Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 3

Моделирование государства как территориалыю-политической системы: tировой опыт

цию

"делимого" сунитета и не пвоцироть попытки поставить гиональное

закон

одательство выше общенационального.

Редкие дерации, где официально говорится о сувенитете субъектов, ис-

пользу

ют формуливки ограниченн

ого

суверенитета, что соответствует концепции

делимог

о" сувенитета в сочетании с концепцией верховенства общенациональ

ного

законодательства и, соответственно, "иерархии сувенитетов". Так, Мексика

опделяе

тся как спублика свободных и сувенных штатов по вопросам вн

ннего

управления. Принцип ограниченного регионального сувенитета исполь=

зуется

и в

Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимнои

по

ери кондерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, "кан

тоны

сувенны в той ме, в какой их сувенитет не ограничен федеральной кон-

ституцией").

Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следу-

ет

считать лирьный принцип, характерный я наиболее старых, "классических"

дераций с развитыми демократическими инстиами. Их nримеру следуют и 

дерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.

му"

cno

Лиральный принцип сооттствует классическому , идеально

бу рмирония деративного государства, в соответствии с которым обди

няющиеся в дерацию политико-рриториальные сообщества отдают часть своих

"изначальных" полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно консти

туция такого госудат содержит печисление полномочий центра, полагая,

что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) У гионов. На

самом деле немногие дерации создавались чез объединение государств, но

многие из них считают концепально рным имитивать эт nринцип, пользуясь

либеральной концепцией разграничения полномочий.

Либеральный принцип является харарным для американских федераций,

которые

относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., на

пример:

[Саликов, 1996]) аналогичной моделью пользуются такие раны, как Мек

сика,

Бразилия и Аргентина. В  же вмя и евпейские дерации, возникшие в

 в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграни



чения

компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации,

например Нигерия, Пакистан, Микронезия.

Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно

пвести

четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти

полномочия

не мог не пересекаться. Поэтому многие государства вводят пме

жочный уровень компетенции. Используется модель соестной компетенции,



рамках

котой шения мог принимать и центры, и гионы . модель мо-

11 Также гоnорят о конкурирующей компетенции, что ямяется кькой с англ.

"concuгrent", слова, которое nернее переnести как "соnместный". Но федерация и регионы

3.3

Разгршшчение пномочий между урови асти

жет сочетаться с лиральным принципом: подразумевается, что в исключител

ь

ном ведении гионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную,

ни

совместную компетенцию.

Наилее типичным примером госудатва, которое использует ин

со

вместной компетенции в сочетании с лиральным принципом, является

Германия.

То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как

Ни

герия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было пдусмотно

первых федерациях, которые возникали на американском континен. В

то же

вмя, следуя веяниям нового вмени, Бразилия, приняв новую конституцию

1988 г., ввела инстит совместной компетенции.

С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швей

царии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются

механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот

механизм nредполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии

хараерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотвор

честве:

• некоторые сры компетенции прямо названы федеральными или канто

нальными;

• есть более мягкие опделения: конфедерация имеет право осуществлять

законатворчество в той или иной с, но она не считается исключительно де



ральной;

• в еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то вмя

как основное норматворчество писходит на местном уровне.

Введение инс совместной компетенции следует признать формой со

вменного развития законатворческого процесса в федеративном госудатве.

Хотя как "старые" дерации, так и некоторые "новые" по разным причинам

мо

г

отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не бьm п



смотн,

вторые пдпочитают изгать конфликтов меу центром и гионами,

неизбеых при шении конктных вопросов в рамках конкурирующей

компе



тенции.

Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией,

введением запретов д рег

ион

ьного нормотворчества. Как раз такая форма харак

терна

я первых американских дераций, сохранивших до сего вмени отн

и

те

но старые констиции (С, Мексика, Аргентина). В этих дерациях пе

чень

полномочий центра дополняется заптами для гионов, а уже в

остальном

как

бы курируют друг с другом, принимая решения n определенной сфере. В Бразилии

используются дnа поюпия- соиместное (concurrent) законотnорчестnо и общие (common)

полномочия.

Заметим, что nнедрение конкурирующей компетенции n странах мира хорошо соот

nетстnует эnолюции федеризма от дуистического к кооператиnному.

242

243

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава

Модироншше государства как территориыю-политической

систем

ы:

мироной опы

ги

оны

обладают полной свободой. Обычно чь идет о лишении субъектов феде

ра

ции

признаков независимых государств (такие полномочия. как чеканка мо-

неты

, создание таможен и пр.).

Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на

дера

льные и гиональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Герма

нии,

- это выделение пеходной зоны в виде совместной компетенции, где

норма

творчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, -

 выделение пеходных "правовых зон", когда центр и гионы имеют свои права

функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де

факто

становятся совместными). Интесен в этой связи и пример Австрии. В

ав

стрийской

конституции наряду с сугубо деральной компетенцией опделяются

сферы,

в которых центр берет на себя законатворчество (или определение общих

рамок), а гионы отвечают за исполнение этих законов.

Либеральный принцип в целом характен я менее централизованных 

дераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями.

Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том,

что полномочия центра могут быть опделены в весьма широком обме, особенно

"'\Х В

если они дополнены длинным печием совместных полномочии . зультате

может оказаться, что на исключительную компетенцию субктов остается не так

много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный

принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно де

централизованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфе

ра

полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет

субктам дерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компе-

тенции.

Некоторые деративные госудатва пдпочитают более жестко опделять

рамки

всех существующих ср компетенции и пользуются тановочн п

инци

п разграничения компенции, когда общенациональн законодательство гла

ментирует все сры, включая региональную.

Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с ме

нее

развитыми демократическими традициями и более низкой политической ста

бильностью.

В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятель

ности

к чьей компетенции относятся

и, главное, обрисовать границы гиональной

комnетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером

такой

федерации является Индия, конституция которой содержит длинное пере

числение

всех тх увней компетенции - деральной, совместной и гио

нальной

(в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, до-

1и Выделение конкурирующей компетенции неизбежно означает ограничение цент

ром исючительной регионьной компетенции.

3.3

Разграничение полномочий ме:ж:ду уровнями власти

полненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в М



лайзии. Региональная компенция определена в ЮАР, которая официально

не

является

федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Ве



несуэлы тае ориентирована на установочный принцип.

