторами в регионах латиноамериканских феде

раций

действуют легислатуры. Например, в Мексике это -однопалатные конгрес

сы.

Венесуэле после конституционной реформы У. Чавеса в регионах действуют

компа

ктные Законодательные советы, насчитывающие от 7 до 15 членов.

Неудивительно, что модель выборного губернатора была заимствована Фе

дерати

вными Штатами Микронезии -бывшей подопечной территорией США в

Тихом

океане. В штатах Микронезии выбираются губернаторы и в паре с ними -

лейтена

нт-губернаторы. Особенность Микронезии заключается в том, что модель

выборно

го губернатора там нельзя считать проекцией общенациональной модели:

на

деральном уровне пзидента выбирает парламент. Это, кстати, подчеркивает

высокий

уровень децентрализации Микронезии, где именно выборная власть в

штатах имеет огромное значение. Губернаторы микронезийских штатов избирают

ся

сроком на четыре года. Формат выборов несколько различается между штатами.

Что

касается легислатур, то и здесь есть различия: в штате Чуук выбирается двухпа

латный парламент, в остальных штатах-однопалатные.

Модель выборного губернатора используется крупнейшей африканской фе

дерацией- Нигерией. История губернаторских выборов в Нигерии выглядит наи



более сложной в связи с хронической нестабильностью в стране, военными пере

воротами, формами АТД, изменениями конституции и пр. Действующая консти

туция 1979 г. очень подробно описывает процедуру губернаторских выборов (гу

бернаторы в паре со своими заместителями избираются на четыре года)29• Однако в

действительности в 1983-1991 гг. губернаторы назначались военными властями Ни

rерии. В 1991 г. были проведены губернаторские выборы, но уже в 1993 г. губерна

торов

опять назначали новые военные власти. Легислатура в нигерийских штатах

именуется Палатой собрания, численность легислатур различается и привязана к

числу

мест, которые штат имеет в Палате представителей национального паряа

мента

(Палата собрания насчитывает в 3-4 раза больше мест, чем число депутатов

от

штата в Палате представителей). Это

означает, что число депутатов в региональ

ной

легислатуре корлирует с числом избирателей в штате.

Под

давлением центробежных сил новая конституция Коморских островов,

принятая

в 2001

г., ввела выборы президентов на каждом острове.

Наконец, новая конституция Судана, принятая в 2005 г., тае предполагает

всенародные

выборы губернаторов в каждом штате (по конституции 1998 г. речь

шла

о своеобразной

модели "ограниченных выборов", не предполагавших свобод-

29 Губернатор n Нигерии избираетсн относительным большинством голосов, а не аб

солютным

как в основной части стран, используюших модель выборного губернатора и

применяюих, таким образом, дnухтуровую систему выборов. Однако 11 Нигерии действует

важный ограничитель: победитель должен при этом набрать не менее 25% голосов в двух

третях районов штата. Это может создавать сложности в полиэтнических штатах, поскольку

выборы в Африке часто проходнт по канонам трайбализма.

3.4

РегuоfUЬIЮЯ власть н сонретюм государстве

ого выдвижения кандидатов 30), а тае всенародные выборы главы Южного

Су

дана.

Как и в случае с сенаторами, некоторые федерации считают необходимы

гарантировать личную связь губернатора с регионом, в котором он избирается.

На

пример, в Мексике губернатор должен быть уроженцем региона или проживать

нем

не менее пяти лет. Самые жесткие цензы действуют в штатах Микронезии,

где

представитель другого штата (т.е. друтой островной группы) практически не

имеет

шансов на участие в выборах. В штате Чуук ценз оседлости для губернатора

состав

ляет

25 лет, губернатор должен родиться на территории штата или быть его

пред

ставителем по происхоению своего рода. В штате Понпеи предусматривается

что

губернатор должен быть гражданином штата по рождению, что опять-таки

ав

томатически отсекает всех "чужаков". Ценз оседлости в штате Яп составляет 15 лет

(непосредственно перед выборами губернатор должен прожить в штате 5 лет). На

конец, в штате Косраэ ценз самый "небольшой"-10 лет, но губернатор все равно

должен быть местным представителем по факту рождения.

Модель выборного губернатора тае используется в некоторых двухсубъ

ектных дерациях, где каждый из субъектов (или один из двух субктов, напоми

нающий "государство в государстве") обладает высокой самостоятельностью. В этих

федерациях главы субъектов могут даже называться президентами по образу и по

добию независимых государств.

Рассмотрим ситуацию в Боснии и Герцеговине. Один из ее субов -Рес

публика Сербская проводит всенародные выборы собственного президента, а так

же парламента -Народной скупщины. Власть в Федерации Боснил и Герцеговина

(мусульмано-хорватский субъе) устроена сложнее в связи с наличием двух титуль

ных

этноконфессионьных групп, между которыми обеспечивается равенство.

Здесь на пост президента выдвигаются кандидаты от босняков (мусульман) и хор

ватов.

При этом предусмотрена ежегодная ротация президента и вице-пзидента,

т.е.

победившие на выборах босняк и хорват периодически уступают

друг дру

президентски

й пост. Парламент этого образования является двухпалатным. П

алата

народов

формируется по принципу равного представительства основных

народов

(по

30 депутатов) с добавлением 14 представителей других народов

(сербы и пр.).

Именно

Палата народов избирает одного хорвата и одного босняка на посты

пре

мьер

-министра и вице-премьера, и они в течение четырех лет попеременно

испол

няют

премьерские обязанности (аналогия с президентским постом).

Еще одним, но более простым примерам является Танзания. В рамках

объе

диненной

республики Занзибар имеет особый статус, напоминающий "государство

'0 В соответствии с этой моделью специьная коллегин определяла не менее шести

кандидатов, из которых президент страны отбир троих. Эти три кандидата состанли

список, который затем предствлялся на nсенародное голосование.

