Торкунов А.В. Современные международные отношения и мировая политика
Подождите немного. Документ загружается.
w
w
россинекие
дальнеи-
111 t
Г 37
тежей и устранении валютных ограничений. В МВФ входят
183
государства, включая все республики бывшего СССР.
Квота
России составляет около 8 млрд долл., т. е. 2,76% от
общего числа голосов в Фонде, и вскоре вполне может оказаться
на 10-м мее после семерки
индустриальных
ран, КНР и Сау
довской Аравии.
До
недавнего времени сотрудничество России с МВФ осуще
ствлялось на основе регулярно согласуемых программ, опреде
лявших параметры оказания финансового содействия по линии
Фонда и обязательства нашей
страны по реализации ряда макро
экономических мероприятий.
В настоящее время Россия вышла на новый этап сотрудниче
ва
с МВФ, особенноью которого является самооятельная
разработка экономической программы и ее реализация без при
влечения кредитов МВФ.
Сотрудничество
в
рамках
европей
с
к
их
и
азиатс
к
их организаций
Для
России, расположенной в Европе и Азии, жизненно важ
но формирование конструктивной атмосферы сотрудничева на
обоих аз.
Диалог
с
европейс
и
госар
- традиционный
приоритет
внеей политики России. Его главной целью являет
ся
создание стабильной и демократической системы общеевро
пейской
безопасности и сотрудничества.
В
качестве важного ин
струмента ее реализации Россия рассматривает универсальный
межправительственный институт - Организацию по безопасности
и
сотрудниzест
в Европе (ОВСЕ).
Россия, официально закрепив 6 января 1992 г. свою преем
венноь в Совещании по безопасности и сотрудничеству в Евро
пе (СБСЕ - изначальное название ОВСЕ) как государва - про
должателя СССР, внесла весомый вклад в подготовку Хельсинк
ской вречи на высшем уровне 1992 г., ставшей этапным
событием для
развития
общеевропейского процесса.
Принятый в Хельсинки документ •Вызов времени перемен
ознаменовал начало перехода процесса СБСЕ в новое качество:
из форума преимущественно политического диалога он
начал
трансформироваться в региональную организацию.
Соответст
венно были расширены полномочия СБСЕ
и
разработаны
мето
дики предотвращения и урегулирования локальных и региональ
РОИЯ В М8НЗрОДНЬ1Х ИН
ных конфликтов. Это в
полной мере
отвечало
российским инте
ресам в отношении СБСЕ.
Россия играла
инициативную роль, нацеленную
на
превраще
ние СБСЕ в полноценную международную региональную
органи
зацию по смыслу главы
VIII Устава
ООН
с
собственной
правовой
базой, оперативными
органами
консультаций и принятия
реше
ний, включая
орган
ограниченного
состава
из постоянных
и ро
тируемых членов -
своего рода
Совет Безопасности для
Европы.
Это отражает философию
комплексного
видения
Россией
совре
менной
коллективной системы безопасности под эгидой
ООН и с
опорой на
региональные институты в
соответствии с У ставом
оон.
Стало ясно, в процессе формирования архитектуры
безо
пасности будущего придется преодолевать немалые сложности,
связанные, в чаности, с перспективой расширения НАТО
на
Воок.
Европейскую безопасность в складывающейся ситуации
необходимо строить на принципиально новой основе. Простран
ство безопасности от Ванкувера до Владивостока должно
быть
действительно единым, свободным от разделительных линий.
Исходя из этих принципиальных установок российской сто
роной
были выдвинуты предложения о разработке модели общей
и всеобъемлющей безопасности
Европы
I в., а также
о за
креплении центральной роли ОВСЕ в обеспечении европейской
безопасности и стабильности. Работа над моделью превратилась
в приоритетное направление деятельности ОВСЕ.
Дальнейшая работа над моделью была сосредоточена в русле
согласования
Хартии европейской безопасности. Она была ориня
та
18 ноября 1999 г. на стамбульском саммите ОВСЕ и представ
ляет собой сложный компромиссный баланс интересов государ
ств - участников ОВСЕ, который закладывает основы евробезо
пасности на начало
I в.
Российская сторона с обеспокоенностью отмечает нарастание
в последние годы дисбалансов в деятельности ОВСЕ, которая все
больше замыкается на •гуманитарно-конфл• проблема
тику постсоветского пространства
и
Балкан. Это приводит к сни
жению
эффективности ОВСЕ, грозит свертыванием ее
работы.
Россия последовательно проводит линию на активизацию
дис
куссии о месте ОВСЕ, ее роли и задачах в европейской архитек
туре безопасности, на возвращение Организации позиции
ключе
вого форума
диалога ран-участниц и принятия решений
по
актуальным проблемам бзопасности в этой части света.
Многие
принципиальные
взгляды на направления
7
Ча
111 + Глава 37
шего
развития ОВСЕ нашли отражение в решениях Совета минн
егров иносrранных государств-участников.
Ключевое значение на европейском направлении имеют для
России отношения с Европейским
союзом
(ЕС). Процессы, проис
ходящие
в
ЕС, в раей степени
влияют на
динамику ситуации
в Европе: расширение Евросоюза,
переход
к единой валюте, ин
ституциональная реформа, становление общей внешней полити
ки и политики в области
безопасности,
оборонной идентичности.