Установочный принцип используется не только в развивающихся странах.

Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее мини



мизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения "центр

гионы". Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих гио

нов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для

опделенных сфер - сельского хозяйства и вопросов иммиграции.

У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все

растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями

асти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный - постоянное

внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой

компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.

Установочный принцип в одних случаях дополняется

"контрл

ибе

ральной"

ой, когда все полномочия, не печисленные в консции, считаются пол

номочиями центра, а отнюдь не гионов. Такая формула используется как в Индии,

так и в Канаде. В Индии пдпочтение оается четкому перечислению полномо

чий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место

смешение "контрлиберальных" и либерьных норм, что, видимо, не составляет

проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди

гиональных полномочий обозначены "в целом все вопросы локальной или част

ной

природы в провинции", что может иметь расширительное толкование с пози

ции гионов.

Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения пол

номочий с элементами либерального19• По конституции Венесуэлы, полномочия,

не

отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются



гиональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).

Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный

во

пс

связан здесь с четким опделением гиональной компетенции, что

позволяет

установить

правила игры я гионов, не позволяя им претендовать на большее.

Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать

ситуа

цию, когда

го

удар

о о

де

т комп

нцию

ги

оно

в,



все

ро

ее с

ебе

от

принцип можно назвать контрлирьн. Такая ситуация характерна

для

государств,

которые начинают идти по пи более радикальной децентрализации

но

не я

�яются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полно-

19 Кроме того, неслкая кониция предполагает ничие конкурирующей ком

петенции, но не конкретизирует, что к ней относится, считан :но прецедентньrм яением.

244

245

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Модаровшше государства как территориыю-политической систе.мы:

.мировой оп

мо

чиями

с гионами, педает опделенный список полномочий на места в про-

цессе

деволюции. В качестве примера можно привести спанию .

Таким образом, единой модели разграничения полномочий между увнями



асти

не существует. Можно опделить основные закономерности. Классиче

ской

формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип,

который

гламентирует только общедеральную компетенцию, пдполагая боль

шее

число степеней свободы для гионов. Государства с меньшей политической

стабиль

ностью пдпочитают лее жесткую гламентацию и установочный прин

цип с

печислением гиональных полномочий. Причем в наиболее жестком ва

рианте

все негламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а

не гионов.

В то же вмя сам принцип разграничения полномочий еще не свиде

тельствует об уровне децентрализации госудатва, поскольку важно понять, какие

конктно полномочия отнесены к какому уровню власти.

Наличие пеходной зоны в виде совместной компетенции (или иных рм

параллельного норметворчест в опделенных срах) позволяет пводить "тон

кую настйку" текущего баланса в отношениях ме центм и гионами в связи

принятием конктных шений как в цент, так и на местах.

Еще одной пеходной зоной между полномочиями центра и гионов сле

дует считать превентивное законодательство. Оно возникает как пцедент в том

случае, если деральное законодательство не гулирует какой-либо вопрос и нет

прямого запта на его гуливание на гиональном увне. Однако в дальней

шем, если центр т на себя правое гуливание данного вопа, гиональ

ные

законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу.

Интесным примером здесь является Канада, где конституция позволяет пвен

тивное

нормотворчество гионов в ряде ср и, в частности, в кой важной с,

как

придные суы. Но канадск законодательство четко поясняет, ч в случае

появления

дерального закона обеспечивается его верховенство над ранее приня

тыми гиональными законами.

3.3.2

Идеология разграничения полномочий

и определение компетенции центра

При

любом, даже самом либеральном разграничении полномочий между центром

гионами действует императив обеспечения иерархии в отношениях меу

20 Сент-Кипс иНевис считаете}! федерацией. Но здесь смысл федеризма заключа

ется

в том, что острову Невис посвящена специьная глава конституции, которая описы

вает, n частности, его полномочия. Аногичная ситуация характерна для Танзании и вхо

дящего п ее состап Занзибара.

3.3

Разграничение пномочий между уровми асти

увнями власти. Идеология гионьной свободы может быть самой лираль

ной,

однако она всегда ограничена геополитическим принципом обеспечения

единс

тва

и территориальной целостности. В сущности, деративн государство пдс

вля

ет собой форму договора ме центром и гионами, в сооттствии с которым



гионы получают автономию в обмен на отказ от сепаратизма или согласие на

объе

динение (присоединение).

В то же вмя различия в уровне "либеральности" идеологии разграничен

ия

полномочий налицо. В более централизонных дераци гиональный у

вень

компетенции воспринимается и даже прямо опделяется как продолжение,

очне

ние и дополнение дерального увня. Например, в Австралии говорится о сопут

ствующ

полномочиях гионов (в отношении центра), в Австрии - о конкрети

зирующ (вообще в Австрии говорят о непрямой федеральной администрации в

гионах, считая австрийский федерализм слабым и недоразвитым [Рыкин, 1998]).

В таких госудатвах первичность федерального центра по отношению к гионам

бесспорна, да и создавались они зачастую чез формирование политико-рри

ториальной струуры сверху (конституционные дерации).

Более децентрализованные федерации или же федерации, созданные в ре

зультате обдинения госудатвенных образований, отличаются большей сбалан

сиванностью ситуации в пользу регионов. Здесь гионы ально выступают в

качестве госудатвообразующих субъеов (США, Швейцария, Бельгия, Микро

незин и др.). Идеология разграничения полномочий пдполагает четкое опделе

ние полномочий центра и (или) ль центра как гулятора ситуации на гиональ

ном увне, исходя из общегосударственного интеса. При этом даже самый ли

беральный центр, как правило, обеспечивает себе право на вмешательство в любые

вопросы гионального уровня. В этой связи интесен пример Швейцарии. Здесь

многие вопросы прямо названы кантональными. И в то же вмя законодательство

говорит, что дерация наблюдает за шением кантональных вопросов и стиму

лирует их шение. Другими словами, федерьный центр всегда оставляет

за со



текую настройку банса отношений с регионами.

Полномочия центра в федеративном государстве делятся на общие и специ

фические.