264

265

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава З

Модирование государства как территориыю-политической системы: мировой опыт

государстве". Здесь проводятся выборы своего президента (он же- председатель

во

люционного совета Занзибара). На Занзибаре есть своя Палата представите

лей.

Отличие от Боснии и Герцеговины состоит в том, что вторая часть объединен

ного

государства- Танганьика не имеет собственных органов власти. Эго оправдано

тем,

что территория Танганьики составляет основу Танзании с точки зрения терри

тории

и населения, а Занзибар пдставляет собой "асимметричную" островную ав

тономию.

Рассматривая модель выборного губернатора, необходимо помнить об асим

метрии,

характерной для федеративных государств. Для США и латиноамерикан

ских

федераций типичен феномен столичных (федеральных) округов. Но при

этом

главы федеральных округов в Мексике и Аргентине избираются подобно

обычным

губернаторам. В Венесуэле, а также Нигерии глава федерального округа

назначается.

Столичные города, подобно другим городам, обычно являются субъектами

местного самоуправления. В результате в США в Вашинпоне, который практиче

ски совпадает с округом Колумбия, избирается свой мэр. А вот в Венесуэле возникла

ситуация двойной власти в столичном центре: глава федерального округа назнача

ется, но в то же время в столице страны Ка ракасе избирается мэр (алькальд).

В том случае, если город является полноправным субъектом федерации, ис

пользуется совмещение структур регионального и местного самоуправления в лице

одних фигур и органов власти (примеры Вены, Берлина и др.).

3.4.3

Парламеотекая модель

Данная

модель не предусматривает всенародных губернаторских выборов. Здесь ре

гионьная власть формируетс

по принцип парлаАtентской республuки и является

ией общенациональной власти (тае устроенной в виде парламентской рес

публики).

Парламентская модель предполагает, что население субъекта федерации из

бирает

только легислатуру. В свою очередь легислатура формирует правительство

региона

и избирает главу этого правительства - руководителя исполнительной

власти

суба дерации.  модель, в отличие от американской, можно назвать

европейской юдью, поскольку она распространена в таких европейских федера

циях, как Германия, Австрия и Бельгия.

В Германии население избирает однопалатные парламенты земель (в Бава

рии, птендующей на особый статус, действует двухпалатный парламент). Эги пар

ламенты формируют земельные правительства, которые возглавляют министры

пзиденты. В землях-годах вместо министров-пзидентов используются другие

3.4

Региоиалышя нласть в сонре.еюю.м государстве

назва

ния долостей - правяший бургомистр в Берлине, первый

бургомист

р в

Гамбурге и просто бургомистр в Бремене.

В Австрии региональные легислатуры включают от 36 до 65 депутато

в (ис

ключе

ние составляет Вена, где ландтаг состоит из 100 депутатов). Депутаты

избира

ются

на пять лет (в Верхней Австрии -

на шесть лет). Ландтаг выбирает

главу

ис

полнительной власти - губернатора (ландесхауптман), его заместителей и

советни

ков,

т.е. формирует региональное правительство.

Бельгийская федерация является одной из самых сложных по своему

уст

йству. Система пдставительных органов включает Фламандский региональны

совет, Валлонекий региональный совет, Брюссельский региональный совет,

Совет

франкоязычного сообщества, Совет фламандского сообщества (который объеди

нился с Фламандским региональным советом), Совет германоязычного сообщест

ва.

Все советы избираются путем всеобщего голосования на пятилетний срок. Чле

ны правительств сообществ и регионов избираются советами.

Также примером парламентской модели устройства региональной власти

можно считать Сент-Кис и Невис. Сама федерация по территориально-полити

ческому формату напоминает Танзанию: Невис являетсн отдельным островом, ко

торый имеет развитое самоуправление. Население Невиса избирает свою легисла

туру - ассамблею (пять избранных членов, три назначенных). Генерал-губернатор

островов (формальный представитель британской короны31) назначает премьер

министра острова из числа депутатов ассамблеи. Как правило, это - представитель

партии, победившей на выборах в островную ассамблею.

3.4.4

Канадская и австралийская модели

(квазипарламентская модель)

Своеобразные

формы организации гиональной власти существуют в бывших

бри

танских

доминионах, сохранивших на общенациональном уровне институт

генерал

губернатора,

пдставлнющего британскую корону. С управленческой точки

зния

этот

институт является архаичным и формальным, но его наличие заставляет

рас

сма

тривать ситуацию в Канаде и Австралии отдельно. Дело в том, что регuональная

власть

в этих странах, являясь

проекцией общенациональной власти, вючает

в себя

енты представительства британской короны. Одновременно она функциони



рует

90 пр�нципу парламентской республики, поэтому ее можно назвать квазипар

лентскои.

31 я Невиса предусмотрен заместитель генерал-губернатора.

266

267

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 3

Модироншше государстна как территориалыю-политической систе.мы: .мироtюй опыт

Губернатор австралийского штата- это пдставитель британской королевы,

выпо

лняющий, хотя бы формально, ряд важных функций (утверждение законов,

принимаемых региональной легислатурой, и постановлений регионального прави

телъст). Региональное самоуправление в штате пдставляют двухпалатный парла

мент и премьер-министр (в территориях юбираются однопалатные легислатуры).

Региональная власть в Канаде также напоминает модель парламентской рес

публики. Представительство британской короны символизирует лейтенант-губер

натор провинции, назначаемый по совету с региональным правительством. Регио

нальное самоуправление пдставлено ассамблеями (в Квебеке она- двухпалатная),

которые формируют правительсша во главе с премьер-министрами.