Возрастает сrратегический
потенциал ЕС.
Все
это ведет к даль
нейшему
укреплению его позиций как глобального центра силы.
Рассматривая данные процессы
как объективную
составляющую
европейского развития, Россия добивается должного учета своих
интересов, в том числе применительно к сфере двусторонних от
у
ношении с отдельными
странами - участницами ЕС.
Россия видит в Евросоюзе одного
из
своих важнейших поли
тических и экономических
партнеров
и стремится к развитию с
ним интенсивного, устойчивого
и
долгосрочного сотрудничества,
лишенного конъюнктурных колебаний. Характер отношений
России с ЕС определяется рамками Соглашения о партнерстве
и
сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской
Федерацией, с одной стороны,
и
Европейским сообществом и его
государствами-членами - с другой, от
24 июня 1994 г., которому
еще предстоит заработать в полную силу. Конкретные пробле
мы -
прежде всего адекватного учета интересов России
в про
цессе расширения и реформирования ЕС
-
решаются
на основе
одобренной в
1999 г. Стратегии развития отношений Российской
Федерации с Европейским союзом.
Россия выступила
с инициативами в отношении сотрудниче
ства
с ЕС в
деле кризисного реагирования и
участия в операциях
по поержанию мира. В этом контексте формируется механизм
постоянного диалога по тематике евробезопасности.
Динамично
развиваются торговые отношения между РФ и
ЕС. На долю 15 сrран
Союза в
последние годы приходилось
35%
объема внешней торговли
России. Опережающий рост отече
венного экспорта в ЕС над импортом
привел
к
образованию
са
мого крупного
за
последние
годы
положительного сальдо
в
поль
зу
России в размере
26,7 млрд евро. Государства ЕС - среди
основных партнеров
в процессе
переговоров о присоединении
России к
Всемирной торговой организации (ВТО).
С переводом
в
практическую плоскость вопроса о
расшире
нии
ЕС стала
актуальной выработка механизма обеспечения
ин
тересов
России
в связи с этим процессом, в особенности
по
проб
8
Россия в
менародных
инститах
лемам визового режима,
доступа
российских
энергоресурсов,
включая
ядерное топливо, на рынок ЕС.
Ключевой для дальнейшего
развития
взаимоотношений Рос
сии с ЕС в целом и
с
присоединяющимися странами в
частности
является
проблема Калининграда,
прежде
всего
сохранение сво
боды транзитного сообщения всеми
видами транспорта
с осталь
ной территорией
России, свободный
режим передвижения
лю
дей, энергообеспечение, рыболовство.
В ходе состоявшегося в
де
кабре
2002 г.
в Брюсселе
саммита ЕС
достигнута принципиальная
договоренность по транзиту российских
граждан в
Калининград
и
обратно.
Но главное - мы
уеловились с руководством ЕС о со
вместной
работе с целью
выйти на договоренности
о безвизовых
поездках между Россией и странами ЕС. Как политическая
цель,
эта инициатива Президента РФ
В. В.
Путина nринята.
На сегодня
острота
воnроса о транзите в Калининград и обратно снята, а
nринципиальные вопросы решены с необходимостью доработать
ряд технических деталей. На данном этапе найдено оnтимальное
решение.
Реально оценивая роль
Организации Североаантиzеского
д
оговора
(НАТО), Россия исходит из важности сотрудничества с
ней в интересах поддержания безоnасности и стабильности в Ев
роnе и открыта для конструктивного взаимодействия. Необходи
мая база для этого была заложена
в
Основополагающем акте о
взаимных отношениях, сотрудничестве и безоnасности между
Российской Федерацией и Организацией Североатлантического
договора от
27 мая 1997 г.
В соответствии с указанным актом в
1997-2002 гг. действовал
Совместный nостоянный совет Россия - НАТО (СПС), обеспе
u
u
чивавшии механизм консультации по широкому кругу воnросов
безоnасности,
в том числе вызывавших общую озабоченность.
Его
важной составной частью стал комnлекс односторонних и
взаимных
обязательств о
nроявлении
сдержанности
в военной
сфере.
В
связи с военными действиями НАТО nротив Югославии
Россия
в марте
1999
г.
заморозила отношения
с этой Организа
цией.
Они начали восстанавливаться только nосле того, как ситу
ация вокруг Косово вернулась в международно-nравовое nоле на
основе резолюции
1244 Совета Безоnасности
ООН.
Поначалу
диалог
велся только по воnросам косовекого урегулирования и
международной миротворческой операции в этом крае. Затем
он
распространился и на другие темы, nредусмотренные Основоnо
лагающим
актом, среди которых особое внимание уделялось во
959
Часть
111 •
Глава 37
просам стратегической стабильности, нераспространения ОМУ и
ракетных
технологии, миротворчеству, европенекои нестратеги
ческой
ПРО, а также борьбе с терроризмом.
В
Москве открылись
Информационное бюро (февраль 2001 г.) и Военная миссия свя
зи (май 2002 г.) НАТО.