К числу общих моо отнести полномочия, харакрные

практически

я всех дераций, - шение вопросов общенационального и межнадного

характера,

установление общегосударственных рамок. При этом каждое

государст

во,

исходя из своего понимания общегосудатнного интеса, опделяет и

спе

цифические

полномочия центра, корые в других странах мог быть

педаны

гионам.

ючев аспектм федерьной компетенции яяется геополитическая с



ра.

Госудатво выступает субом меународных отношений, поэтому обеспе

чение

его развития и конкунтоспособности в рамках глобальной политической

системы и мирового хозяйства - это важнейшая задача дерального центра.

246

247

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

дировшше государства как территори-питической системы: мировой опыт

Имен

но

федеральный центр и только он в состоянии шить вопросы вывания

разви

тия государственности в рамках мировой системы.

зульта вопры внешней политики и национальной безопасности всегда

относ

ятся к компетенции центра. Центр т на себя все внные вопросы (оборо

на,

объявление войны и мира, охрана границы и пр.) и силовые сры. В компетен

цию

центра входят вопросы предоставления гражданства и гулирования имми

грации.

В этих вопсах гионы лишь в очень ограниченных пделах и далеко не

во

всех

госудатвах играют свою ль, шая некоторые дополнительные и второ

степенные

вопросы. Например, субъекты федерации иногда имеют право на огра

ниченные

международные отношения в рамках их собственной компетенции и в

том,

что непосдственно влияет на их положение. Полномочия регионов в сфе

внешней

политики характерны я более либеральных европейских и американ

сх

дераций, а тае для всех дераций, созданных чез обдинение неза

висимых или полунезависимых государственных образований. Такие права есть у

гионов Швейцарии (меународные договора, участие в подготовке общегосу

дарственных решений по внешней политике и соответствующих переговорах), Ав

стрии (с 1988 г. земли получили право заючать договора с граничащими государ

ствами и территориальными единицами), Бельгии и др. Логичная формулировка

прав гионов в международной сфе имеется в конституции Аргентины: субъек

ты дерации имеют право на меународные договора с обязательным оповеще

нием парламента и в соответствии с национальной внешней политикой.

Некоторые права гионы мог иметь и в с граанства и иммиграции.

Так, штаты Австралии дают комендации о пдоставлении австралийского граж

данства

и по вопросам иммиграции. В Австрии вопросы гражданства регулируются

деральным законодательством, но это как раз тот случай, когда функция его ис

полнения на местах принает землям.

Важно отметить, что практически в любых, даже самых "общефедеральных"

срах

компетенции госудатво вьщеляет уровни значения частных вопросов, остав

ляя

себе "верхние этажи"

и передавая гионам более элементарные функции. Это

видно

при анализе разграничения компетенции по вопросам внешней политики и

гражданства

в более либеральных федерациях. Примерно то же самое относится и к

силовой

сфе. Если национьные вооруженные силы всегда находятся в исклю

чильной

деральной компенции, то вопросы правопорядка диффенцива

ны,

поделены на уровни национальной и местной безопасности. Обеспечение пра

вопорядка

на местах может бьь гиональной компетенцией, как, например, в Ав

стралии

и Индии (причем в конституции Индии сделана ая оговорка: то, что

касается

применения военной силы, относится уже к федеральной компенции).

Встчается и раеление правоохранильных струр ме уровнями власти.

Так, в Австрии центр контлирует федеральную полицию и жандармерию, а в

гионах действует администрация местной безопасности.

3.3

Разграничение полномочий меду уровнлш асти

Хараерно в этой связи, что с исправительными учждениями в ми

вооб

ще нет никакой ясности. Например, в Индии содержанием тюм занимаются

шта

ты,

а в Нигерии тюрьмы входят в деральную компетенцию. В Бразилии исправи



тельные учреждения отнесены к совместной компетенции, а в Канаде они по с

делятся на два уровня с отнесением к федеральной и гиональной компетенци

соответственно.

Большая неопделенность существует с гулированием судебной сисмы

положений уголовного и граанскою права. Так, считается, что дерации, соз

данные по американской модели, характеризуются глубокой децентрализацией су

дебной системы. Наряду с США в качестве примера моо присти Мексику,

Ар

гентину, Бразилию, где на гиональном уровне фунионируют свои судебные сис

темы.

Однако в большинстве федеративных государств центр оставляет регулиро

вание в области гражданского и уголовного права за собой. Так, уоловное и граж

данское право находится в деральной компетенции в Швейцарии, Австрии, Кана

де и Бразилии. В Германии граанское и уголовное право, так ж как и судопро

изводство, входит в совместную компетенцию. Аналогичная ситуация характеризу

ет Индию и Пакистан.

Вопросы экономики и инфраструктуры относятся к чиу наиболее ожных;

они

всегда в очень разных пропорц дтся ежду центр и регионами. Однако

есть вполне ОПделенные сры, которые практически всегда забирает себе центр.

Эти сры имеют общенациональное значение и напрямую связаны с проблемами

национальной безопасности и геополитической стабильности (ведь экономическое

единство территории тоже является критерием национальной безопасности).

В ведении дерации всегда находятся национальные финансы, в том числе

денежная эмиссия (не случайно старые федеративные конституции содержали за

пты гионам на чеканку свй монеты). Госудатво ведет пеписи и статистику,

устанавливает метрические стандарты.

Очень важно функциониние общенациональных коммуникаций. В целом

инфраструктура всегда делится меу уровнями власти. Однако такие сферы, как

почта, леграф, телефон обычно относятся к компетенции центра, поскольку

прямо

ассоциированы с вопросом национального единства. В ведении центра,

как

правило,

находятся авиация, мокой транспорт, а е железные доги (за

д

кими

и частичными исключениями). Очевидно, что единая железнодорожная

сеть

исторически

воспринимается как фактор национальной безопасности, а

функцио

нирование морского транспорта неотделимо от вопросов внешней политики.

� специфических отраслей экономики центр оставляет себе атомную энер

гетику,

тоже связанную с национальной безопасностью. Хотя в Германии с ее раз

витой атомной промышленностью ситуация nроизводства и использования атом

ной энергии в мирных целях относится к совместной комnетенции.