Общей чертой канадской и австралийской моделей являея наличие на 

гиональном уровне пдставителя британской короны, который может выполнять

ваые формальные функции. В то же вмя ьный процесс принятия политиче

ских шений связан с органами гионального самоупраения, которые функцио

нируют по модели парламентской спублики. При этом для австралийских гио

нов характен бикамерализм, который в Канаде существует лишь в Квебеке.

3.4.5

Модель назначаемого губернатора

Особенностью этой модели является дуализ.м регионьной власти, сочетающей эле

менты регионального самоуправления 11 централизованного управления. С одной сто

ны, население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формиру

ется

гиональное правительство. С другой стороны, пзидент страны назначает гу

бернатора, который является, таким образом, агентом центральной администра

ции.

Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле

более определенном прямом федеральном администрировании. Данная модель

наиболее

характерна для Индии и Пакистана, и ее можно назвать индо-пакистан

ской Аtадью.

В Индии президент назначает губернаторов штатов сроком на пять лет. На

селение

избирает ассамблеи штатов, насчитывающие от 60 до 500 членов. Ассамблеи

не

имеют единого

 всех штатов формата. В некоторых штатах действуют двухпа

латные

ассамблеи (Ур-Прадеш, Махараштра, Карнатака, Бихар, Джамму и Каш

мир),

вючающие законодательный совет (формируется через непрямые выборы

назначение ее членов) и законодальное собрание. В соответствии с принципами

парламентской республики победившая на выборах в региональную легислатуру

партия получает право сформивать из числа депатов Совет министров, который

несет ответственность пед ассамблеей. Руководителем Совета министров является

главный министр штата, который яяется наиболее стасной фирой со стороны

3.4

Регшталыюя нлщ:ть н сонреметю11 государстне

регион

ального самоуправления. В то же время право принятия ключевых

кадров

ых

решен

ий остается за губернатором штата. Именно губернатор назначает

главног

министр

а, а по его комендации - назначает членов Совета министров штата.

со

ответс

твии с официальной формулировкой главный министр в своей деятельност

помогае

т и советует губернатору.

Похожая модель действует и в Пакистане, где отмечается более высокий

ста

тус

губернатора в сравнении со статусом гионального самоуправления. В

Пакиста

не

пзидент назначает губернатора провинции. Губернатор имеет большие

полно

мочия, связанные с кадвой политикой в гионе, изданием указов, правом распус

кать

легислатуру и нагать вето на ее решения. Региональное самоуправление,

как

и в

Индии, пдставляют ассамблеи. Из числа членов ассамблеи губернатор назнача

ет главного министра провинции и формирует кабинет министров.

Следует отметить, что в условиях асимметричной индийской федерации ор

ганизация власти в союзных территориях отличается от организации власти в штатах.

Для

союзных территорий еще более характерна модель централизованного управле

ния. В соответствии с общими правилами, установленными индийской конституци

ей, власть союзной территории возглавляет управляющий, назначенный президен

том страны. При этом nзидент опделяет порядок управления союзной террито

рией, а национальный nарламент - ее законодательство. Однако тенденция такова,

что в некоторых союзных территориях по решению центра формируются органы

регионального самоуправления, напоминающие таковые в штатах.

Назначение губернаторов было характерно еще  некоторых федераций с

более высоким уровнем централизации. Но в федерации при этом обязательно

предусмотрены те или иные формы регионального самоуправления и влияния

его

структур на процесс назначения губернаторов. Например, на протении

дол

гого

времени президент страны назначал губернаторов в Венесуэле. Но легислатура

· штата имела nраво выразить ему недоверие.

Комарекие острова являются одной из самых неустойчивых

федераций, где

конституцион

ные реформы чередуются с военными переворотами,

а острова

пы

таются

объявить независимость. Предпоследняя конституция Коморских

островов

996 г. nредполагала, что

губернаторов островов назначает nрезидент

страны с

ком

на пять лет. Островное самоуправление представляли советы, которые

состоя

ли

из глав коммун - самых

ме административно-территориьных

единиц.

Важно

, что Совет острова мог влиять на назначение губернаторов,

поскольку

он

пре

агал nзиденту на выбор три кандидары,

из которых глава госудатва

и вы

бирал

одну. Губернатор нес двойную ответственность- перед президентом

страны

и Со�етом острова.

Однако тенденция к децентрализации оказалась сильнее, и создать устойчи

вый

баланс на основе конституции 1996 г. на Каморах не удось. В 2001 r. на Ко

морских островах была принята новая конституция, nредполагающая большую ав-

268

269

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

од

елироншше государстна как территорtшлыю-политической систы: мироной опыт

тоном

ию

территорий. В соответствии с этой конституцией на каждом острове был

избран свой президент.

3.4.6

�онархическая модель

Особая

ситуация складывается в федерациях, где во главе всех или части субъектов

стоят

монархи - наследные правители 32•

Модель абсолютной монархии на регионально1 уровне характерна для ОАЭ.

Здесь

главами эмиратов являются наследные правители - эмиры и шейхи. Управ

ленческая

модель сложилась еще в Сдние века, когда шейх был лидером наиболее

сильного

племени и использовались институrы прямой племенной демократии

(меджлис

как общее собрание членов племени). Легислатуры в их принятом пони

мании здесь отсуrствуют.

В настоящее время только в Абу-Даби можно говорить о более развитой и

диверсифицированной управленческой модели. В столичном эмирате действуют

консультативный совет со своим спикером, исполнительный совет по главе с

принцем, пдставители верховного правителя в Западном и Восточном гионах,

а также на острове Дас. В других эмиратах сохраняется абсолютная монархия со

слабой диверсификацией властных институrов. Мелисы являются формой тра

диционной демократии, они собираются время от времени и не имеют серьезных

полномочий (но, например, в Фуджейре регулярно проходит открытый меджлис).

