Торкунов А.В. Современные международные отношения и мировая политика
Подождите немного. Документ загружается.
пю
1
1
1
• 2 • Г
ла
6
Таблица
4
Тр и
овня
п
олити
и
рынков
u
Унь
wпw
н
ПIIПЧI-
ПH
w
U
l
р
ПIIП
I
На
IЧ ПIП
на
I
на
1
А
XIЧ
D
Нацио
Правительст
Избиратели
Руководящие органы
нальный
наций
СНАЕ
РИО
государств
Национальные комnании
Международные эко
тнк
намические организа
ции
НПО
(национальные и между
народные)
Регио
Руководящие
Правительст
наций-госу
Меународные эко
нальный
органы РИО
дарств
намические организа
Избиратели
стран-участниц*
ции
СНАЕ стран-участниц
Национальные комnании
стран-участниц
тнк
НПО
(национальные
стран-участниц
и мена
родные)
Глобаль
Межна род
Правительства наций-госу
Международные эко
НЫЙ
ные экономи
дарств
намические организа
ческие орга
Руководящие органы РИО
ции (взаимные огра
низации
СНАЕ
ничения)
тнк
НПО
(международные)
* Если nредусмотрено формирование органов nарламентского тиnа.
Исnользуемые аббревиатуры:
СНАЕ
- субнациональные административные единицы,
ТНК-транснациональные корnорации,
НПО - наnравительетвенные организации,
РИО- региональные
интеграционные объединения.
зу
конкурентной
рыночной
структуры. Большое число и ди
версификация
акторовt предъявляющих спрос на мероприятия
экономической
политикиt обеспечивают максимально
полное
представление интересов глобального гражданского обществаt а
отсутвие
раны-гегемона
как
единственного продавца
реше
ний о
характере глобального экономического
режима
исключает
156
Экономическое измерение мирой nолитики
возможноь эгоиического использования ею своего монополь
ного статуса. Взаимодейсrвие между разными уровнями
поли
тических рынков также способвует
развитию
конкуренции в
припятни
экономических решений иt тем
самымt
росту эффек
тивнои
последних. В частноиt опережающие темпы либера
лизации торговли в
рамках региональных
экономических rруп
v
пировок
при даннон схеме рассуждении оказываются
не
альтер
нативой
глобальной либерализации торговли
в рамках
BTOt а
наоборотt
образцом для подражанияt побуждающим государ
ва-члены
ВТО быстрее договариваться по спорным вопросам.
Слабой ороной построений в рамках теории общественного
выбораt однакоt является то обстоятельствоt что моделирование
v
припятня решении в терминах политического рынка предполага
ет наличие возможностей для
взаимовыгодного обмена между
акторамиt
предъявляющими спрос на экономическую политику и
осуществляющими ее предложение. Предполагаетсяt
напримерt
что национальные правительва формируют экономическую по
литику
в обмен на голоса избирателей и взносы в предвыборные
фонды со ороны предавляющих деловые круги групп
давле
нияt
а выработка решений
в
региональных и международных ор
ганизациях ориентирована на максимизацию поержки со о
роны
нации-государств и негосударвенных акторов и т. д.
Международные
акторыt однакоt могут предъявлять
спрос на
v
v
мероприятия экономическои политики в терминах негативнои
ценыt прибегая к протесту и насилию (в качеве примера
мож
но указать на деятельность многих антиглобалистских НПО).
В этом случае взаимодействие по поводу вопросов экономи
ческой политики принимает характер не рыночного обменаt
а борьбы.
Кооперативные
н
некоолератнвные стратегии
п
кономического взаимодейс
Радикальные изменения мирополитического пейзажа на про
тяжении
1990-х
гг.t связанные с окончанием холодной войны
и
снижением риска вооруженных конфликтов между
ведущими
мировыми
державамиt интенсификацией технологических
изме
ненииt
роом
взаимозависимости национальных
экономик и
v
развитием отраслеиt игнорирующих государвенные
границы
(телекоммуникацииt
международный
финансовый бизнес)t а так
v
же с
усилением позиции негосударственных акторов мировои
по
литики
привели к широкому распространению представлений
об
157
Часть 1
+
Раздел
2 + Гла 6
Экономическое измерение мировой политики
u
увеличении
сравнительного веса кооперативных стратегии поли-
Наиболее показательны изменения, произошедшие в сфере
тико-экономического взаимодейвия. Рассмотрение тенденций
использования инструментов защиты национальных рынков.
u
последних
полутора-двух десятилетии сквозь приэму
данных ха-
Дилемма
протекционизм - свобода торговли, сопровождаю
рактеристик позволяет сделать вывод о реальном нараании
щая проблематику МПЭ с самого зарождения данной научной
сравнительного
веса кооперативных стратегий.
дисциплины, приобретает в последние годы новое содержание.
Наиболее
ярко это проявилось в
обла
экономихеской
поли
Не вызывает сомнения тот факт, что мировая торговая система
тики. Во-первых, реализация решений Уругвайского раунда
пе
сегодня более либеральна, чем когда-либо прежде. С точки зре
реговоров по Генеральному соглашению о тарифах и торговле
ния
гегемонистекай теории стабильности, данный результат
(Г
АТТ) и деятельность Всемирной
торговой организации (ВТО)
можно
объяснить успешными действиями державы-гегемона по
созданию
и поддержанию либерального торгового
режима через
привели к радикальному снижению как уровня торговых
барье
механизм
Г АТТ-ВТО. С позиций теории общественного выбора,
ров, так
и
рисков принятия на уровне отдельных стран
или их
это говорит о том, что результат столкновения разнонаправлен
объединений таких решений о регулировании торговых отноше
ных экономических интересов широкого круга стран, выходя
ний, которые бы наносили ущерб третьим сторонам. Принципи
щих на глобальный политический рынок, оказался гораздо бо
альное
значение имеет и тот факт, что
ограничение возможно
лее бли
3
кой аппроксимацией либерального торгового
режима,
стей использования некооперативных ратегий, начатое в сфере
чем любой из вариантов, который мог бы
быть
реализован
торговли
товарами, с 1990-х гг. во все большей степени
распро
в условиях неограниченного национального суверенитета над
страняется и на рынки услуг.