По мере
постепенного
укрепления
доверия стало
ощущаться,
что рамки Основополагающего акта, механизмов и процедур
СПС не в полной
мере соответствуют
интересам
и
потребностям
наращивания
отношений
партнерства
между Россией и НАТО.
В этой связи в первые месяцы 2002 г. был разработан
пакет до
кументов о запуске нового
механизма
взаимодействия - Совета
Россия - НАТО (СРН).
Начало новому этапу сотрудничества положила встреча на
высшем
уровне Россия - НАТО в Риме 28 мая 2002 г.
Главы
го
сударств и правительств подписали Декларацию Отношения
Россия - НАТО: новое
качество». В
документе определены
основные
принципы и механизмы взаимодействия на базе уч
режденного СРН, а
также области сотрудничества.
Главные
принципы -равноправная работа
в
национальном качестве,
т. е. без предварительных внутринатовских согласований, на
основе
постоянного политического диалога по широкому спектру
вопросов безопасности: стремление к достижению консенсуса на
равноправнон основе; принятие совместных решении и осущест
вление совместных деиствии: единая и индивидуальная ответст
венность
за реализацию таких решений, безусловное соблюдение
всеми
участниками Совета обязательств по международному пра
ву. Уставу ООН и нормаобразующим документам ОБСЕ.
По линии СРН ведется последовательная
и многоплановая
работа по многим направлениям, представляющим взаимный ин
терес. Первые результаты совместной деятельности в рамках
двадцаткю> (19 стран НАТО и Россия) в целом позитивны -
на
рабатывается потенциал, который в перспективе позволит выхо
дить на совместные решения по крупным вопросам.
28
февраля 1996 г. Российская Федерация стала 39-м членом
Совета Европы (СЕ), куда сейчас входят 44 государства, и присо
единилась
к реализации целей этого Совета, заключающихся
в
обеспечении большего единства европейцев путем уважения прав
человека,
плюралистической демократии и верховенства закона.
В работе Комитета министров СЕ на регулярной основе
уча
ствует министр
иностранных дел России. Повседневная работа в
Страсбурге
осуществляется Постоянным представительством
РФ
при
СЕ (открыто
в июле
1996
г.). Россия полновесно представле
Россия в
менародных
ин
на
во вспомогательных комитетах
и рабочих
группах, действую
щих на межправительственном
уровне. В
работе
Парламентской
Ассамблеи
СЕ (ПАСЕ) участвует делегация
Федерального
Собра
ния России.
Важный элемент отношений с
СЕ -
сотрудничество
по линии
неправительственных организаций.
В 1996
г.
учреждена
Россий
ская ассоциация содейвия
Совету
Европы. Основная
программа
сотрудничества СЕ
с Россией действует
с 1996 г. Ее
главная
цель -
подтягивание
России
к
европейским
стандартам в
преде
лах сферы
компетенции
Совета, обеспечение
ее евросовмести
мости». Неотъемлемой
частью программы
для России является
Совместная программа
Россия
-
СЕ -
КЕС
по укреплению фе
деративной структуры, формированию механизмов по защите
прав человека и реформе законодательства в Российской
Федера
ции на 1998-2000 гг.». Она
полностью финансируется
за счет СЕ
и
КЕС.
Возрастающее значение во внешней политике Российской
Федерации имеет Ази, что обусловлено прямой принадлежио
стью России к этому динамично развивающемуся региону,
не
обходимостью экономического подъема Сибири и Дальнего Вос
тока. Упор делается на активизации участия России в основных
интеграционных
структурах Азиатско-Тихоокеанского региона
(АТР)
- форуме Азиатеко-тихоокеанское экономическое сотруд
ничество
(АТЭС), региональном форуме Ассоциации государств
Юга-Восточной Азии (АСЕАН), в созданной при инициативной
роли России Шанхайской организации сотрудничества - ШОС
(Россия, Китай, Казахстан,
Киргизия,
Таджикистан).
Для
России
АСЕАН - существенный партнер, один из цент
ров складывающегося многополярного мироустройства.
Россия
получила статус полномасштабного партнера АСЕАН по
диалогу
в 1996 г. Такой
статус - высшая форма сотрудничества Ассоциа
ции с внерегиональными странами и дает
России
право
участ
вовать,
наравне с другими ведущими государствами АТР и
Евро
союзом, в ежегодно проводимых после совещания
министров
иностранных
дел государств - членов
АСЕАН так
называемых
постминистерских мероприятиях.
Мы участвуем в проводимых в это же время сессиях Асеанов
ского регионального форума (АРФ)
-единственной
на
сегод
няшний день межправительственной структуры в А ТР, в рамках
которой обсуждаются вопросы укрепления безопасности и ста
31 -3947
961
960
.
.
неиших
р
оли
б
езопасности,
•
Fo
e
Зr
d
ed.
м
Ча
111 • Глава 37
бильности
в
регионе. Россия включилась в деятельность Форума
с
1994 г., т. е.
с
момента его создания.
Инфрастр
а, на основе которой осуществляется партнер
ский диалог между Россией и АСЕАН, состоит из Совместного
комитета сотрудничества (СКС),
Фонда
сотрудничества Рос
сия - АСЕАН, Делового совета,
Московского
комитета
АСЕАН,
объединяющего послов
асеановских стран
в России, рабочих
групп СКС по научно-технологическому и торгово-экономиче
скому сотрудничеству.