Модель парлентской (конституционной) .монархии на региональном уровне

существует в Малайзии, точнее - в 9 штатах из 13, которые представляют собой

традиционные малайские султанаты. Наследные правители штатов по конституции

Малайзии

являются главами мусульманской религии на своей территории, т.е. "

гиональная" монархия в Малайзии имеет черты теократии.

В то же время выборное региональное самоуправление в Малайзии хорошо

развито,

напоминая модель парламентской республики и отчасти индо-пакистан

скую

модель. Во всех штатах на

пять лет по многоступенчатой системе избираются

законодательные

собрания. Исполнительную власть представляет исполнительный

совет

во главе с

главным министром. Главный министр и члены исполнительного

совета

назначаются правителем штата. Особенность Малайзии состоит в наличии

четырех

штатов, не являющихся султанатами. В этих штатах модель организации

гиональной

власти напоминает индо-пакистанскую. Здесь губернаторы назнача-

32 Кстати, такая ситуация подчеркивает, что федеризм и демократия не яяются

"однокоренными" словами, и государство, устроенное по федеративному принципу, совсем

не обязательно Шlяется демократическим. Возможны как федеризм без демократии, так

и демократия без федерализма.

3.4

Региmшлышя нласть н сонре.метюм государстне

ются верховным правителем Малайзии на четыре года по рекомендации главно

го

министра соответствующего штата.

3.4.7

вейцарская модель

Своеобразная система организации региональной власти характерна для

Швейца

рии. В этом государстве до сих пор в ряде мелких кантонов используются институ

ты прямой демократии, такие, как общее собрание жителей. Единый стандарт 

региональной власти отсствует, я Швейцарии характерна минимальная

общая

регламентация кантональных вопросов.

Особенность Швейцарии заключается в том, что насение кантонов выбира

ет как законодательную, так 11 исполнительную власть в noлнot составе. Легислату

ра (от 58 до 200 депуrатов) избирается на четыре года, я нее используются такие

названия, как большой совет, земельный совет или совет кантона. Исполнительную

власть пдставляет государственный или правительственный совет из 5, 7 и 9 чле

нов во главе с председателем (laпdmann). Все члены этого совета избираются насе

лением сроком на 4 года (исключение составляют кантоны Фрибур и оба полуканто

на Аппенцеля). В полукантоне Аппенцель-Иннеден и кантоне Гларус до сих пор

используется прямая демократия, когда выборы проводятся на собрании граждан

(Landsgemeinde ).

3.4.8

Региональная власть в унитарном государстве

Особенностью унитарного государства является отсутствие саюстоятельного

ре

гионьного

соупраенuя, характерного для федераций. В унитарном государстве

вся

выборная

власть на территории обычно считается местным самоуправлением,

в том

числе

на уровне АТЕ первого порядка.

соответствии с нашим определением любая власть на уровне АТЕ

первого

порядка

является региональной властью. Но в унитарных государствах она

обычно

организована

в соответствии с принципами организации местного

самоуправлени

формат

местной и региональной власти

может быть идентичным (хотя и

не обяза

тельно).

Как уже определенно в начале данной главы, возможны следующие

ситуа

ции ор7анизации региональной власти в унитарном государстве.

!. Централованн модь. Здесь пдполагается полное отсствие орга

нов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры цент

ральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками.

270

271

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 3

оделиро

нап

е государстна как территориалыю-политич

еской систе

мы:

мироно

пы

2. алистическая (континентальиая) модь. Данная модель предполагает



овм

енное наличие на региональном уровне пдставителей центральной адми

нистр

ации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или

псто

формой континентальной модели местного самоупраения применительно

кАТЕ

первого порядка. Одновременно она сближается с индо-пакистанской моде-

фе

лью

организации региональнои власти в деративных государствах

Региональное самоуправление. официально считающееся формой местного

самоуправ

ления, существует практически во всех унитарных европейских государ

ствах в

форме представительных собраний - ассамблей. Одновременно там дейст

вуют

чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Шве

ции,

амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, пред

ставитель правительства в Португалии и др.).

Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсст

вием

постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправ

ления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправ



ления и исполнительная асть целиком сосдотачивается в руках агентов цент

ральной администрации). Наиболее развитые и дифнциронные системы гио

нальной власти характерны для децентрализонных гудатв, которые не являются

полноценными дерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных

органов, которые создаются гиональными легислатурами, могут служить джунты в

областях Италии, жунты в округах Португалии и др.

Другое отличие связано со способом формирования представительного ор

гана.

В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции,

ландстинг в Швеции и др.). В других - формируется из представителей органов

местного

самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне

(фюлькестинг в Норвегии).

3. Аяосаксонская модь. В этом случае региональная власть (т.е. власть в

АТЕ

первого порядка) является

в чистом виде органом местного самоуправления.

При

этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как

случае

континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах,

алистической

модели организации гиональной асти в унитарном государстве).

Население

избирает представительный орган регионального самоуправления, ко

торый

формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве

ликобритании и Ирландии.

ч В Шри Ланке, которан может считаться децентрализованным регионалистским

государством, Ilacть на региональном уровне организована по образу и подобию индий

ских штатов. С 1987 г. здесь избираютси лровинциьные советы. Президент назначает гу

бернаторов лровинций, формируются лровинциальные лравительства во главе с главными

министрами.

3.5

естпая власть в сонреюю.м государстве

По некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах

напоми

нает модель гиональной власти в дерациях с парламентской формой гиона

ль



ного самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предпола

гаются федеративные принцилы территориально-государственного строительства

4. Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только

ассам

�

лею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако 0

феде



рации

речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной

власти

в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен

или

вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру сугубо

местного

самоуправления (Япония).

3.5

ла

ть в с

ем

енном г

уд

Под местной властью здесь условимся понимать власть на более низком управлен

ческом уровне, чем гиональная власть (условно ассоциируемая с АТЕ первого по

рядка). В качестве синонима можно тае использовать понятие "муниципьная

власть".