248

249

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Модирование государства как территориьно-политической системы: мировой опыт

3.3.3

Разаничение полномочий в экономик

rот

вопрос является наиболее сложным, поскольку экономические отношения

нельз

я жестко поделить меу центм и гионами. Как правило, центр забирает

се

 основные финансовые вопросы, начиная, разумеется, с денеой эмиссии. Ре

гионы

получают финансово-экономические функции более низкого порядка и ме

стного

значения. В первом приближении, без подробного анализа региональной

экономической политики и бюджетного федерализма моо вьщелить следующие

наиболее характерные особенности разграничения полномочий в этой сфере.

Во-первых, центр берет на себя вопросы макроэкономического регулирования,

которое в зависимости от страны и ее экономической моди мо:ет еть дирек

тивный и либеральный рактер. Эти вопросы, например, подробно прописаны в

констиции Швейцарии, где тае официально опделены ответственность цен

тра за функционирование единого экономического пространства в стране и функ

ция финансового выравнивания. Эти функции, так или иначе, имеются у центра и

в развивающихся странах. Скажем, в Пакистане центр занимается вопросами на

ционального планирования и экономической координации.

Во-вторых,

федерации определяют перечень наиболее центризованн



эконо



мическ сфер, как право, небольшой, но .жизненно важный. Например, в Венесуэле

центр

оставляет за собой не только макроэкономическую, но и всю финансовую и

налоговую политику. В Индии за центром тоже закреплены многие финансовые

сферы

-банковское дело, страхование, биржи и др. В более либеральной 

ралии

законодальство позволяет гионам развивать свои системы банковского

дела и страхования.

Некоторые страны ид дальше, прямо включая в сру компетенции цент

ра вопсы

пмышленности и торговли. В некоторых случаях в качестве обоснова

ния

используется категория общественного интеса: в Индии, если отрасль про

мышленности

признается имеющей общественный интерес (который понимается

как

общенациональный интес), она может быть отнесена к деральному гули

нию.

В Малайзии порок еще жее, и здесь вопсы промышленности, тор

говли,

а тае такая социально значимая проблематика, как контль цен и пдо



льственный рынок, сосдоточены в руках дерального центра 21• Торгоя

коммерция

отнесены к компетенции центра и в Ниrерии.

При этом не следует думать, что законодательное регулирование центром

пмышленности

и торговли хараерно для стран с менее либеральной экономи-

21 В Индии контроль цен тоже определен как компетенция мастей, nричем отнесен

к конкурирующей сфере.

3.3

Разгршшчение полночий между урон асти

ческой политикой. Опделенным исключением можно считать достаточно

цент



рализованную Австрию, где именно центр шает вопросы торговли и пмыш



леннти. Не будем забывать, что сами пделы государственного гулировани

я,

что в цент, что на местах, опделяются общим экономическим жимом,

кото

рый может быть более или менее либеральным и хараризоваться разной спень

развития частного сектора22•

В-ттьих,

эконическая политика федеративного государства

предполага

ет

опред

ел

енную ответственность

регионов за свое развитие, также как центр несет от

ветственность за единство экономического пстранства и снижение его контраст

ности. В более децентрализованных вариантах, как в Бельгии, границы полномо

чий центра и регионов оказываются вообще неясными. Так, в Бельгии экономиче

ская и даже энергетическая политика входит в компетенцию гионов, при том

что

центр бет на себя поержание экономического единства (что фактически под

разумевает его вмешательство в экономическую политику гионов). Обычно мак

симум экономических функций гионы оставляют за собой в "исторических" фе

дерациях, рмивавшихея в виде союза политических сообщств. Например, в

Аргентине пдполагается, что гионы осуществляют руководство хозяйственной

и финансовой деятельностью на своих территориях.

Однако в любом случае деральный центр создает ограничители я гио

нальной компетенции в сфе экономики. Сам по себе общепризнанный принцип

экономического единст является мощным ограничителем, позволяющим при не

обходимости усилить централизонн гулиние. Наличие такого неустой

чивого баланса прлеживаея и при совменных попытках децентрализации уни

тарных

государств. Так, в Испании экономическое развитие территории поручено

автономному сообществу, но с необходимостью следования общим направлениям

национальной экономической политики.

В-четвертых, регионы должны быть обеспечены определенной частью н

огов



посту

плений

. Это мог быть как гиональные налоги, так и отчисления от феде

ральных

налогов (региональные доли в налоговых поступлениях или

гиональные

ставки

налогов, действующие вместе с общедеральными ставками). В некоторых

странах гиональные

доходы закплены на увне констиции. Так, Индия

и П



кистан

имеют подробные

списки налогов, которые соответствуют тому или иному

увню

компетенции. Конституция довольно точно опделяет доходы

штатов

Венесуэле

(при этом само установление и сбор основных налогов относятся к

де

ральной

компенции). В случае с Мексикой констиция устанает налоги, со

бираемые

дерацией, но обязательно пдполагает их раздел между центром

22 В более либерьных странах центр остаяет за собой некоторые специфические

отрасли,

нуждающиеся в более жестком государственном регулировании. Наnример, это

алкоголь и азартные игры (лример Швейцарии).

250

251

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Моделироваиие государства как территори-политической системы: мировой опыт

штатами. Аналогично в Микнезии часть налогов устанаиет дерация, но более

полови

ны поступлений от этих налогов обязательно зачисляется в бюджеты штатов.

Во многих случаях регионы имеют право на проведение своей налоговой

полити

ки, как с помощью введения льгот, так и с правом введения собственных

налогов

и (или) налоговых ставок. В Канаде провинции мог вводить налоги я

своих

нужд. Установлением ставок налогообложения занимаются австралийские

штаты

ит.п.

Таким образом, моо выделить основные модели разграничения полномо-

чий в

налоговой сфере:

• регионы лолучают определенную автономию в области налоговой поли-

тики,

это позволяет им устанавливать собственные налоги или использовать собст

венные налоговые ставки для налогов общенационального уровня;

• регионы лолучают гарантии отчислений от тех или иных налогов в соот

ветствии с определенными центром нормативами (регулироваться могут ставки

налогов, идущих в тот или иной бюджет, и доли, в соответствии с которыми нало

говые поступления делятся между бюетами).

Заметим, что более широкие возможности для введения собственного на

логового режима позволяют регионам повышать свою инвестиционную привле



кательность.