В конце
2001 г. учреждена Комиссия
Российской Федерации
по делам АСЕАН. Основная
задача
этого
органа заключается
в
мобилизации усилий российских министерств и ведомств, обще
ственных объединений, деловых людей и коммерческих структур
для развития сотрудничева с Ассоциацией
и входящими в нее
странами
в конкретных областях.
Заинтересованность российской
стороны в
укреплении парт
нерства с АСЕАН не ограничивается, разумеется, политической
сферой. Нашу готовность к взаимовыгодному экономическому
сотрудничеству с Ассоциацией убедительно демонстрируют пред
ставители отечественных
деловых кругов.
* * *
Благодаря взвешенной и прагматичной внешней политике
Россия способна эффективно использовать возможности круп
v
v
международных организации для наращивания конст
руктивного взаимодействия со всеми ведущими игроками на
v
мировои
сцене в
интересах
построения орочной
и
справедливой
системы международного мира, безопасности и сотрудничева.
Этот курс целиком отвечает закрепленным
во внешнеполитиче
ской концепции России задачам обеспечения благоприятных
внешних условий для поступательного развития нашей страны.
Литература
Декларация Тысячелетия Организации Объединенных Наций: Резолюция
Генеральной Ассамблеи
A/RES/55/2 8 сентября 2000 г.
http:/ jw.un.org/russianjdocumenjdeclaratjsummitdecl.htms
Декларация
об обесnечении эффективной
Совета Безоnасности в
деле
поержания
международного
мира
и особенно
в Африке:
резолюция Совета Безопасности
1318
(2000) от
7 сентября 2000 г.
http:/ /w .un.orgjrussianj documenjscresoljres1318.htm.
•Мы, народы: роль Объединенных Наций в I веке•: Доклад Генерального
секретаря Генеральной Ассамблее ООН
11
Док.
ООН А/54/2000 от
27 марта 2000
г. -
http:/
jw.un.org/russianjconferenjmillenium/2000.doc
2
Российские
регионы в международном
сотрудничестве
Иванов И.
С.
Новая российская
дипломатия:
десять пет внешней политики
страны. -
М., 2001.
Россия и основные
инститы
безопасности в
Европе:
вступая
в I век
/
Под
ред. Д. Тренина. - М., 2000.
ООН: основные факты. - М., 2001.
Орд
ж
оникид
зе
С
.
А.
Новые задачи ООН
11
Международная
жизнь.
- 2001. -
N24.
Шреер Х.
-А. Международные экономические
организации:
справочник.
-
.. 1997.
Our
Global Neighborhood: The
Report of the
Commission on Global Governan
ce. - Oxford; N.
У
.• 1995.
Rikhye 1.
The Politics and
Practice of United Nations
Peacekeeping: Past, Present
and Future. - Clementsport, N. S
..
2000.
Wei Т. G
.
.
D. Р
.
. Coate R. А. The United Nations and
Changing World
Politics. - Boulder, СО, 2001.
•
Г л а в а за
РОССИЙСКИЕ РЕГИОНЫ
В МЕЖДУНАРОДНОМ
СОТРУДНИЧЕСТВЕ
И.
М.
Б
ус
ы
zина
Одна из тенденций, определяющих характер современного
периода мирового развития, - возрастание роли внутригосудар
ственных административно-территориальных образований (ре
гионов) в системе международных отношений. Сегодня государ
ства в большей степени учитывают позицию регионов при опре
делении своего внешнеполитического и внешнеэкономического
курса; кроме того, сами эти решения оцениваются
с точки зрения
их
последствий для
регионального
развития.
Указанная тенденция характерна и для европейских госу
дарств,
в ряде которых в
последние годы
активно
развиваются
процессы регионализации и федерализации. Регионы добивают
ся расширения
своих прав и полномочий
в
налоговой и бюджет
ной
сферах, а также
увеличения каналов выхода на мировую сце
ну и диверсификации форм участия
в
международной деятельно
сти.
Таким образом, с одной стороны, стремление регионов
к
развитию собственной самостоятельности на глобальном уровне
является составной частью более общих процессов внутригосу
дарственной
федерализации и реzионализации, а с другой -
сами
э; процессы стимулируют дальнейшую активизацию
междуна
родных связей регионов.
963
Г
u
u
4
направлениях, их
озабоченность
международными
проблемами,
их прямая вовлеченность
во внешний
мир в силу
процессов
гло
бализации правомерны.
Для многих
регионов внешнеэкономиче
ская
деятельноь уже
стала важным,
а в ряде случаев
-
домини
u
ко, четко обозначить правовые
рамки
международнон и внешне-
экономической деятельности российских регионов. Международ
ная и внешнеэкономическая деятельноь
регионов,
отвечая
их
интересам, не
должна вступать в противореzие с интересами
фе-
дерации в целом.
u
Анализ международного сотрудничества россинеких регионов
включает следующие блоки:
- основные акторы, вовлеченные в международное
сотруд
ничество на федеральном и региональном уровнях;
- правовая база сотрудничества;
u
- факторы, определяющие характер международнон дея-
тельности и географические приоритеты регионов;
- формы международной активности регионов;
- существующие в
этой
сфере проблемы и трудности.