внешнеторговой политикой. В то же время реальностью являет
Во-вторых, коренное изменение претерпело отношение
к
ся нарастание волны нового протекционизма, мотивируемого
прямым иностранным инвестициям (ПИИ)
и
осуществляющим
принципиально иными, чем прежде, политическими соображе
их субъектам. Интерпретация ПИИ как угрозы национальному
ниями.
суверенитету и инструмента эксплуатации уступила место
их
Если в условиях неограниченного национального суверени
рассмотрению в качестве одного из важнейших факторов стиму
тета
над внешнеторгавон политикон
u
ключевые
аргументы в
лирования экономического роста, повышения занятости и техно
пользу применения протекционистских инструментов заключа
логической
модернизации. Соответственно акценты в
политике
лись
в возможности получения странои односторонних выгод в
u u
по отношению к ПИИ сместились с жесткого регулирования и
торгавон
системе, то в современнои ситуации, когда соответст
национализации к их активному привлечению путем создания
вующие вопросы являются объектами режимного регулирова
системы стимулов
и благоприятного инвестиционного климата.
ния
в рамках ВТО, на первый план выступают следующие аргу
В-третьих, претерпели трансформацию механизмы деятель
менты:
ности
региональных интеграционных объединений. Волна фор
- защита от некорректных торговых практик, используемых
мирования региональных экономических группировок в
торговыми партнерами;
1990-е гг.
привела к
появлению скорее своеобразных островов
- защита потребителей от риска, связанного с неизвестными
u
либерального
экономического
режима, ·чем региональных «про
им нежелательными еваивами товаров;
текционистских крепостей>>.
При этом в их соав часто входят
- защита неэкономических (экологических и социальных)
u
государства с
разным
уровнем экономического развития, что
от
ценностеи.
ражает переход
развивающихся
стран
от стратегии импортозаме
Данные аргументы активно используются группами давления,
щения,
содержащей
выраженные
элементы конфронтационности
предавляющими деловые круги конкретных стран, для обосно
в
отношении
экономически развитых стран, к экспортоориенти-
вания
своих претензий на получение защиты. В чаности, аргу
u
рованнон
стратегии
развития, предполагающеп заинтересован-
мент
о применении некорректных торговых
nрактик является
ность в
свободном
доступе к внешним рынкам
и как
следст
ключевым
для возбуждения антидемпинговых разбирательств и
вие -
в
выработке
взаимно приемлемого режима регулирования
обоснования
иных мер защиты от импорта
(наиболее извеный
хозяиственных
связен.
u u
пример последних лет - введение США в 2002 г. пошлин
на
ста
158
•
159
)
9
и
з
ме
р
е
н
ие
миро
в
о
й
v
Ча
1 • Р 2 •
Г
6
лелитейную
продукцию). Аргументы о защите
потребителей от
генетически модифицированной
продукции,
коровьего бешенст
ва
и
т. п. активно используются
фермерскими
организациями
для лоббирования ограничений
на импорт
продовольственной
продукции, а необходимость
поержания
высоких социальных
стандартов труда обещает
стать одним из
камней преткновения
в
рамках нового раунда
переговоров ВТО между экономически
v
развитыми странами, с однои стороны, и развивающимися стра
нами,
конкурентные
преимущества
которых связаны
главным
образом с дешевой рабочей силой, - с другой.
В то же время возможность использования новых аргумен
тов для защиты
интересов
групп давления, представляющих
деловые круги,
не должна
заслонять того факта, что
само
по
явление этих
аргументов стало
результатом принципиально но
вых
обстоятельств, сложившихся в середине 1990-х гг. Ре
жимные правила ВТО существенно ограничили свободу нацио
нальных правительств в реализации внешнеторговой политики,
что
обусловливает все больший акцент на аргументах в пользу
<< справедливости (защиты от << некорректных торговых прак
тик ),
а
не целесообразности. В свою очередь, выдвижение на
первый план потребительских, трудовых и прирадоохранных
стандартов
стало результатом активного вовлечения НПО, ин
тересы которых лежат вне экономической сферы, в обсуждение
вопросов регулирования мировой торговли. Благодаря этим
обстоятельствам новый протекционизм во все большей степе
v
ни отражает режимное и гуманитарное измерение торговои по
литики, а не служит выражением чисто экономических инте
ресов.
Рост кооперативнести в других областях международного
v
взаимодеиствия по экономическим вопросам, помимо экономи
ческой политики, был менее впечатляющим и происходил глав
ным образом за счет сокращения интенсивности использования
v
некооперативных стратегии, а
не
расширения использования ко
оперативных. Наиболее показательны шаги, предпринимаемые
для
снижения
негативных социально-экономиzеских последствий
достижения
политиzеских цей
на международной
арене. Одной
из
важных сфер,
где в конце 1990-х - начале 2000-х гг. наблю
дались
значительные
практические и концептуальные измене
ния,
является
применение экономических санкций. Традиционно
эффективность применения санкций связывалась
с
принцилом
ущерб -
результат
(англ.
pain-gain), предполагающим,
что
экономические трудности, переживаемые странами-адресатами
160
Экономическое
политики
санкций, создают достаточные стимулы для руководства этих
стран к
изменению политического курса. Практика применения
v
экономических санкции, однако, свидетельствует
о
том, что санк
ции,
если они не сопровождаются радикальным подрывом эко
v
намическои мощи страны-адресата, практически не оказывают
влияния на политику недемократических правительств. В усло
виях,
когда основными адресатами санкции являются главным
образом
именно страны с недемократическими политическими
режимами,
данное наблюдение фактически обесценивает тради
v
v
ционныи
подход к применению санкции.
Осознание этого факта вызвало широкие дискуссии в каде
мических
и политических кругах, которые привели к
формирова
нию концепции целевых санкций (англ.
sтa sanctions). Основ
ными отличиями нового подхода от традиционного
являются
следующе.
1. Ориентация санкций на нанесение ущерба интересам по
литических элит, т. е. субъектам, от которых реально зависит из
менение политического курса страны-адресата. Наиболее адек
ватными для этого признаются такие инструменты, как эмбарго
на
поставки
оружия, контроль за зарубежными финансовыми
операциями и ограничения на свободу передвижения
политиче
ских лидеров соответствующих стран.