В-пятых, при ничии сов.местной компетенции .многие эконо.мические вопросы

попадают именно в эту переходю зону. о логичнее, поскольку экономику не

возможно жестко поделить меу центром и гионами, но сложнее для испое

ния. Примечательно, что в Германии все хозяйственное право находится в совме

стной компетенции. Бразилия делит законодательство в с экономики меж

деральной и совместной компетенцией: в последнюю попадают налоговое, фи

нансовое и экономическое законодательство (хотя многие страны, в частности со

седняя Венесуэла, пдпочитают оставлять эти сры за центром).

Помещение экономики в совместную компетенцию позволяет гулировать

текущий

баланс отношений между центром и регионами, лерераспределять ресурс

ную

базу между уровнями власти и в то же вмя является неизбео конфликто

генным фактором.

3.3.4

Разделение полномочий по вопросам земли,

недр и arpapнoro сектора

Идеология и история федеративного государства обычно таковы, что природные бо

гатства нь отнести к исючитьной коmетенции государства в цо. Наобо

рот, в дерации, которая формировалась снизу, чез союз государственных обра



зований или бывших колоний, бытует пдставление о принадлежности природ-

3.3

Разгрчеиие полиоочий меду ypoв асти

ных

богатств территориям. Считается, что территории ветулили в союз, располаг

ая

экономическим сувенитетом, и сохранили его часть.

Например,

в аргентинской конституции ясно сказано, что "провинции

име

ют изначальное право на придные сурсы, находящиеся на их территории".

Не

что подобн есть и в канадском законодательстве: провинции имеют право

прини

мать законы по невозобновляемым природным сурсам, лесам и пр. Правда,

в Ка

наде существует и ограничение: если национальный парламент принимает

ано

гичный закон, то он лолучает пимушество над гиональным.

В более новых федерациях (обычно относящихся к числу конституционны

федераций) пдусмотна более высокая степень центризации природных



суов. Либо центр опделяет ресуы стратегического характера и общенацио

нального значения, остаяя их за собой.

Например, Бразилия относится к числу "старых" дераций, возникших на

основе объединения бывших колоний. Однако ее новая конституция, принятая в

конце

ХХ в., пдполагает довольно высокую степень централизации

при

ых

богатств. Все минеральные, а тае водные сурсы, т.е. основные богатства страны

объявлены собственностью союза. Еше одно богатое придными суами госу

дарство- член ОПЕК Ниrерия тае пдпочла вючить минеральные суы в

деральную

компетенцию. Австрия природными суами не столь богата, но зато

характеризуется более высоким увнем централизации. Поэтому добыча полезных

ископаемых

в этой стране тоже гулируется

федеральным центром.

Распространена практика, когда государство специьно опредяет те мине

рьные ресурсы, которые еют стратегическое значение общенационьного харак

тера, и относит  к котетенции центра. Чаще всего это месторождения углево

дородного сырья. Интесен пример Венесуэлы, крупного производителя нефти,

которая отнесла к деральной компетенции местоения углеводородов и шах

, а гионам отдала нерудные полезные ископаемые. Индия специально выделила

добычу нефти, включив ее в федеральную компетенцию (по остальным видам

ми



нерального сырья регулирование осуществляется через федеральные законы

допускает вариации). Пакистан включил в федеральную компетенцию не только

нефть, но и природный газ.

tетной и в ряде учаев принципиьной является децентризация

вопросов,

связанных

с зелей и сьским хозяйствоt. Это, пожалуй, единственная

экономиче

ская

сфера, где гионы имеют действительно широкие полномочия. Правда,

в не



которых

случаях федерация оставляет

за собой право проведения общенациона

ль



ной

политики в этой сфе (как это делает Венесуэла в отношении сельского,

рыб



ного

и лесного богатства). Также возможна ситуация, когда центр оставляет в

свм

ведени

' невозделанные земли и неиспользуемый лесной фонд, которые получают

статус общенационального природного богатства (по аналогии с нефтью).

Землепользование и сельское хозяйство почти всегда остаются за гионами

в тех странах, где применяется либерьный принцип разграничения полномочий.

252

253

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Модирове государства как территориыю-политической системы: ировой опыт

страна

х, где действует установочный принцип, эти вопросы обычно фигурируют

спис

ке гиональных полномочий (Индия23, Малайзия и др.). Хотя интесно,

ч

леса

немного чаще воспринимаются как общенациональное достояние, и потому,

напри

мер, в Бразилии, которая считается "легми планеты", они находятся

в сов

местной компетенции

4•

Иногда лишь специально опделяея направляющая роль государства. Так,

Герма

нии к совместной компетенции отнесено содействие производству в сель

ском

и лесном хозяйстве, т.е. пдполагается некоторая степень ответственности

дераль

ного центра за состояние дел в этих сферах. Конкунтнасть при разгра

ничении

полномочий по вопросам сельского хозяйства пдусмотна в Канаде с

ее

развитым АПК. Некоторым исключением можно считать Бразилию, где аграрн

законодательство (но не собственно сельск хозяйство) отнится к деральной

компетенции, что позволяет пводить общенационные аграрные формы.

Примечатено,  при децезации унитарного государства сельск

хозво дтао спокойно отдают гионам. В Испании, например, автономным

сбщестм педали земледелие и животноводство, лесн хозяйство и внннее

рыло, ознав, праа, необхом следония устаноенным государ

ством щим принципам. Примерно то же сам сделано и в Италии. В Португалии

автоно гионам педаны развитие селкого хозяйства и рыболовст, земле

пользоние, водные, минеральные (но  немного) и рмальные сурсы и пр.

В отличие от сельского хозяйст рыболовство пдполагает несколько боль

 спень дераного линия. Рыло во внунн водах ычно

ется за гионами и в этом плане подно сельскому хозяйству. Слоее шается

п о моком рыловст, кото неизжно связано с псами внешней по



лити. За пделами рриториьных вод оно чаще отнится к деральной компе

нции (пример Ави). В Ниrерии к деральной компетенции относится все

мок

рыболовство, включая прибжн. Компромиссная рмула применяется

Германии, где мокое рыболовство вючено в совместную компетенцию.