Координатором внешнеполитической деятельности является
Министерство иностранных дел России. 14 марта
1995 г. своим
Указом ПрезИдент РФ
Б. Н.
Ельцин утвердил «Положение о Ми
нистерстве иностранных дел
Российской
Федерации•. в котором
координация международных
связей
ее субъектов была
опреде
лена как одна
из основных
задач МИД.
Одно из его
структурных
подразделений - Департамент по связям
с
субъектами Федера
ции, парламентом и общественно-политическими
рганизация
ми. В
1994
г. при МИД был создан Конльтативныи
совет бъ
ектов Российской Федерации по
межнародн
и внешнеэконои
zеск с
,
функции которого
можно определить следующим
образом:
- экспертная (оценка нормативных документов, регламен-
тирующих международные
связи
субъектов РФ);
ение инф
рмации региональ
111
•
Правовые
аспекты
международн
ых
связей
суб
ъ
ектов
Российской
едерации
Государства
- основные
субъекты
права,
международного
алоередующие и контролирующие
других
субнациональных уча
ников международных отношении
-
регионы, хозяиствующие
Р
йсе
регион
ы
в
м
енаро
дном
сотру
дничес
е
Международная
деятельность субъектов
РФ - тема относи
тельно новая, представляющая
собой
отдельный
сюжет отечест
венной регионалистики,
ощутимо развивающийся
в последние
годы. Данной теме
посвящены
как специальные
научные иссле
дования,
так и
учебные пособия.
Бурный рост
активности
российских регионов на
внешних
рующим фактором социально-экономического развития, так что
значимость данной проблематики очевидна. Необходимо, одна
- информационная (предо
ным органам власти о направлениях внешнеи политики страны,
и прочие
организации,
индивидов. Субнациональные участники
обладают,
следовательно, производной международной право
субъектностью. Данное положение относится прежде всего к
ре
гионам - субъектам федеративных государств, поскольку
они
обладают закрепленными в национальных конституциях стату
сом и б6льшим объемом полномочий по сравнению с админист
ративно-территориальными единицами (регионами) унитарных
государств.
В связи с этим возникает целый блок вопросов о пра
вомочиости действий регионов - субъектов федерации на меж
дународной
сцене, о правомерных способах реrулирования такой
активности. До сих пор международно-правовые положения, рег
ламентирующие международную деятельность субъектов федера
ции, отсутствуют; неоднократные попытки, предпринимавшиеся
в данном направлении, не принесли ощутимых результатов. Та
ким образом, решающая роль при определении характера и сте
пени вовлеченности субъекта той
иной федерации в между
народные дела принадлежит внутреннему законодательству госу
дарства.
Как
показывает российский исследователь В. Е.
Шило, в зави
симости от •степени свободы•, которую государственное законо
дательство
предоставляет субъектам федераций в области между
народной деятельности, современные федерации можно разде
лить
на три группы:
1)
федерации, где в соответствии с конституцией внешние
сношения относятся к исключительной компетенции федераль
ного центра (Австрия, Аргентина, Бразилия):
2) федерации, где
субъекты
располагают некоторыми права
ми в области международной деятельности при предварительном
одобрении
и контроле со стороны
национальной администрации
(США);
3)
федерации, где констиции признают за субъектами
определенные полномочия в облаи международных отношений
(ФРГ, Швейцария).
Каково место
в этой классификации Российской
Федерации?
Каки
образом и по каким направлениям
развивается междуна
родная
деятельность ее многочисленных субъектов?
965
форми
р
ования
о
б
ласти
Ча
111 • Глава
у
вопросам Меароднои деятельности, затрагивающим интере
сы регионов);
- сиематизирующая (обобщение
и
распространение опыта
взаимодейвия федеральных и региональных органов власти;
разработка рекомендаций по повышению эффективнои между
народных связей регионов).
Для координации международных связей регионов на местах
созданы
представитьства
в
бъект РФ.
По данным на
середину
2003 г., уже работают 36 таких nредставительв, при
чем
согласно квоте, установленной Указом Президента, их коли
чество nланируется увеличить до
40. Представительство МИД
является
агентом федеральной власти на территории региона и
выполняет
следующие функции:
- обесnечение взаимодействия
МИД
с органами государет
у
веннои власти региона;
- взаимодействие с апnаратом Полномочного представителя
Президента
РФ в
данном федеральном округе;
- контроль за соблюдением норм международного nрава и
международных обязательств РФ при осуществлении регионом
международных связей;
- информационная и методологическая помощь региону в
его отношениях на ме
ародном уровне;
- разработка рекомендаций по о
зации международ
у
ных
связен региона
и
анализ их опыта;
- информирование по поручению МИД главы исnолнитель
ной
власти региона по воnроа внешней политики России.
На федеральном уровне коллективное представительво ре
гионов осуществляется через Совет Федерации (СФ) и Государ
ственный
Совет (Госсовет). Совет Федерации Федерального Со
брания РФ работает с
1993
г.