2. Гуманитарные изъятия из режима санкций, связанные с
обеспечением доступа гражданского населения к внешним источ
никам продовольствия, медикаментов, медицинского обслужива
ния
и т. д.
В последние годы был наработан определенный опыт при
менения целевых санкций (например, гуманитарных изъятий,
предусмотренных программой << Нефть в обмен на продовольст
вие>
> в рамках санкций против режима Саама Хусейна в Ира
ке),
однако говорить об
их более высокой эффективности по
сравнению с традиционными санкциями пока преждевременно.
Среди
причин
этого - повышенная сложность разработки и
v
поддержания режима целевых санкции,
предполагающего созда
ние
специальных
институтов
·
контроля, недостаточное финанси
рование персонала подобных институтов, отсутствие необхо
димой международно-правовой базы и, что особенно важно,
v
трудности
принятия многосторонних решении по поводу ис
пользования
целевых санкций
в таких органах, как
Совет Безо
пасности
ООН.
Последнее
обстоятельство связано с тем,
что вы
работка
согласованных
решений требует международного кон
v
сенеуса
по
поводу не
только средств, но и
целеи использования
6 -3947
161
санкций.
В
качестве
иллюстрации отсутствия
такого
консенсуса
в
литературе
часто
приводится
пример, связанный
с наложени
ем
Россией
вето на предложения США и
Великобритании
по
модификации режима санкций
против
Ирака в
июле
2001 г.
Еще
больший
пессимизм
вызывает
использование
целевого
принцила
при введении
однооронних
санкций,
поскольку в
данном
случае основное
значение часто
имеет не
воздействие на
страну-адресата и ее ответные акции, а
достижение
конкретных
внутриполитических целей правительством, вводящим
санкции
(например, получение
голосов
американцев кубинского проис
хождения в случае
санкций
США против
Кубы и
иностранных
компаний, с ней сотрудничающих).
Широкомасштабная либерализация рынков товаров, услуг и
капитала обусловливает все большую
зависимость
развития на
циональных экономик от их
вовлеченности в
международное
экономическое сотрудничество.
Это подрывает
экономиzеский ба
зис
для провед
:
ния векооперативной
политики,
которая угро
жает сложившеися системе
международных связей
страны. Что
касается использования
политиzеских рыzаzов достижения эконо-
миzеских цеи,
то здесь повышение сравнительного
веса векоо-
перативных стратегий выражено менее всего.
В
целом большинство авторов,
работающих в
области МПЭ,
признают
факт сокращения
использования
международными
акторами векооперативных стратегий,
хотя общий
потенциал
конфликтагениости международной
системы
политико-эконо-
мических
отношении оценивается по-разному.
Например, сто-
ронники либерального направления в
МПЭ и
теории обще
ственного
ыбора подчеркивают взаимовыгодный
характер эка
намическои глобализации,
пользу от которой
получают как
развитые, так и развивающиеся страны (подчеркивается, в
част
ности, тот факт, что,
несмотря на отставание от
развитых стран
в
деле внедрения новых
·
технологий, таких как
Интернет,
без
глобализации развивающиеся страны вообще не имели
бы
этих
технологий).
Напротив,
сторонники государственно-центрист
ско
:
о
и
марксистског
направлений указывают на увеличиваю
щиися относительвыи
разрыв
между
указанными группами
стран по
уровню
экономического
и социального развития
(в ча
стности, по среднедушевому доходу, качеству медицинского
об
служивания, оснащенности современными средствами
связи и
компьютерами,
доступу в Интернет
и
т. д.).
По
мнению ряда
авторов,
углубление такого разрыва явля
ется
достаточным основанием
для
того, чтобы говорить
о не-
Ча
1 + Р
аздел 2 + Глава 6
Экономическое измерение мировой nолитики
равном
распределении выгод от глобализации, а значит, о
ее
несоответствии интересам развивающихся стран. Как следствие,
звучат предостережения о
том, что для предотвращения нарас
тания конфликтного потенциала в
международных
экономиче
ских отношениях
необходимо нахождение
кооперативных
поли
.
тических механизмов устранения возникающих диспропорции,
например, через предоставление международной финансовой
помощи,
облегчение долгового бремени, выработку
более
спра
.
ведливых механизмов регулирования Международнои торговли.
Некоторые
из
этих предложений так или иначе
учитываются
при разработке международной повестки дня (в качестве приме
ров можно привести решения Саммита тысячелетия,
орума
по
социальному развитию, комплекс вопросов, которыи
предпо
лагается обсуждать в ходе нового раунда переговоров ВТО
и
т. д.) .
.
В этих условиях наиболее
важным вызовом для МПЭ
как научной дисциплины остается определение оптимальных
параметров международного
режима регулирования экономиче
ских процессов и эффективных механизмов его создания и
под
держания .
Литература
Афонцев С. А. Экономическая п
литика в сов
р
еменном мире: глобальное
управление или глобальныи политическии рынок? 11 Мировая полити
ка и международные
отношения на пороге третьего тысячелетия 1 Под
ред. М. М. Лебедевой. -
М.,
2000. (Перепечатано
в издании: Внешняя
политика и безопасность современной России: Хреоматия в 4
т.
т. 2. - м., 2002.)
Афонцев
С.
А. От борьбы к рынку: экономическая кооперативность в ми
р
о
политическом взаимодействии 11 Международные
процессы.
- Маи
авгу,
2003. - N2 2.
Ваерстайн И. Анализ мировых сием и ситуация в современном ми
ре. - спб.,
2001.
Стрендж
С. Политическая экономия и международные отношения 11 Теория
международных
отношений на рубеже столетий 1
Под ред.
К.
Бус и
С. Смит. - М.,
2002.
Gilpin R. The Political Economy of International Relations. -
Princeton, 197.
Gilpin R., Gilpin ]. М. Global Political Economy: Understanding the Internatюnal
Economic Order. - Princeton, 2001.
International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth.
].
А.
Frieden, D. А. Lake
(eds.).
- L., N. У.,
2000.
.
. .