В политической регионалистике государство принято рассматривать как

" v

слоеныи пирог . у личная власть в нем делится как на ветви, так и на террито-

риальные уровни. "Слоистая" структура появляется эволюционно, в результате

функционально-ролевой дифференциации публичной власти (возникновение вет

вей власти) и упорядочения отношений между центром и регионами, взаимной

увязки общенациональных и местных интересов (территориальные уровни власти).

Недко в совменных работах муниципальная власть рассматривается как четвер

тая

власть, наря с исполнительной, законодательной и судебной. В этом есть

своя

доля правды, поскольку муниципальная власть может быть функционально

обо

соблена

от "классических" ветвей власти. Хотя было бы правильнее считать ее

одним

из территориальных уровней власти.

Важной проблемой является соотношение регионального и .местного уров

не

власти. Если в демократическом унитарном государстве самоуправление

сосредо



точено

в основном на местном уровне (хотя в русле децентрализации

развивается

на

уровне гионов), то в федерации

самоуправление действует и на

гиональном,

на местном уровне. Некоторые федерации специально подчеркивают

тхув



невую

управленческую модель,

которую они используют, с выделением общенацио

нальног

?, регионального и муниципального уровней 34 (пример Бразилии).

Разви-

34 Речь идет о базовых уровни�. Их не следует nутать с улраенческими уровнями,

которых в конкретном случае местнои acти может быть несколько.

272

273

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Модирование государства как территориыю-политическтi систе.мы: .мировой опыт

тие

сильного и независимого местного самоуправления акцентировано в Мекси

ке

(штаты делятся на свободные муниципии).

то же вмя отмечается сходство федеративных государств с унитарными в

том,

что касается моделей организации местной власти. Все основные оди tест

ного

соуправлен tеют npttepы, связанные как с федеративншш, так и с унитар

ными

государстваш (см., например: [Барабашев, 1996; Черкасов, 1998]).

3.5.1

Концептуальные основы и существующая ирактика

местного самоуправления

Ключея проблема местного самоуправления как политического института связана

с бансоt отнощений te.ждy цеитроt u локальншt сообщество/. В многочисленных

источниках очень по-разному трактуются отношения меу местным самоуправле

нием и госудатвенной властью. Распространены попытки их противопоставле

ния и даже идеализации первого в противовес второму. Харакрно и противопос

тавление местного самоуправления власти государственной бюрократии. В этой

связи крайне важно дать ответ на вопрос, что же собой пдставляет самоуправле

ние в рамках госудат, как на концептуальном и практическом увне шается

пблема отношений ме гударством и струкрами местного самоуправления.

Небольшой экскурс в теорию местного самоуправления позволяет выявить

развитие научной мысли в рамках двух противоборствуюших школ.

Изначально в основу теории местного самоуправления были заложены идеи

эпохи

Проевещенил - общественного договора, естественных прав личности, ав

номной общины, пдставительного правления, разделения властей. Самоуправ

ление

понималось как естественное, неоемлемое право суверенной общины,

сложившейся до образония совменного национального государст (например, в

таком

ключе рассуждал Ж.-Ж. Руссо, говоривший о естественных правах общины).

Логично,

что эта теория нашла своих сторонников на Американском континенте,

где

развились пцессы нового государствообразования. Отсюда, например, мыс

 Т

Джефона о "спубликах в миниатю", самоуправляющихся поселениях,

аивно

пользующихся институтами прямой демократии. Заметим, что развитие

теории

местного сшюупраения шло в тоt :же руе, и во uюгоt в тех .же странах,

где

одновреенно и паралльна развивась теорt федеративных отношений.

Создание общественной теории саюуправления

повлияло на все дальней

шие споры

по поводу местного самоуправления и его отношений с государством.

35 Общественную теорию самоупраnленин часто возводнт к одному из отцов-осно

nателей либеризма . Локку, ее последователем был Г. Арене, а среди отечественных

дореволюционных исследователей -А. Васильчиков.

3.5

Месmн асть в енм государстве

Оно

пдопделило и идеализацию общинного самоуправления, эмоцион

ьно

по

ложительную

оценку его действий в птивостоянии с государством-Левиафан

ом.

Такие оценки проскальзывают у многих современных авторов.

В то же вмя анализ открывает множество пбелов в общественной

теории

местного самоуправления. Идеально-типические ситуации, которые рассматрив

али

ее

авторы, встчались не столь часто в мивой истории. Действительно, праи

че

ски

невозможно выявить ситуации, когда самоупраяющаяся община

пдшеств

о

вала

государству, когда последовательно происходило объединение индивидов

общины, а общин- в госудатва. Кроме того, правом на самоуправление в

исрии

обычно пользовалось не все население, а ское элитные группы

Развитие этатистских доктрин, связанных с формированием национальны

государств и неизбежной субординацией в рамках территориально-политических

систем,

привело к появлению в XIX в. государственной теории соуправления

•

В соответствии с этой теорией местное самоупраение не отделяется от госудатва

и государственной власти и рассматривается·как функциональная подсистема го

сударственной власти. Одновменно возникла общинно-хозяйственная доктрина.

Она рассматривает муниципалитеты как инструмент вышестоящей власти в вопро

сах государственного значения и ограничиет их самостоятеность частными воп

росами компактных корпораций, сложившихся на местах (см., например: [Бара

башен, 1996]).

Вообще дискуссия между сторонниками общественной и государственной

теории представляется малопродуивной. Ведь любая компактная община - это

полития, в которой всегда есть определенная организация властных отношений.

Поэтому она может предстамять собой небольшое государство (пример - грече

ский полис) или протогосударство. В свою очедь, любое государство- это

сис

тема

местных общин. Возникло ли государство пем добровольного

объединения

этих

общин и передачи полномочий центру - не столь важно для современной

практики.