Он является новой формой россий
ского
парлаентаризма, nричем формой уникальной (прежде
у
у
всего в nлане сращивания исnолнительнои и предавительнои
ветвей власти). Каждый субъект Федерации nредставлен в
СФ
так называемыми сенаторами - по одному от органов ис
nолнительной и законодательной влаи
региона.
К ведению Совета
Федерации относятся воnросы изменения
границ между субъектами Федерации, утверждение nрезидент
ских указов о введении военного или чрезвычайного положения,
решение воnросов о возможности использования вооруженных
сил
за пределами государства (ст.
102 Конституции РФ). Так, в
1998-1999
гг. СФ трижды nринимал решения об отnравке воин
ских
контингентов в Боснию и Герцеговину, Абхазию, Косово.
6
Роийские
регионы
в
международном сотрудничестве
Совет Федерации не наделен nравом
непосредственного
nри
нятия законов. Свою роль в законодательном
nроцессе он
реали
зует двумя nутями:
проnуская или, наnротив,
отклоняя вnлоть
до
внесения nоправок
законы, nринятые
Государственной
Думой,
внося собственные
законоnроекты в порядке
законодательной
инициативы.
Конституция четко очерчивает круг
законов, требу
ющих
обязательного
рассмотрения СФ: воnросы
войны и мира,
статуса и защиты государственной границы, ратификации
и
де
нонсации международных
договоров и другие. Опыт
показывает,
что до
сих пор обсуждение международных договоров
проходило
в СФ наименее дискуссионно,
ибо
такие вопросы хорошо
nрора
ботаны с юридической точки зрения.
В СФ действует
Комитет
по
межнародным
делам,
который является
одним
из
самых
многочисленных
(21 сенатор).
Надо отметить,
что
регионы nока слабо используют
возмож
ности СФ в nлане коллективного регионального
интереса, в том числе в
международных отношений. От
ражая фрагментацию российского пространства, СФ nредставля
ет собой внутренне разнородную, неконсолидированную структу
ру, причем нередко даже nредставители одного региона не в со
стоянии согласовать nозиции по тому или иному воnросу.
Гассовет - совещательный орган при Президенте РФ, своего
рода форум глав исnолнительной власти регионов для обсужде
ния
важнейших проблем раны.
В
его
соаве действует рабочая
группа по ме
ародным вопросам. Заседание Гассовета в
ян
варе
2003 г. было посвящено проблемам международной nоли
тики
России и роли регионов
в
выработке нового внешнеполити
ческого курса страны. На заседании Президент РФ
В. В. Путин
u
подчеркнул,
что
участие регионов во внешнеnолитическои дея
тельности является одним из важнейших наnравлений россий
ской
nолитики. Президент nоержал nроект глав регионов, пре
дусматривающий создание новой стр
ы nри МИД - Совета
глав регионов.
Тем не менее при
общем nонимании важности роли
регионов
во внешнеполитической деятельности страны их главы исходят
из совершенно различных уановок: одни nредлагают nостепен
но •закрывать• российские границы, другие, напротив,
поддер
живают расширение международного сотрудничества
и б6льшую
открытость
России. Подобное размежевание внутри Гассовета
очень
показательно и свидетельствует о разнонаправленности
интересов российских регионов,
что объективно
препятствует
формированию их единого •коллективного голоса•.
,
Часть
111 +
Г лава 38
На регионал
ном уровне реализацию
и
координацию между
народных связен осуществляют органы исполнительной влаи
субъекта РФ: глава исполнительной
власти,
который представля
ет регион в международных связях,
принимает
решения о прове
дении переговоров и подписании международных соглашений,
а
также
специальные
органы
-министерства
иjи ли
департаменты
и управления. Так, в Ростовской
области в
состав органов испол
u
нительнои власти входит министерство экономики, торговли,
международных и внешнеэкономических
связей, внутри
которо
го существует управление
международных
и
внешнеэкономиче
ских связей.
В
ряде регионов
налажена
практика создания при
органах исполнительной власти особых структур с совещатель
ным статусом для учета
мнений всех
заинтересованных
в
разви
тии международного
сотрудничества акторов.
В
Оренбургской
области, например, работает коллегия, объединяющая руководи
телей крупных предприятий, глав городов
и районов, руководи
телей федеральных структур в регионе.
Региональное законодательство в области международного
сотрудничества принимает законодатьное собрание. В некото
рых регионах (например, в Нижегородской области) оно может,
наряду с губернатором, принимать решения о проведении пере
говоров и подписании соглашений с зарубежными партнерами, а
председатель такого собрания - представпять область в между
народном сотрудничестве.
В процессе конституирования федеративной государственно
сти в России вопрос
о ме
ародной деятельности субъектов
решался поэтапно. При этом важнейшее значение имел тот факт,
что союзные республики в соаве СССР были номинально
оформлены
как суверенные государства, обладающие междуна
родной правосубъектностью, а Украинская и Белорусская
ССР
являлись членами ООН. Таким образом, по аналогии с союзны
ми республиками, в
1990-1992 гг. требования самостоятельно
сти в международных делах
стали выдвигать автономии
и
адми
нистративно-территориальные единицы в соаве РСФСР.
Правовую основу для
развития
международных связей субъ
ектов РФ составляют
Федеративный
договор, Конституция РФ,
федеральные
законы, указы
Президента
РФ,
акты правительства
России.