Kaul I., Gnbe I., Stem
М.
А. Global PuЬlic Goods. Internatюnal
Cooperatюn
ш
the 21st Century. - N.
У.,
1999.
Nye]. S., Jr. The Paradox of
American Power: Why the World's
Only Superpower
Can't Go
It Alone. - Oxford;
N. У., 2002.
6*
163
.
162
отечественной
ПОЛИТИКО-ПРАВОВ
ОЕ
ИЗМЕРЕН
И
Е
1 + Рл 2 + Г ла
7
Глава
7
МЕЖДУНАРОДНЫХ
ОТНОШЕН
ИЙ
И
М
И
РОВОЙ
ПОЛИТИКИ
В. М. Кул а
г
ин
Общи
е
подходы к
международному
праву
Всю свою историю
человечево
стремилось выработать свод
норм поведения
для регулирования
различных сторон взаимо
действия между его
учаниками, что и составляет понятие пра
ва. Нередко его
сравнивают с
правилами дорожного движения,
которые приняты
всеми его учаниками
для общего удобства
и
безопасности. В государственном (внутреннем) праве
установ
ленные нормы
соблюдаются благодаря наличию признанного
инспектора дорожного движения - государства. Однако для
международного публиzноzо права, сфера которого в
основном
охватывает межгосударственные отношения, характерна
мень
шая степень исполнения. Во многом это
объясняется отсутствием
<< верховного судьи
и
исполнителя>> над государствами.
От
работ основоположника международного права (в его со
временном понимании) голландского юриста Гуго Гроция и
вплоть до наших дней, т.
е. на протяжении более
350
лет сущест
вования Вефальской сиемы, идет дискуссия об эффектив
ности или даже самом факте наличия данного права. Крайние
позиции таковы. Одни утверждают, что международное пра
во - лишь набор легалистских аргументов для обоснования лю
бой
акции государства, к которой оно считает необходимым при
бегнуть. Другие, напротив, полагают, что подобное право играет
или
должно
играть определяющую роль в поведении государв:
u
u u
это единственныи язык взаимоотношении нации, а догово
ры
между ними -
главный инрумент
регулирования мировых
взаимодейвий. Известно, например, высказывание бывшего
министра
иностранных дел
Израиля
А.
Эбана: международное
право -
это
право, которое злонамеренные не выполняют, а пра
ведные не принужда
ют исполнять.
Но история свидетельствует,
что
большинво
государств в преобладающем
числе случаев все
же придерживаются
обычных
и договорных норм международ
ного
права. Беда в
следующем:
исключения из такого
правила (в
частности агрессивные войны) чао перечеркивают все то пози
тивное, что накоплено в прахтике международного права в мир
Политико-правовое измение менародных
отношений
и
мировой политики
ное время. При этом нарушители часто обосновывают свое пове
дение при помощи собвенной интерпретации действующих
норм права.
Вместе с тем некоторые исследователи
утверждают,
что в са
мом
международном праве заложен источник конфликта.
С од
ной стороны,
гарантией универсального
исполнения этого права
является пооянво его норм, поэтому многие государства на
аивают на
строгом соблюдении принцилов
международного
права.
с
другой - оно
предполагает допустимоь
и даже необ
ходимоь своего развития,
т. е. модификацию норм
в соответст
вии с изменением политической реальности на том или ином от
резке истории. В ряде соответвующих отечественных работ со
держится положение о том, что процесс возникновения, развития
и формирования международно-правовых норм тесно связан с
переломными моментами иории. На этом основании предлага
ется такая периодизация развития международног
права: эпоха
древности, средние века и Новое время. Последнии этап подраз
деляется
на международное право
с Вестфальского мира
(1648)
до
Венского конгресса
(1815), которым
заверши
ся пери
д н
по
леоновских войн; с
1815 г. до окончания Первон мировои воины
и Версальского мирного договора
1919 г.; с 1919 г.
до заверше
ния Второй мировой войны
и
создания в
1945 г. Организации
Объединенных Наций (ООН).
Однако в мировой и
науке, изучающей между
народные отношения и мировую политику, сложился довольн
широкий консенсус относительно того, что окончание холоднон
войны знаменует собой начало нового этапа истории, формир
вания политических процессов и структуры мирового взаимодеи
ствия, отличающихся от тех, которые определяли его в период с
1945 г. до завершения холодной войны (или о переходе от одно
165
го этапа к другому). Значит,
можно предположить, что эти изме
нения отражаются и на системе международного права.
Даже
беглый предварительный взгляд подтверждает существенную пе
рестройку содержания и порядка приоритетов некоторых основ
ных принцилов и категорий международного права,
таких как
суверенитет, невмешательство, самоопределение народов,
терри
ториальная целостность государств, уважение
прав
человека и
многих других.
Классическое
ме
ародное право исходит из
рогого
принцила правосубъектности,
согласно которому
легитимны
действующими
лицами (акторами) международных отношении
являются исключительно государства. В последнее время допус
164
Ча 1 •
Раздел
2
•
Гла
7
кается
правосубъектпасть международных
межправительвен
ных
организаций,
но с оговоркой
о вторичности этих субъек
тов. Таким
образом,
вне сферы
регулирования международным
публичным
правом
остается
существенный и динамично разви
вающийся
сегмент транснационального
взаимодействия, дейст
вующие лица
которого -
неправительственные организации, ин
ституты и
индивиды. Правила поведения таких
неправительст
венных
акторов,
как,
например, транснациональные
корпорации
или
террористические организации между собой и
с государства
ми отличаются
от
норм
межгосударственных отношений.
Но это
не уменьшает
значимость
выработки норм отношений к
ним со
стороны мирового сообщества.
Еще одно
предварительное замечание. Наука, изучающая
международное право,
как и все области познания,
имеет тенден
цию к
специализации,
разграничению с другими науками о меж
дународных
отношениях и мировой политике,
обладает своим
понятийным
аппаратом и словарем. Поскольку
сам предмет этой
науки неразрывно
связан с иными гранями мирового
взаимодей
ствия
(экономическими, военными, гуманитарными и т.
д.), то
резонно
рассмотрение правил поведения его субъектов не
только
под легалиским
углом зрения, очень важным и
плодотворным,
но и в более
широком синтезированном контексте
связей права
и
мировых
политических
процессов.