3.3.5

Разг

аничение полномочий в с

оц

ль

ной

сф

ере

просы социьной сферы традиционно в наибольшей степени относят к региональ

ной

компетенции. о вполне логично с точки зрения всей философии разграниче-

23 В Индии, где аграрный сектор имеет огромное значение, в регионьную компе

тенцию

тае включены вопросы ирригации.

24 В Австрии, где к охране природы относлтсн весьма трепетно, а уровень цент

ризации в целом высок, леса находятел в федерьной компетенции. Что касается вопросов

земельной реформы, то здесь действует федерьное законодательство рамочного типа, и

регионы имеют свои пра по его реизации и развитию.

3.3

Разгра11иче11ие пол11мочий Аtежду уровпями асти

ния полномочий: то, что ближе к геополитике, относится скорее к федераль

ной

компетенции, то, что ближе к пстому человеку и конктной местности -

отно

сится к гионам. В то же вмя нельзя говорить о том, что социальная сфера

це

ликом

и полностью отдается на откуп гионам. Очевидно, что во многих

странах

особенно странах бедных, планомерное развитие социальной сферы является

об

щенациональным приоритетом. Также очевидно, что не везде и не всегда

гионы

состоянии эффективно решать все социальные вопросы. Поэтому социальна

сра и связанная с ней социальная ответственность в разных пропорциях делитс

между центром и гионами.

Сра образования в целом относится ское к гиональной компетенции.

Швейцарии, например, образование прямо отнесено к каннальной компетен

ции. В Бельгии этой срой ведают сообщества, созданные по этнолингвистиче

скому признаку (фламандское, валлонское, германское) и тае являющиеся

суб



ектами

дерации. Образованием гионы ведают в США, Германии, Австралии,

Канаде,

Пакистане и др.

В то же вмя нельзя говорить о том, что деральный центр отказывается

от гулирования в данной с. Сра образования тбует от госудатва единых

гарантий и стандартов. Например, в той же Швейцарии государство выступает га

рантом начального образования и принимает деральные законы в области п

ссионального образования. Достаточно распространенной формой является от

несение к федеральной компетенции установления минимальных образовательных

стандартов. Об этом говорится, например, в конституции Нигерии. К числу немно

гих полномочий центра в Микронезин относится опделение минимальных соци

альных (не только образовательных) стандартов.

В других случаях используется более общая формулировка, когда центр оп

деляет общенациональную политику, оставляя гионам все частные вопросы, но

опделенных сверху рамках. Такой подход к социальной с характерен я

Венесуэлы.

Здесь центр пводит общенациональную политику в частично децент

рализованных срах социального характера (образование, здравоохранение и др.),

оставляя

гионам по либеральному принципу все конктные вопросы. В другой

латиноамериканской федерации - Мексике центр имеет свое право создавать

поерживать учреения образования и культуры, или дополняя, или определяя

таким образом социальную политику гионов.

Некоторые

страны опделяют развитие образования в качест общенацио



нального

приоритета и сознательно забирают эту сферу на деральный

уровень

компетенции. Наиболее ярким примерам служит Малайзия. Хотя это,

конечно,

крайность.

Тем не менее показательно, что в ряде стран с относительно низким

об



азовательным

цензом образование вючается в совместную компенцию,

что

позволяет

центру руководить пцессом в кооперации с гионами

(Бразилия,

Ю и др.25).

25 В Пакистане n совместную компетенцию 11ключен такой сложный политический

вопрос, как исламское образование.

254

255

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глана 3

Модироншше государства как территориыю-политической систеtы: роной опыт

Недко используется nодход, когда сра образования делится на более вы

сок

ие и низкие уровни, которые

относятся к тому или иному уровню власти. На

прим

ер, в Австрии гионы больше занимаются дошкольными учждениями, в Ар

генти

не - начальным образованием. Соответственно сфера высшего образования

Германии была после принятия поправок к констиции отнесена к совместной

компетенции.

Культурная сфера близка по смыслу к образовательной и тоже в большей

степе

ни относится к гиональной компенции. Как правило, в тех странах, где об

разование

целиком или почти целиком лежит на регионах, то же самое характерно

для культуры. В швейцарской конституции помимо прочего определяется и от

ветственность

кантонов за охрану природного и культурного наследия.

В то же время и в этой сфере есть вопросы, которые мог иметь общена

циональное

значение. Например, есть памятники культуры, которые являются на

циональным достоянием и которыми по идее должен заниматься центр. Хараерна

сиация в Индии, где памятники культуры мог быть объявлены национальными

переходят таким образом в сферу компетенции федерального центра (штаты за

нимаются памятниками кульры местного значения). В Испании используется лю

бопытная формула: развитие культуры (также как и социальное обеспечение) отда

ется автономным сообществам. Однако государство подчеркивает, что считает раз

витие этой сферы своим долгом и содействует кульрному обмену. Действительно,

отдавая культурную сру на откуп гионам, дерация не должна забывать о необ

ходимости поерживать единство нации. Показателен пример Малайзии, которая

и здесь пявляет принципиальность, не отдавая культуру гионам. Памятники

культуры в этой стране тоже находятся в ведении федерального центра.

Компромиссным вариантом, как обычно, является включение этой сферы в

совместную компетенцию. Именно так решается вопрос в Бразилии (на пересече

нии федеральных и региональных полномочий там находится и спорт), Пакистане,

ЮАР.

Следует отметить, что наука, в отличие от кульры, является более централи

зованной

срой. Причина понятна, поскольку развитие научных исследований яв

ляется

вопом общенационального значения. Поому в Швейцарии именно центр

бет

на себя задачу стимулировать научные исследования.

Сферы здравоохранения и социального обеспечения, как и сферы образова

ния

и кульры,

боше тяготеют к гиональной компетенции. о относится и к

санам

с более глубои демократичесми трациями, и к развиющимся стра

нам

(Ия, Пакисн и др.). Либо центр опделяет рамочные условия, как напри

мер,

в соответствии с типичной венесуэльской формулой он занимается регулиро

ванием и организацией системы социьного обеспечения.