Действительно, процесс создания США сильно повлиял на

развитие

теории

общественного договора, тае как и на развитие теории

"классического"

федерализма

. Однако контрактная (договорная) форма образования

госудатва

исторической

точки зния далеко не единственная. И именно

государственная

идентичность

является основной рриториально-политической идентичностью

современном мире.

36 Как видно, "идеьная" теория местного самоуnраnления с nозиций nолитической

регионистики идентична "идеьной" теории федеризма.

Г Ее авторами считаются Р. Гнейст и Л. Штейн в XIX в., а в отечественной триции -

В. Безобразов, А. Градовский, Н. Коркунов и Н. Лазаревский.

38 Обе теории практически идентичны с точки зрения их отношения к истории и со

держанию nроцессов территориально-государственного строительства. Они делают акцент

на формировании государва по принципу "снизу вверх".

274

275

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глина 3

Мо

делировшше государства кик территорuыю-полuтuческтi сuстеы:

uровой опыт

Разшая

противоречие между "общественным" и "государственным" под

ходом

было бы правильнее исходить из концепции многоуровневых

территориаль

но

полит

ических систем, принятой в политической регионалистике.

Частью этой

рри

ториально-политической системы является тот уровень, на

котором развива

ется

местное самоуправление. Было бы неверным рассматривать

его отдельно от

государс

тва и государственной власти, а их противщюставление

выглядит и вовсе

надуман

ным.

Развитие

современного государства не могло не войти в противоречие с

идеями

общественного договора, которые стали восприниматься как наивные и

архаичные.

В некоторых американских источниках прямо указывается, что теория

нео

емлемого права на местное самоуправление мертва, что ни одно местное уп

равление

не является действительным самоуправлением. Все дело в точке отсчета.

Действительно, и в федерализме есть свой парадокс, когда объединение американ

ских

колоний описывается как процесс централизации, тоа как зультатом этого

пцесса

стало формирование весьма децентрализованного государства. Было бы не

правильным рассматривать демократическое государство, где имеется выборность

органов власти на всех уровнях, как врага местного самоуправления, попирающего

самоуправленческие начала. Речь идет просто об интересах государства как едино

го целого, как системы, что пдполагает нормальную функциональную суборди

нацию и неизбежную частичную формализацию иерархии между уровнями власти.

Птивочивое развитие теории местного самоуправления привело на прак

тике к развитию двух его основных типов. Англосаксонский тип, который также

называют партнерской моделью, ближе к идеалам общественной ории (США, Ве

ликобритания и др.). Однако, как убедительно доказывает Г. Барабашев, развитие

этой модели в США шло при постоянном усилении государственного вмешатель

ства.

Ведь именно в США были созданы основы государственной теории местного

самоуправления -как акция на противоречие между идеалами общественной тео

рии и

потребностями укрепляющегося государства

. Континентальный тип мест

ного

самоуправления, классическим примерам которого служит унитарная Фран

ция, еще ближе к государственной теории.

Возникает вопрос, в чем своеобычность именно местного самоуправления

чем оно

отличается от других форм субнационального управления.

По мнению германского юриста Г. Еллинека, "самоуправление -это госу

дарственное

управление через посредство лиц, не являющихся профессиональны

ми

госудатвенными должностными лицами, - управление, которое в противо-

39 Отпь же напрашивается аналогин с американским федерализмом, история кото

рого тае рассматриваетсн как усиление властной иерархии, укрепление центра при со

хранении за штатами достаточно больших полномочий. Весь вопрос, на самом деле, 11 по

иске оптимьного баланса общегосударственных и местных интересов.

3.5

Местая асть в совремешю1t государстве

положиость государетвенно-бюрократическому есть управление через посредств

самих

заинсованных ц" (цит. по: [Абрамов, 1997, с. 120]). Н. Лазавский

дает

сходн опделение собстнно местного самоуправления: "Местн самоуправлени

есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность мест

ных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые

сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесну�

связь органов местного государственного управления с данной местностью и

ее

населением" (цит. по: [Абрамову, 1997, с. 120]).

Из этих определений (конечно, обусловленных развитием государственной

теории) следует, что территориальное самоуправление и в частности местное само

управление -это все равно формы управления, которые не могут рассматриваться

в отрыве от государства и государственной власти. Признаками самоуправления

видЯтся его гарантированная государством самостоятельность и выполнение власт

ных функций выборными лицами, представляющими те или иные слои населения.

Сшюуправление -это выборная субнациональная власть, обладающая автоно

ией от общегосударственной власти и опреденной копетенцией, оно возмоо на

любом субнациональном увне. Местн самоупраение более тяготеет к компа

ным локальным сообщестм, к отдельным поселениям, небольшим рриториям.

Верно то, что общенациональные и региональные интересы складывались в

зультате синтеза множества местных интересов в том виде и в том количестве, в

каком они существовали на данной территории. Потребность в самоуправлении на

местах возникает по двум причинам:

• частичное несоответствие особых местных интересов общенациональным

и гиональным, что влечет за собой потбность в их ализации местными силами.

• дифнциация публичной власти, в зультате чего происходит расп

деление функций (полномочий) меу территориальными уровнями власти.

Таким образом, встает серьезный вопрос, насколько оправдано отделение

государственной власти и местного самоуправления, и рассмотние последнего

вне

этой

сисмы. В ьности местное самоуправление сложно оелить от государства

как

системы властных учений. Исходная теотическая проблема

отношений

ме

 увнями асти, меу государством и местным самоупраением также во

ногом снимается с помощью концепции взаозависtltости центрьн и естн

астей (одним из ее автов считается Р. Родс, см.: [Черкасов, 1998, с. 1 17]).