От
холодной
войны
к
новому
этапу развития мировой
политики
Начальными вехами
большинства
предыдущих этапов разви
тия
международного права
Нового
времени были международ
ные
форумы (
собиравшиеся, как правило, после
крупнейших во
енных
конфликтов),
на которых -
в
договорной
форме -
форму
лиравались
новые принципы права,
отражавшие особенности
изменений
политических и других
процессов мирового
взаимо
действия:
Оснабрюкская
и Мюнстерекая конференции,
Венский
конгресс,
Версальская мирная конференция, наконец,
конферен
ция
в
Сан-Франциска, когда была образована ООН. Специфика
нынешнего
этапа в
этом плане заключается в том, что он
начина
ется
без
такого форума, который
подвел
бы черту под холодной
войной
и сформулировал бы правовые
нормы,
отвечающие ре
альностям грядущего
этапа.
Особенности
перехода от холодной войны
к зарождающейся
системе
международных
отношений и мировой политики
рас
166
Политико-правовое
измение менародных отношений
и
мировой политики
сматриваютел
в других главах этой книги.
Здесь же уместно от
метить следующее:
1)
каждый исторический процесс
является
одновременно
следствием
предшествующих и источником последующих;
2)
сам переход от холодной войны к новому этапу протекает
более
эволюционно, чем при кардинальных
сменах
ситуации на
рубежах
предыдущих периодов.
Применительно к правовой области поведения участников
u
u
мирового взаимодеиствия речь идет не о сломе
предшествующеи
политико-правовой архитектуры, а об ее приспособлении к но
вым
реальностям. Подавляющее большинство государств соли
дарны с одним
из
центральных тезисов Концепции внешней по
литики РФ: главным центром регулирования международных
отношений
в
XXI
веке должна оставаться Организация Объеди
ненных
Наций». Это положение объясняется рядом
причин.
Правовал система ООН вобрала в себя весь предыдущий
опыт, накопленный человечеством в данной области. Во время
холодной войны при превалирующей конфронтации присутство
вал и элемент контроля за ее развитием для ведопущения пере
раставил в войну << горячую. В данном смысле ООН
зарекомен
довала себя довольно эффективным инструментом поиска комп
ромиссов, например, в областях контроля над вооружениями,
урегулирования некоторых региональных конфликтов. Позитив
ное воздействие на ООН оказывали и государства третьего мира,
добивавшиеся продвижения на этом форуме своей повестки дня,
например, преимущественно мирного демонтажа колониализма,
а
также сдерживания крайних проявлений конфронтации вели
ких держав. Кроме того, ООН и в годы холодпои воины являлась
центром выработки приемлемых даже для активных антагони
ав норм международного взаимодеиствия
в
таких техниче
ских сферах, как морское право, воздушное право, космическое
право, международно-правсвая охрана окружающеи среды
и т. д.
Вместе с тем в период холодной войны значительная область
международного права (в первую очередь касающаяся
вопро
сов безопасности и взаимодействия противоположных социаль
но-политических систем),
хотя формально
и развивалась,
однако
в
большинстве случаев интерпретировалась и исполнялась во
:
током
и Западом с диаметрально
противоположных позиции.
Например, совершенствование норм имплементации принципа
неприменения
силы, определения агрессии
не приводило к
сни
жению градуса
конфронтации, а развитие
принципа
уважения
прав человека в
основном не меняло, да и
не могло
изменить,
167
Часть
1
•
Раздел 2
+
Глава 7
приемов его применения, по меньшей
мере,
одной
из конфликту
ющих сторон. Подобное положение
усугублялось
тем, что ООН
активно использовалась обеими
сторонами
для пропагандистско
го
обесnечения противоположных
политических
курсов.
Как известно, эффективность
любых
правил поведения зави
сит не только от совершенства
норм, но
и от готовнои
боль
шинства единообразно толковать
и
исполнять их,
а также при
нуж
ать тем или иным
способом
к
такому выполнению наруши
телеи данных норм. При
всех указанных
выше достижениях
ООН эффективность этой организации, а также уровень выпол
нения р
да
сновных принцилов международного права в годы
холоднои воины были в целом низкими. Скептическое отноше
ние к эффективности ООН сохраняется у части общественности
и
поныне. Оно в определенной степени оправдано, ибо в мире еще
остаются или появились новые мировоззренческие, политиче
ские, экономические и другие конфликты, нередки
и
случаи
столкновения национальных интересов. Об этом свидетельству
ют конфликтные ситуации вокруг Косово, Ирака, расхождения в
подходе к международному
терроризму, соблюдению nрав чело
века и иные разногласия.
Нельзя отрицать
и того, что
после холодной войны
в
резуль
тате расширения поля
демократии,
углубления процессов глоба
лизации, значительной консолидации либеральных ценностей
существенно выросла сфера международного согласия.
По
срав
нению
с
предыдущими десятилетиями
знаzитьно сократилось
число
обращений к праву вето со
стороны постоянных членов
Совета Безопасности (СБ)
ООН.
Резко увеличились
единодушие
и взаимодействие подавляющего
большинства членов
ООН при
решении крупных к
нфликтов, таких, например, как
при нападе
нии Ирака на Кувеит, в
Камбодже,
омали, Руанде,
Восточном
Тиморе, Боснии и Герцеговине, на Гаити, а также nри
проведе
нии антитеррористической операции
в
Афганистане.
С ествен
но
повысась
степень практической
имnлементации
многих
норм международного nрава, касающихся прав человека. Вырос
ли авторитет Генерального секретаря ООН, число и
эффектив
ность миротворческих
операций
под
его эгидой.
Здесь
следует
хотя бы вкратце
затронуть довольно активную
дискуссию о целесообразнои
и
путях реформирования системы
ООН. С 1945
г.
в
ее Устав были
внесены лишь три
nоправки.
В
1965 г. число членов
СБ было
увеличено с 11 до 15 (ст. 23),
а
количество утвердительных голосов, необходимых для принятия
решения по всем основным вопросам, увеличено с семи до
девя
168
Политико-правовое измерение менародных
отношений и мировой политики
ти,
включая
совпадающие голоса
пяти
постоянных
членов СБ.