Первым
документом,
отразившим,
в частности, вопрос о меж
дународных связях
регионов,
стал Федеративный договор (от
31
марта 1992 г.), который установил, что все субъекты РФ явля
ются
самостоятельными уастниками международных
и
внеш
968
Российские регионы
в
меународном
сотрудничестве
неэкономических связей.
Данное положение
требовало более
полного раскрытия, что и
было сделано в
Концепции внешней
политики
Российской Федерации (декабрь
1992
г.). Документ
устанавливал, что положение
о
самостоятельности
субъектов Фе
дерации
действует
только
в тех случаях, если это не
противоре
чит
Конституции РФ и федеральным законам.
Концепция под
черкнула значение
принципа
единства внешней
политики РФ,
суть
которого в том, что
внешняя
политика основывается
на уче
те интересов как Федерации в целом,
так и ее субъектов. Ответ
ственность за обеспечение
координации международных отноше
ний всех
субъектов РФ
возлагалась
на МИД.
Принятие Конституции
РФ (декабрь
1993 г.) стало следую
щим
этапом в оформлении правовой базы участия регионов в
международных отношениях. Как известно, Конституция
разгра
ничивает предметы ведения
и полномочия
между
органами госу
дарственной власти РФ
и
органами государственной власти субъ
ектов Федерации (ст.
5, ч. 3). Согласно Конституции к ведению
Федерации отнесены «внешняя политика и международные от
ношения РФ, международные договоры РФ (ст.
71, п. «к).
«внешнеэкономические отношения РФ ( ст.
71, п. «М). В совме
стном
ведении Федерации и субъектов находятся «координация
международных
и внешнеэкономических связей субъектов РФ,
выполнение международных договоров РФ (ст.
72, п. «О). За
пределами ведения РФ и предметов совместного ведения субъек
ты РФ располагают всей полнотой государственной власти
(ст.
73).
Исследователи отмечают, что Основной закон по сути кон
ституировал федеративные отношения
в
РФ, хотя и не
снял все
вопросьi, в том числе относительно регламентации международ
ной деятельности РФ. Ключевые слова для понимания полномо
чий регионов в
этой области - «выполнение (т. е.
реализация
международных договоров РФ)
и
«координация (т. е. согласо
ванность
и единая направленность действий Федерации и ее
субъектов). С
момента
принятия Конституции в
1993 г. и до фе
дерального закона
1999 г.
(см.
ниже)
механизмы
координации
формиравались в
значительной степени хаотично, на основе за
рубежного опыта, не всегда критически интерпретированного,
и
собственных
проб
и ошибок.
u
u
Для реализации международнон
деятельности
россинеких ре
гионов
наибольшее значение имеют три федеральных закона:
«0 международных договорах
Российской Федерации, «0 го
u
сударетвеннам регулировании внешнеторгавон деятельности.
969
Ча 111
• Глава 38
о координации международных и внешнеэкономических связей
субъектов Российской Федерации.
Самым важным в федеральном законе •0 международных
договорах Российской Федерации (июнь 1995 г.) является по
ложение о том, что договор,
затрагивающий
вопросы,
относящи
еся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию
с
орга
нами государственной власти
данного
субъекта (ст.
4).
В продол
жение Конституции этот документ предусматривает выполнение
субъектами Федерации международных договоров РФ в пределах
своей компетенции (ст. 32).
Федеральный закон •0 государственном регулировании
внеш
неторговой деятельности (октябрь 1995 г.) в качестве основопо
лагающих принципов вьщвигает единство внешнеторговой полити
ки
как составной части
внешней политики
РФ
и
единство системы
государственного регулирования
и
контроля за осущевлением
этой
деятельности. Глава
11 закона посвящена разграничению ком
петенций в области внешнеторговой деятельности между Федера
цией и ее субъектами. К ведению
РФ отнесены: формирование кон
цепции
и стратегии развития внешнеторговых связей и основных
принципов внешнеторговой
политики страны; финансовое, тамо
женное, валютное, кредитное регулирование; экспортный конт
роль; привлечение кредитов под гарантии правительства РФ.
В
со
вменом ведении -
координация деятельности субъектов РФ,
формирование и реализация региональных и межрегиональных
программ в данной сфере. Важно отметить, что закон предоставля
ет регионам право заключать соглашения в области внешней тор
говли с субъектами зарубежных федераций и административ
но-территориальными образованиями других государств. В законе
подчеркивается,
внешнеторговая деятельность и самой Феде
рации, и ее субъектов должна быть направлена на сохранение
един
ства
России.
В конце 1999 г. был
принят
федеральный закон
о координа
ции международных
и
внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации,
который
установил: самостоятельно
регионы имеют право заключать соглашения только с субъекта
ми зарубежных федераций, административно-территориальными
образованиями иностранных государств, а также принимать уча
стие
в
работе международных
организаций,
созданных специаль
но
для данных целей.
При этом соглашения не должны содер
жать положения, противоречащие Конституции РФ, нормам
международного права, международным договорам России,
фе
деральным
законам.