Нельзя не отметить, что вопросы здравоохранения и социального обеспече

ния во многих развивающихся странах вючены в совместную компенцию: центр

3.3

Разгра11uче11ие nол1юмочtа/ Аtе.жду урошАШ нласти

считает необходимым держать ситуацию под контролем, не допуская слишком вы

соких социальных контрастов. Так обстоит дело в Малайзии, которая является

са

мым ярким примером централюации социальной сферы (но при этом здравоохра

нение все-таки относится к совместной компетенции, тогда как образование -

про

сто к деральной). Похожая ситуация характерна для ЮАР, которая пдпочитает

помещать социальные вопросы на уровень совместной компетенции. Вопросы со

циального обеспечения решаются центром и регионами совместно в Микронезии,

которая в целом характеризуется слабой консолидацией власти в центре.

Однако не следует считать, что только развивающиеся страны по неким

принципиальным соображением пдпочитают более высокий уровень централиза

ции в с здравоохранения. Например, Австрия не особенно балует свои земли и с

точки зрения компетенции в социальных вопросах. Сфера здравоохранения в Ав

стрии является скорее федеральной. Формула, в соответствии с которой центр за

нимается правовой регламентацией, а регионы- исполнением этих законов, рабо

тает в Австрии в отношении санитарных условий. Центр принимает рамочные за

коны по вопросам общественного благосостояния и социальных учреждений.

Любопытно, но на контрасте с образованием сфера здравоохранения оказы

вается весьма централизованной в Бельгии. Даже в Германии часть этих вопросов

отнесена к совместной компетенции (управление больницами, торговля лекарст

вами, карантинные меры и пр.). Такая ситуация объясняется исторически сло

жившимися Представлениями о роли государства в целом и федерального центра в

частности в развитии системы здравоохранения. Определенная централизация этих

сфер может быть связана с распространением формулы социальной ответственно

сти государства, в соответствии с которой федеральный центр берет на себя особые

обязательства в этой сфере, не допуская межрегиональных контрастов.

Похожая ситуация отличает и экологическую сферу, природоохранное зако

нодательство. Государства, использующие либеральный принцип разграничения

полномочий, обычно отдают экологическую проблематику на региональный уро

вень. Однако вопросы экологии все чаще выводятся на общенационьный уро

вень и в результате оказываются скорее в совместной компетенции (если она пре

дусмотрена). Например, в бразильской конституции подробно говорится о том,

что

охрана природы, наследия и всех красот является общей ответственностью

федера

ции и штатов. Аналогично поступают такие страны, как Малайзия, Пакистан

ЮАР.

Наконец, еще одним важным социальным вопросом, который делится между

уровня



власти, является трудовое законодательство. В этом случае также дейст

вует

хар

ктерная

логика. Более либеральные страны отдают регулирование в сфере

трудового права и, в частности, вопросы условий труда на места, хотя некоторые

полномочия для центра иногда предусматриваются. Например, в Канаде центр ре-

256

257

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава]

Модироншше государства как территориыю-политической систе.мы: ировой опыт

ули

рует трудовое :�аконодательство по некоторым специально определенным от

рас

лям. В Швейцарии центр имеет право общего :�аконодательного регулирования

вопро

сов трудового :�аконодательства. пенсий, бе:�работицы и т.д.

Принцип социальной ответственности федерального центра влечет :�а собой

опреде

ленную централизацию и в этой сфере. Любопытно, что в Германии трудо

вое

право относится к совместной компетенции. В Австрии эта проблематика во

обще

является скорее федеральной (в меньшей степени - я сельского и лесного

хозяйст

ва). В развивающихся странах центр предпочитает брать вопросы социаль

ной

ответственности на себя. В федеральной компетенции трудовое право оказы

вается

в Нигерии, в Малайзии эта сфера также скорее относится к компетенции

центра.

Либо применяются формулы совместного регулирования данной сферы,

как

в Бразилии и Пакистане (причем в Бра:�илии в соответствии с принципом со

циальной ответственности центр берет на себя организацию национальной систе

мы занятости и трудовое право).

3.3.6

Разграничение полномочий в инфрастру

турных отраслях

При разграничении полномочий в данной сфере используется принцип определения

уровней значи.мости тех tи иных инфраструктурных систм с выделенut систем

общенационального уров, которые включаются в федерьную кштетенцию. К чис

лу федеральных систем практически повсеместно относятся почта и телекоммуни

кации,

авиация, морской транспорт и железные дороги.

Используется и другой принципиальный подход, в соответствии с которым

федеральный центр определяет общие принципы функционирования транспортных сис

те.м, оставляя регtюнt ttx детализацию. Например, в Бразилии центр определяет

принципы

национальной транспортной системы. Регулирование национальной

транспортной системы является общефедеральной функцией и в Венесуэле.

Сферой, в которой регионы имеют наибольшее влияние, являются автомо

бильные

дороги. Например, Австралия оает регионам создание и совершенство

вание

транспортной инфраструктуры. Как правило, в этой сфере центр определяет

дороги,

имеющие общенациональное значение, оставляя регионам местные пути со

общения. Такая практика предусмотрена конституцией Индии: коммуникации от

носятся

к региональной компетенции, но а важным исключением федеральных

коммуникаций, в число которых включаются национальные автодороги и водные

пути, железные дороги. Деление автодорог на федеральные (национальные) и ме

стные существует практически во всех федеративных государствах 26.

26 Следует заметить, что в Испании, хотя она и не нвляетсн федерацией, пошли еще

дьше. В компетенции автономных сообществ находятсн все пути сообщения местного

3.3

Разгршшчепие пол11омочий е·ду урон

вл

щ:

ти

В то же время функция содержания дорог национального значения

может

быть

отдана на региональный уровень (в отличие от их правовага регулирова

ния).

Так, в Венесуэле вся система внутнних дорог находится в деральном

веде

нии.

но содержание общенациональных путей сообщения, строительство и подд

ер



жание

в должном состоянии наземных пей переданы регионам.

Внунние водные пи обычно более централи:�ованы, чем автомобильны

дороги,

но в то же вмя не столь жестко закплены за центром, как мо

кой

транспорт. В Бразилии речной транспорт все-таки попадает в федеральную

сферу

компетенции (как, кстати, и водные сурсы), но это скорее исключение. Например,

Пакистане чное судоходство относится к совместной компетенции, что выглядит

наиболее адекватным. В Австрии земли занимаются обеспечением условий 

речного судоходства.