Наряду

с рассмотренной выше проблемой расхождения теории и

практики

отношений

меу местным самоуправлением и государством существует

пробл

ем

востребованности естного сшюуправленuя, аналогичная неоднократно

описанной

нами

п�облеме артикуляции региональных интересов. На Западе оно развивалось

эволюционно,

его основа возникла еще в Средние века. То же английское граф

ство

- явление с глубокой историей. Только управление этим сообществом на про

тяжении веков менялось, пока не сложилась современная система местного управ-

276

277

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Мо

дировшше государства как территориалыю-политической систе.мы: лшровой опыт

лени

я. Инициатива снизу была активно задействована в США, где территории по

лучил

и право разработки и принятия на ндумах своих хартий самоуправления

(кста

ти, при обязательном одобнии государством -легисларой штата). Но дви

жение

за "гомруль" (home ru\e) было далеко не повсеместным.

совменном мире востребованность .местного самоуправления пряо зави

сит

от

развитuя гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи,

не

опосдованные госудатвом, способствуют формированию местных интесов

и их

дальнейшей артикуляции. От государства может быть отделена не местная

власть,

а совокупность местных интересов, которые затем пытаются реализоваться

чез

органы самоуправления. В то же время уровень артикуляции этих интересов

очень

сильно различается в зависимости от уровня развития гражданского обшест

ва,

особенностей политической культуры и политической географии.

Причем, как показывает опыт, одной самоорганизации обшества бывает не

достаточно для организации полноценного самоуправления. Необходимы обще

распространенные политические инстиы самоупраения, пдусмотнные на

циональным законодательством. Нередко государство само предлагает их обществу

или воздействует на общество с целью их большего упорядочения, стандартизации.

Аналогично территориальный рмат местного самоуправления возникает в п

цессе не добвольного объединения местных сообшеств, а административно-тер

риториального деления, проводимого сверху- с учетом реальной ситуации на мес

тах (см. ниже). Распространены случаи, когда местное самоуправление создается и

пагается обществу государством как цельный политический проект в процессе

децентрализации. Это - нормальная форма диалога между государственной вла

стью

и локальными сообществами (или хотя бы учета государством реальной си

туации

на местах), которая позволяет создать вполне жизнеспособные органы и

территориальные ячейки местного самоуправления.

Еще одна близкая проблема - это эффективность сюуправленuя. Общест

венная

теория не позволяет дать ответ на этот вопрос, во многом исходя из пред

ставления

о само собой разумеющейся эффективности самоуправления в местном

сообществе,

понимающем свои интересы и т.п. В действительности далеко не всег

да

местное сообщество имеет артикулированные политические интересы, а если их

нет,

то и местное

самоуправление получает сугубо функциональный смысл (диф

нциация

публичной власти по вертикали), и его рамки задаются государством.

Со своей

стороны государству необходима организация власти на низовом уровне,

причем

организация регулярная, повсеместная и целостная, а не та, которая явля

ется

слепком ально существующей картины местных интересов (которые отлича

ются

 места к мес не только по содержанию, но и по степени выраженности -

вплоть до почти полного отсствия).

Бсается в глаза тот факт, что в международной праике чаще используется

понятие "местное управление", а не "самоуправление". Причем термин "!оса! go-

3.5

Местпая асть в совреииолt государстве

vement" (т.е. местное упраение) характен как раз для англосаксонского

типа

местного самоупраения. В некоторых источниках он считается более широки

м,

чем

местное самоуправление. Здесь надо понимать, что управление не обязатель

но

означает подчинение одного субъекта другому, и местное управление не есть

цент

ра

лизованное управление посдством агентов центрального правительства.

Элемен



ты

самоуправления возникают в случае выборнои органов власти: такое

местное

управление автоматически становится самоупраением. В то же вмя

местно

управление .мо.жет расатривать как лее.широкое поятие, ч естное сшю

управление, в учае, еи в него вючqт органы централизованного управленuя.

Итак, эффективная территоримьно-политическая система, позволяюща

учесть и увязать местные иесы в рамх единого государст, пдполагает н али



чие

баланса отношений меу центм и местными сообществами. Это означает

выборность местной власти (в том или ином виде) и ее самостоятельность в делах

местного значения. Централизованно определяется (и по необходимости меняется)

объем местной компетенции, а также обеспечивается проведение местными вла

стями политики, соответствуюшей общегосудатвенным интесам. Коненым 

зультатом становится своего рода "асметричное партнерство" центра и естных

сообществ.

Еще одна общая пблема местного самоуправления связана с противоречи

ежду профессиониtо и выборностью ecmнoй власти. Самоуправление пдпо

лагает формивание выборных органов власти из людей, не обязано являющих

ел проссиональными управленцами. Главнейший признак самоуправления - это

выборность.

Однако в соответствии с современными Представлениями публичная власть

оелена от общества, что делает е� бее. �тивной. В этой ситуации на муни

ципальном уровне неизбео пояяя .сонная бюрократия, которая при

звана обеспечивать долый управленчесй п ссионализм. Главным

центром

ее

влияния становится исполнильно-расп�ряльный орган, что одновменно

означает

и разделение властей на МИЦальном уровне. Иными словами,

осу

е

стяется

пеход от прямой демократии к асти

муниципальных

менеев,

ко

торых

население может даже и не выбирает. Не случайно профессионализм

вос

принимается

как необходимое качество депата и тем более мэра.

Правила

игры

повсеместно

пдполагают, что пссиональный мэр, наилучшим

образом соот

ветствую

ший интесам большинства граан, подбирает профессиональную

ко

ман

  шения местн социально-экономических проблем 40. Следствием

функ

� Интересно в этой связи указать на принципы подбора муниципьных кадров

США. Здесь говорят о двух конкурирующих системах - "spoi\s system" и "merit system".

ервая

предполагает, что победившая на выборах партия набирает в команду своих людей.