В
том
же году численность членов
Экономического
и социально
го
совета
ООН (ЭКОСОС) была
расширена с 18 до
27,
а затем до
54
(ст.
61). В 1968 г. количество
голосов, требующихся
в СБ для
созыва
Генеральной Ассамблеи (Г А)
при
пересмотре
Устава, воз
росло
с семи до девяти. В годы холодной
войны постоянные
чле
ны
СБ в принциле придерживались негласной договоренности о
v
nротиводеиствии периодически активизировавшимел попыткам
со
стороны ряда других членов ООН изменить ее Устав.
После окончания холодной войны
эти
усилия приобрели но
вую
динамику. Особенно это касается состава и полномочий
Совета
Безопасности. Многие страны считают, что его нынеш
ний
состав не отражает измененИя, которые аккумулировались
в мировом сообществе с момента образования
ООН.
В 1945
г.
в
органиации было 51 государство, а в 2000
г. их число выросло
до
189 1• С учетом
непостоянных членов в 2000
г. в СБ
входили
страны,
представляющие лишь 35о/о населения земного шара.
При
этом такие крупные по меркам народонаселения государст
ва,
как Индия, Индонезия, Бразилия, имеют шанс быть избран
.
ными в качестве непостоянных
членов на караткии срок один
раз в течение нескольких десятков лет. Не лучше обстоит дело с
представительвом
в СБ по показателям доли
в мировом вало
вом
продукте. Например, индустриальные гиганты
Япония, Гер
мания, Италия не состоят
в
СБ на постоянной основе, хотя фи
нансовый вклад каждой из них в бюджет ООН превышает взно
сы Китая, России и Великобритании. Например, в 2000
г.
взнос
Японии
покрывал свыше 20о бюджета ООН, а Китая - менее
2°/о . Наконец, среди развивающихся стран широко распростра
нено мнение о том, что деятельность СБ ориентирована на ре
шение задач, которые по преимуществу интересны для запад
ного
мира. При этом указывается, что расходы ООН на решение
проблемы
в Косово
к 2000
г.
превысили 600 млн долл., а ас
сигнования на аналогичные операции по поержанию мира
на всем
африканском континенте
за тот же период (в Либе
рии,
Сьерра-Леоне, Конго, Центрально-Африканской Республи
ке)
равнялись лишь 160 млн долл.
В настоящее время постепенно осознается, в том числе его
постоянными
членами, необходимость реформирования Совета
1 На сегодняшний день в составе
ООН
насчитывается 191 государство.
В
2002 г. в состав Организации
вошли Тимор-Лешти (бывший Воочный Тимор)
и
Швейцария.
169
Ча 1
+
Раздел
2 + Гла 7
Безопасности для более адекватного отражения накопившихся
u
изменении, новых процессов и
структуры
международных отно
.
u
шении и мировои политики. Речь
идет о
расширении состава СБ
с
15 до 21-25 членов. Предполагается и увеличение постоянных
членов. США давали понять
о своем согласии
на включение в их
число Японии и Германии, а Россия -
помимо этих стран, Ин
дии. Разрабатываются различные варианты представительства
(постоянного или на ротационной основе) крупнейших регио
нальных государств
и
возможности наделения новых постоян
ных членов СБ правом вето. Напротив, Канада выступает за
упразднение
института вето. Вопрос о реформировании СБ оит
на
повестке дня
Г
А ООН и самого Совета.
Исходя из вышеизложенного, можно прийти к следующему
выводу.
Сохранение скептического отношения к ООН и между
народному праву в известной мере объясняется фактом завышен
ных ожиданий со стороны мировой общественности относитель
но
того,
что окончание холодной войны должно возвестить об
эре безопасности и бесконфликтного развития
международных
отношений. Подобные надежды не оправдались. Но это отнюдь
не значит, что не было существенного продвижения по пути по
вышения эффективности ООН и норм международного права по
сравнению с временами холодной войны. Дальнейшее положе
ние дел в данной области зависит от того, каким образом между
народное право
и
система
ООН будут адаптироваться к реалиям,
возможноям и угрозам, характерным для нового этапа мирово
го взаимодействия. Для иллюстрации данного тезиса следует рас
смотреть ряд ключевых вопросов современного международного
права.
Регулирование
международной без
опасности
На
всем протяжении функционирования Вестфальской систе
.
мы международных отношении
веренитет
традиционно рас
сматривался в качестве главной политико-правовой предпосылки
взаимодействия
государств.
Считалось,
что
действие междуна
родного
права
заканчивалось
на границах
суверенного государст
ва, в пределах которых
все
отношения подчинялись исключитель
но его внутренней
юрисдикции.
Суверенитет предполагал не
вмешательство
во
внутренние дела государства без его согласия.
Например, в конституции Франции
1793 г. категорически
утвер
ждалось, что французский
народ
не вмешивается в управление
другими нациями; он не потерпит,
чтобы
другие нации вмешива
170
Политико-правовое измерение
менародных отношений
и
мировой политики
лись
в его собственное. Доктрина невмешательства нашла свое
выражение
в Уставе
ООН:
<< Настоящий Устав ни в коей мере не
дает
Организации Объединенных
Наций
права на
вмешательство
в
дела, по существу входящие во
внутреннюю
компетенцию лю
бого государства.
Разумеется, абсолютный суверенитет
не существовал
никогда.
В
ряде случаев государства добровольно
отказывались
от исклю
чительной юрисдикции на собственной территории (например,
распространяя принцип экстерриториальности
на
дипломатиче
ские
представительства иностранных государств).
В
конце про
шлого столетия эта тенденция к ограничению суверенитета ста
новится все значимее, а << nроникновение>> во внутренние дела
государств - все более разноплановым. Сегодня добровольное
обязательство большинства европейских государств выполнять
любые решения Европейского суда по правам человека по искам
собвенных граждан - тоже наглядный пример самоограниче
ния
суверенитета. Аналогичный принцип деятельности Между
народного уголовного суда еще больше расширяет масштабы
этой тенденции.