3.3.7

екоторые о

бщ

ие принципы разграничения

полномочий

Анализ мирового опыта ралраничения полномочий в федеративных государствах

позволяет выявить ряд важных закономерностей.

1. Единый, раз и навсегда заданный фор1ют разграничения полноАючий практи

чески отсутствует. В то же время очевидно, что в федеральную компетенцию

входят вопсы, которые имеют общенациональное значение. Как правило, это воп

сы, прямо связанные с национьной безопасностью и меународной субъект

ностью

государства, такие, как внешняя политика, силовые структуры, вопросы

гражданств

а и иммиграции и т.п. К региональной компетенции чаще

относятся

вопросы

более приземлеиного (в том числе в буквальном смысле)

характера, свя

занные

с социальной и культурной сферой, :�емлепользованием, экологией

и т.п.

2. Наиболее ожны.11t вопросо11 является разграничение полно1ючий в эконо.tu

ческо

й и

социалыюй сфе. При разграничении полномочий используются два ос

новных принципа.

• Федеральный центр остаяет за собой общие принципы функционирова

нtт

тех или иных отраей. Для этого используются формулы

общенациональ

ной

политики в той или иной отрасли или обеспечения экономического

един

ства

страны. При необходимости эти формулы могут пвращаться в очень

ерьезные ограничители для регионов.

зна

чения (т.е. начинающиеся и заканчивающиесн на территории региона), причем не толь

ко

автотрассы, но и желе

ные дороги.

258

259

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com

Глава 3

Модирование государства как территориыю-политической систелtы: лщроrюй опыт

• Федеральный центр опредяет стратегически важные сферы, tщеющие

общенационьное значение.

Наиболее противоречивая ситуация в этой связи

хараерна для социальной пблематики. В целом она в наибольшей степени

относится к гиональной компетенции. В то же вмя некоторые страны мо

г полностью или частично включать ее в деральную компетенцию,

по

своему расставляя приоритеты (сфера образования в Малайзии).

Аналогичные принципы используются и в отношении инфраструктуры, где

гораздо

больше опделенности. Так, почта и телекоммуникации, авиация, мокой

транспорт, железные дороги почти всегда относшея к федеральной компетенции,

тогда

как автомобильные дороги делятся на общенациональный и местный уровни.

3. обной совре.менной формой разграничения полно.мочий являет введение

перодной зоны в виде сов.местной ко.мпетенции. В этой зоне обычно находится

зна

чительная часть экономических и в меньшей степени социальных вопросов, пред

ставляющих

совместный интес центра и гионов. Ее создание позволяет отка

заться от жесткого разграничения полномочий и организовать текушее взаимодейст

вие центра и гионов по ряду конктных пблем. Это взаимодействие позволяет

корктировать

баланс отношений между центром и регионами в ту или другую

сторону.

4. Либеральный принцип разграничения полноАючий Аюжно считать "классиче

скt" для федераций, и он больше соответствует идеологии федери:ша, однако уста

новочный принцип является вполне конкурентоспособншt.

В последнем случае суще

ствует большая ясность с рамками региональных полномочий, что. с одной сторо

ны, может восприниматься как ограничитель 

я гионов (и потому выгодно цент

ру),

а с другой стороны, снижает общий уровень конфликтности в системе, четко

расставляя все по местам.

Недостатком либерального принципа может быть отсутствие определенно

сти

с объемом региональной компетенции. Обычно она воспринимается как очень

шикая.

Действительно, либеральный принцип, как правило, характен для тех

стран,

где федерализм развивалея "снизу", в процессе передачи небольшого

числа

полномочий от территорий к центру. Однако введение совместной компетенции

или же

расширение федеральной компетенции могуг существенно ограничивать

компетенцию регионов, сводя ее к минимальному набору второстепенных вопро

сов.

В зультате либеральный принцип превращается в остаточный. Тогда основ

ная

деятельность региональных властей протекает в сфе совместной компетен

ции - в условиях перманентной борьбы с центром за перераспределение конкрет

ных полномочий из этой сферы.

Регионыюя нласть в сонретюм государстве

Недостатком установочного принципа является практическая невозможность

учесть

в национальной

конституции

все существующие вопросы.

Чтобы избежать

необходимости

регламентировать

все возможные сферы, используют

контрлибе



ральную" (все неучтенные полномочия относятся к сфере ведения центра) или

ли

беральную (к сфере ведения регионов) формулы.

3.4

Региональная

власть в современном государстве

3.4.1

Организация региональной власти

Пе всего, необходимо рассмотть организацию власти на уровне АТЕ первого

порядка, которую мы условно называем региональной властью (отличая ее от ме

стной власти, действующей на более низких управленческих уровнях).

Организация гиональной асти обычно тесно связана с организацией об

щенациональной власти. Существуют две идеально-типические формы этой связи.

• В централизованноАt государстве основныАt принципом организации регио

ньной власти является контроль со стороны центральной власти, что подразумева

ет создание политически зависиАtЫХ властных органов.

• В федеративноАt государстве региональная власть обычно явется проекци

ей общенациональной власти, повторяя на более IШЗКОАt управленческо.м уровне те же

СОАJые организационные форАIЫ.

Важным вопросом является наличие или отсутствие межрегиональных

раз

личий

в организации

региональной власти. В одних государствах ситуация

симмет

рична

и во всех регионах действует один

и тот же стандарт организации

гиональ

ной

асти.

ак правило, этот стандарт задается

в национальной конституции. В дру

гих

странах ситуация на уровне региональной власти характеризуется

асимметрией

регионы имеют

различные формы ее организации.

Анализируя

гиональную власть, необходимо

исходить из ассической

тео

рии

разделения властей на три ветви. При этом, как показывает опыт,

организация

судебной

власти на гиональном уровне часто имеет свою специфику и может

ко

нн

образом отличаться от организации исполнительной и законодательной

вла

сти. dснову региональной власти обычно составляют исполнитьная и законодать

ная

власть, нодящиеся в опреденных отношениях друг с другоАt, которые .можно

характеризовать с точки зрения концепции сдер.жек и противовесов.

260

261

релиз подготовлен:

Doberman и Leo Studio

twirpx.com