Вторая

больше ориентирована на тестирование профессионьных качеств вне зависимо

сти

от партийных симпатий.

обеих системах есть своя логика. Конечно, идеен их син

те

з,

хо



он не cerдa вОМОжен.

278

279

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Мод

ироваиие государства как территориыю-политической системы: Ашровой опыт

циона

льно-ролевой дифференциации местной власти становится процесс д

епар

тамен

тализации. Он предполагает создание отраслевых и функциональных депар-

таме

нтов в рамках исполнительно-распорядительного органа .

Таким образом, проблема "профессионализм- дилетантизм" решается че

рез

пересмотр основ местного самоуправления, переход от прямых к косвенным

рмам.

Тогда самоуправление может пониматься как выборы населением профес



сиональн

ых политиков и чиновников, наилучшим образом способных (по мнению

ситуа

тивно сложившегося в местном сообществе большинства) реализовать мест

ные интересы.

Сущевенные

противочия связаны в этом контексте и с опделением объ

ема

самоуправления. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в

птиворечие

с уровнем профессионализма местной власти, с ее ответственностью

наличием финансово-экономических сурсов.

Результатом этого противочия становится типичное недоверие центральной

власти

к органам местного самоуправления. По словам Г. Барабашева, муниципаль

ные

Ждения становятся пунктами противочий между центром и периферией

[Барабашев, 1996, с. 17]. им обусловлено появление целого ряда форм централи

зованного контроля за деятельностью /естного сюуправления. В Великобритании

(при партнекой модели!) такими рмами считаются прямое гуливание,

санионироние, инструиние, контль и инспекция. Местное самоуправ

ление неизбежно несет двойную ответственность- пед избирателями (и их пони

манием местных интесов) и пед вышестоящей астью, "по опделению" обес

печивающей "позитивный синтез" местных интересов в общенациональные.

Общераспространенной проблемой является эконическая состоятьность

местн сообществ. Здесь характерны просто огромные различия. Как показывает

опыт,

даже вопросы местного значения в большинстве случаев не могут шаться

без государственной помощи. Местные сообщества по определению невелики,

компактны,

а значит, как правило, экономически слабы. Поэтому возникает во

пс,

какие полномочия они на самом деле способны выполнять, обеспечивая их

собственными

сурсами. Ресурсное обеспечение политической автономии обыч

но

невозможно, и в случае каЖдого конкретного государства необходимо найти

оптимальный

объем полномочий, которые местные сообщества способны реализо

вать.

При этом огромные

географические различия меЖду ними все равно не по

зволят

вывести большинство из них на "самоокупаемость". Поэтому государство

ВЫНУЖдено или дифференцировать объем полномочий в зависимости от ресурсной

базы

муниципалитета, или обеспечивать экономически слабые муниципалитеты

41 Наnример, в США тиnичными Яяются отраслевые деnартаменты - nолиции,

общественных работ, коммьного хозяйства, nросвещения, здравоохранения, социь

ного обсл

живания, парков и разечений, nожарной охраны, реже- жилищ. Также созда

ются функционьные деnартаменты- финансовый, юридический, кадровый. Но дл

мел

ких мун

uип

тетоо ха

рактерна более nроста

стр

кт

ра

3.5

естпая асть в совремеmюАt государстве

финансовой помощью. В мировой практике активнее развивается второй

вариа

нт

западные страны уважительно относятся к исторически сложившейся

структур

местных сообществ, осторожно экспериментируют с их статусным неравенст

вом

(неизбежным при диффенцированной передаче полномочий), что влечет

за

со

бой необходимость значительного субсидирования мелких образований.

частности, в Англии, начиная с 1950-х rr., в структуре доходов муницип

а

литетов побладают правительственные субсидии. В США их доля до Первой

ми



ровой войны составляла 94%, и лишь потом начала снижаться. Собственные

дохо

ды муниципалитетов в Италии составляют лишь 15% их доходов, в Японии-

одну

треть. Во Франции ситуация лучше, но и там доля субсидий весьма велика

в ком



мунах она составляет 35%.

В собственных доходах муниципалитетов обычно преобладают местные

на

логи, главным из которых в США и Великобритании является имущественный

на

лог. Позиционироние этого налога как местного наилучшим образом соответству

ет концепции местного самоуправления (местное сообщество состаяют собствен

ники имущества). Однако на практике этого и других налогов, атае неналоговых

доходов недостаточно, чтобы обеспечить реализацию местных полномочий. Опыт

показывает, что вопросы местного значения не мог решаться без госудатвен

ной помощи. Таким образом, существует "ловука /естного самоупраения", свя

занная с его слабым сурсным самообеспечением. Это, в свою очедь, зко огра

ничивает его альную политическую автономию, создает зависимость от выше

стоящих властных уровней.

Подводя итоги, заметим, что общественная теория местного самоуправле

ния в современных реалиях выглядит устаревшей. В альности такие типичные

проблемы, как слабая артикуляция местных интесов, экономическая несостоя

тельность местного сообщества, непрофессиональное управление, снижение инте

реса

к прямой демократии делают неизбеым включение местного самоуправле

ния

в единую многоуровневую систему властных отношений в государстве. В то же

время

это ни в коем случае не означает принижение роли местного

самоуправле

ния.

Наоборот, оно является неоемлемым признаком демократического

государ

ства.

Более того, в отличие от федерализма,

именно местное самоуправление

явля

ется

общераспространенной формой регулирования баланса меу

центром и 

гионами.

3.5.2

Территориальные субъекты местноrо самоуправления

Орган

,зация местного самоуправления и, в частности, такой ключевой вопрос,

как

определе

ние границ его субъектов считается в демократическом госудатве воп

сом,

который решает само население в соответствии с предусмотнными законом

пцедурами. Полезно использовать понятие "инкорпорация", которое применяет-

280

281

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com