В документе Московского совещания Конферен
ции
по человеческому измерению
СБСЕ 1991 г. подчеркивалось,
что
обязательства, принятые в указанной области, «являются во
.
u
просами, представляющими непосредственныи
и
законныи инте
рес
для всех государств-участников, и не относятся
к
числу иск
лючительно внутренних дел соответствующего государства>>. Ми
ровые юридические школы, ранее решительно отаивавшие
незыблемость принцилов суверенитета и невмешательства во
внутренние дела, сегодня признают: << Взаимозависимость госу
дарств, расширение и углубление сфер их общения, особенно на
многосторонней
основе, закономерно
приводят к сужению и
ограничению
той сферы их общения, которая может считаться
сферой исключительно внутренних дел государств.
Вмее с тем «вторжение во внутренние дела отмечается не
только на межгосударственном уровне. Глобальное спутниковое
радио- и телевещание, Интернет, неправительственные организа
ции
зачастую влияют на внутриполитические процессы множест
ва стран фактически без их согласия. Глобализационные процес
сы
превращают границы в
более прозрачные и преодолимые.
Очевидно, что понятие суверенитета в наши дни приобретает но
вое
содержание. Основная дискуссия идет
между теми, кто
гово
рит
о «сокращении>> суверенитета, и теми, кто предпочитает
вес
ти
речь об его изменении>>,
о
формировании
«nост-Вестфь
ского веренитета».
171
•
Ча 1
+
Раздел
2
+
Г
7
Особое значение
новое соотношение
норм суверенитета
и
вмешательства получает при сопряжении
его с
другим ключе
вым nринцилом международного
nрава -
непренен сы.
До
ХХ в. международное
право
считало обращение
к войне суверен
ным nравом любого государства, которое могло
себе
это позво
лить.
В
1927 г. Лига Наций
nриняла Декларацию о
запрещении
агрессивных войн. В 1928
г. был подnисан
многосторонний Дого
вор
об отказе от войны в
качестве орудия
национальной полити
ки (Пакт Бриана -
Келлога, или
Парижекий пакт). Позже эта
норма была
подтверждена Нюрнбергским трибуналом, объявив
u
шим воину << тягчаишим
международным
преступлением>>, и за
креnлена в Уаве
ООН.
Статья 2
(4)
У
става ООН гласит:
<< Все члены Организации
Объединенных Наций воздерживаются
в их международных от
ношениях
т угрозы силой или ее применения как против терри
ториальнои неприкосновенности или политической независимо
сти
любого государства, так и каким-либо другим образом, несо
вместимым с целями Объединенных Наций. Вместе с тем
У
став
предусматривал поддержание или восстановление международ
ного мира и безопасности в индивидуальном или коллективном
порядке, т. е. допускал в определенных случаях вмешательство,
включая использование силы. Статья 51 закрепляла право каж
дого государства на самооборону.
А глава
VII
(ст. 39-42) содер
жала нормы и nроцедуры по коллективному nринуждению к
ми
ру
по решению большинства членов СБ (сегодня 9 из 15) nри
условии совпадения голосов всех постоянных членов - Велико
британии, Китая, Франции, Соединенных Штатов Америки и Со
ветского Союза (nосле
1991
г. - Российской Федерации), если ни
один из них не восnользуется правом вето. При этом статья 39
конкретно очерчивала круг эвентуальных ситуаций, nри которых
мог
быть задействован механизм главы
VII - << угроза
миру,
на
рушение
мира
или акт агрессии>>.
Холодная
война, конфронтация между постоянными членами
СБ ООН
на
многие годы
блокировали
предусмотренный гла
вой
VII механизм
коллективного
nоддержания
мира и безоnасно
сти.
С
1946 по 1990
гг. СБ только дважды удалось nринять реше
ния,
констатирующие факт нарушения мира». Первый раз
nр
тив
КНДР
в
1950 г. (резолюция
NQ
82),
что объясняется слу
чаиностью,
nоскольку представитель
СССР
в СБ бойкотировал
заседания в момент принятия этого решения. Вторично едино
гласия постоянных членов СБ для nризнания факта нарушения
172
Политико-nравовое измение
менародных
отношений
и мировой nолитики
мира»
удалось добиться
лишь
в 1982
г.
в связи с захватом Арген
тиной
Фолклендских островов
(резолюция
NQ 502).
За
этот
же период действия
лишь
двух
государств
были nри
з
ваны агрессивными»
(Израиля и
ЮАР), а
в семи
случаях СБ
ООН
удавалось договориться
о
квалификации ситуаций как
предавляющих угрозу миру>>
(последний
раз -
в 1985 г.). Но
после
войны в Корее ни по
одной из указанных
ситуаций
не бы
ло
доигнуто согласие
об
использовании
военной
силы
под фла
гом
ООН для пресечения
угроз миру,
нарушений
мира
или ак
тов
агрессии». За 45 лет СБ
только дважды
со
глашалея ввести не
военные санкции
- экономическую блокаду
Южной Родезии
(1966-1979 ) и эмбарго на
поставки
оружия в
Южную Африку
(1977-1994).
В
практике ООН времен
холодной войны
был употреблен
лишь пллиатив коллективных
мер
по
обеспечению международ
ного мира и безопасности
- механизм поержания
мира.
В
1956 г. в связи
с конфликтом
на Ближнем Востоке
ГА
ООН за
ложила прецедент,
задействовав резолюцию Единво в пользу
мира», учреждавшую
чрезвычайные
силы
ООН», и предостави
ла
Генеральному секретарю
полномочия по их использованию.
Но принцилы
применения
чрезвычайных сил ООН по
поддер
жанию мира»
качественно
отличаются от
процедур принужде
ния к миру>>, предусмотренных
главой
VII.
Голубые каски»
ис
пользовались впоследвии
СБ как силы
разъединения конфлик
тующих
сторон после
заключения перемирия или
с их согласия
(например, на Ближнем
Вооке,
на Киnре). Как nравило, такие
контингенты
могли применять
оружие только
в качестве средст
ва
собственной защиты.
Если иметь в
виду,
что
за период с 1945
по 1990 гг. были раз
вязаны около 80 войн между
государствами, а общее количество
вооруженных
конфликтов
(с учетом внутренних) составило око
ло
300, то
придется признать,
что механизм коллективного обес
печения
международного
мира
и безопасности ООН
в
годы хо
лодной
войны был
по
существу парализован.
Перспектива возрождения консенсуса между пооянными
u
членами
СБ ООН открылась
в результате окончания холоднои
войны,
а впервые была
реализована
в связи с
агрессией Ирака
против
Кувейта в ноябре
1990 г.
СБ принял
резолюцию
NQ 678,
которая
уполномочила государства-члены ООН применить
все
необходимые
меры» для
освобождения Кувейта. СССР и запад
ные
постоянные
члены СБ
поержали резолюцию, КНР воздер
жалась.
В январе
1991 г.
действовавшая под
эгидой ООН
и
воз
173
.
.
Часть 1 + Раздел 2
+
Гла 7
главленная
США коалиция,
в
которую вошли вооруженные
силы
29 государств, начала операцию Буря
в
пустыне». Надо
заме
тить, что
сама ООН не располагает вооруженными силами,
а Во
енно-штабной комитет, предусмотренный статьями
43
и
47
Уста
ва, так
и
не
начал функционировать. Поэтому
ООН
вынуждена
делегировать
право применения вооруженной силы государст
вам-участникам. Такое положение,
когда
одни члены ООН берут
на себя тяжесть практического исполнения решений СБ
по сило
вому вмешательству,
а
другие ограничиваются одобрением или
запрещением подобных действий, таит в себе существенный
кон
фл иктный потенциал.
Налицо разрыв между правами
и
ответст
венностью членов
ООН, особенно входящих в СБ, прежде всего
его постоянных членов.
Другим, хотя и более сложным, примером задействования
механизма по обеспечению международного мира и безопасно
сти
под эгидой ООН, явилась операция в Боснии и Герцеговине.
После начала распада Социалистической Федеративной Респуб
лики Югославии
(СФРЮ)
и
боевых действий между Белградом и
Загребом
СБ ООН по просьбе Хорватии весной 1992 г. принял
решение направить силы по поддержанию мира (ЮНПРОФОР)
для наблюдения за заключенным к тому времени перемирнем
между
конфликтующими сторонами. В июне 1992 г.
СБ распро
странил мандат ЮНПРОФОР на Боснию и Герцеговину, где по
сле отделения от СФРЮ начались боевые действия между серб
скими, мусульманскими и хорватскими общинами. Помимо на
блюдения за перемириями, которые многократно нарушались,
контингенту ООН было поручено обеспечение доставки гумани
тарных грузов в наиболее бедствующие районы этой бывшей
югославской республики. В августе СБ ООН принял резолюцию
N2 770,
санкционирующую все необходимые меры для обеспе
чения вышеуказанной миссии,
а
в октябре - резолюцию
N2 781,
запрещающую полеты над Боенией
и
Герцеговиной любых само
летов участвовавших
в
конфликте орон. Позже он объявил не
сколько районов
Боснии
и Герцеговины безопасными
зонами>>
и санкционировал применение силы в случае нападения
на пер
сонал и военный контингент ООН
в
этих зонах.
Но решения ООН не претворялись в
жизнь. ЮНПРОФОР, бу
дучи контингентом
по поддержанию
мира», не имел полномо
чии на
использование
силы для принуждения к миру. ЕС укло
нялся от представленного СБ мандата
на
применение всех
необ
ходимых мер>>,
а США
на
протяжении длительного времени
отказывались от принятия на себя той роли, которую они сыгра
174
Полико-nравовое
измерение
менародных отношений
и
мировой nолитики
ли
в
операции Буря в пустыне». В
свою очередь, Россия,
под
державшая
в СБ ООН все предыдущие
решения
по
Боснии и
Гер
цеговине
и
согласившаяся в 1994
г. на включение российского
контингента
в состав ЮНПРОФОР,
тем
не менее,
выступала про
тив
некоторых конкретных шагов по
реализации ряда
решении, в
частности
против нанесения воздушных
ударов по
позициям
бос
нийских сербов.
Перелом в ситуации настуnил в начале 1994 г.
В феврале сер
бские силы, блокировавшие мусульманское Сараево, обстреляли
центральный
рынок, в результате чего погибли 68 мирных жите
лей. В марте они начали систематический обстрел Горажде, кото
рый
ранее был объявлен СБ безопасной зоной. Эти акты вы
звали бурную реакцию мирового общественного мнения. США и
ряд европенеких стран согласились
выполнить предыдущие
ре
шения СБ, предусматривавшие принуждение к миру. Для этого
они заДействовали инфраструктуру НАТО, которая должна была
использоваться в координации с Генеральным секретарем ООН и
его представителем в Боснии и Герцеговине.
В конце сентября 1994 г. авиация НАТО сбила несколько серб
ских самолетов, нарушивших запрет на полеты над Боенией и
Герцеговиной, а в апреле нанесла несколько ударов по сербским
позициям вблизи Горажде и Сараево. К более активным действи
ям
против сербов перешли боснийские мусульмане и хорваты,
объединившие к тому времени свои усилия. В сочетании с воз
душными ударами НАТО это изменило соотношение сил в этой
бывшей югославской республике, создало условия для согласова
ния
в Дейтоне (США) и последующего подписания в Париже
14
декабря 1995 г. соглашения о мирном урегулировании в Бос
нии и Герцеговине и
о размещении там сил ООН (ИФОР) по
претворению данного соглашения в жизнь (резолюция
N2
1035).
Итак,
коллективные действия ООН по принуждению к миру в
принциле достигли поавленнои цели - прекращения самого
кровопролитного конфликта в истории Европы после окончания
Второй мировой
войны
и заложили определенные основы для
будущего
мирного развития Боснии
и
Герцеговины
1
•
Вместе с
тем эта операция имела существенные отличия,
в
том
числе
и по
литико-правовые,
от акции Буря в пустыне». Они
таковы.
1. В то время
как меры ООН по пресечению агрессии
Ирака
против
Кувейта
касались урегулирования традиционного межго
1
Сейчас
это образование
носит название Федерации Боснии и
Герцеговины
(ФБиГ) и
Республики
Сербской (РС).
175
•