Соглашения с органами
власти
зарубежных
970
Российские регионы
в
менародном
сотрудничестве
государств
регионы РФ могут подписывать только при
визе пра
вительства
России. Соглашения, заключаемые регионами,
не яв
ляются
международными договорами; на
них не
распространяет
ся действие
международно-правовых норм.
Представительства
субъектов РФ за рубежом не обладают дипломатическим
имму
нитетом.
Описываемый
федеральный
закон стал объектом
множест
венной критики со стороны экспертов.
Основные замечания
сво
дятся к следующему:
1)
закон не содержит принципиально новых
правовых
поло
жений,
повторяя те, которые уже
были сформулированы в выше
упомянутых федеральных законах;
2)
закон отрицает за соглашениями регионов качества меж
дународных договоров, однако не определяет правовой режим
этих документов.
В
целом эксперты едины во мнении относительно того,
что
данный
закон свидетельствует о трансформации подхода феде
рального центра к международной деятельности регионов в сто
рону ограничения их самостоятельности и полномочий. Начало
подобного поворота было отмечено уже в середине 1997 г., а за
кон от 1999 г. закрепил данную политическую тенденцию.
Помимо федеральных законов, международная деятельность
субъектов РФ регулируется указами Президента России, прежде
всего
Указом от 14 марта 1995 г., утвердившим •Положение о
Министерстве иностранных дел Российской ФедерациИ>>,
и
Ука
зом •О координирующей роли Министерства иностранных дел
Российской Федерации от 12 марта 1996 г.
Реализуя право, предоставленное им федеральной Конститу
цией, субъекты Федерации издают собственные законы и иные
правовые нормативные акты. Во-первых, право на участие в
международных и внешнеэкономических связях закреплено в
основных
закон (конституци и устав)
почти всех регионов.
Однако конституции нескольких субъектов Федерации игнориру
ют норму Конституции РФ о том, что координация
международ
ных и внешнеэкономических связей
региона
отнесена
к совмест
ному
ведению Федерации и е
субъектов. Так,
в Конституции Та
тарстана
(ст. 62) сказано о том,
что республика «вступает
в
отношения с другими государствами, заключает
международные
договоры, обменивается дипломатическими, консульскими и
иными
представительствами, участвует в деятельности междуна
родных организаций, руководствуясь принципами международ
ного права•.
9
•
Частъ 111 • Глава
38
Российские
регионы
в
менародном сотрудничестве
Во-вторых, большинство регионов имеют специальные зако
особенности международного сотрудничества, характер
ны, посвященные организации их международной и внешнеэко
ные для субъекта
РФ;
номической деятельности. Они определяют пределы
компетен
-
значение
международнон и внешнеэкономическои дея
ции регионов, которая включает:
тельнои
для развития региона.
- право на осуществление международнон экономическои
Иногда в программах подчеркивается
значение
внешней дея
деятельности
в соответствии с законодательством РФ и субъекта
тельнои
региона
для всей страны (например,
программа
Рес
Федерации;
публики Карелия).
-
право формировать и реализовывать региональную про
Правовое
регулирование международной деятельности
регио
грамму по международным и внешнеэкономическим связям;
нов
прошло в
своем развитии три этапа. На первом
этапе
-
право заключать соглашения с субъектами зарубежных
(1991-1994
гг.) федеральное законодательство было
недоа
федераций и регионами иностранных государв;
точным и имело
самый
общий характер (Конитуция
1993 г.);
- право учреждать предавительва субъекта за пределами
федеральный центр слабо контролировал деятельность
регионов
России
по согласованию
с МИД РФ;
на данном направлении. В ходе второго этапа
(1995-1998
гг.)
- право разрешать открытие на территории субъекта пред
центр боее энергично арался разрабатывать соответствующее
ставительств зарубежных партнеров по согласованию
с
МИД
законодательво и увеличивал контроль за международным
со
России.
трудничевом регионов. Третий этап начался в 1998 г.;
его ха
Эти законы также регулируют вопросы увязки соглашений
рактеризует тенденция к усилению централизации внешних свя
с федеральными органами, условий присоединения субъекта
зей
субъектов РФ.
к подписанным ранее документам, в
ения их в силу и
Огромные размеры страны и большое количево субъектов,
опубликования. Законы субъектов Федерации обычно не опреде
формирующих федерацию, обуславливают крайнюю неравномер
ляют правовую природу соглашений (иногда имеется лишь ука
ность регионального рвития,
которая, в частности, проявляется
зание
на то,
эти документы не явл международными
в разной степени вовлеченности регионов в ме
ародное со
договорами), место соглашений в сиеме регионального законо
трудничество
и в самом характере такого рода связей. На степень
дательва,
а также условия и
порядок разрешения спора по
вовлеченности регионов
в международные дела и особенности их
соглашениям с зарубежными партнерами.
деятельности оказывают
влияние
три группы факторов.
Помимо положений, посвященных международным согла
1. Географические (экономика-географическое положение ре
шениям, некоторые региональные законы содержат нормы, ре
гиона, центральное, полупериферийное
периферийное разме
лирующие статус предавительв субъектов Федерации за
щение и пр.). В самом общем виде вьщеляются регионы внутрен
рубежом, участие таких акторов в деятельности международных
ние
и приграничные (приграничное сотрудничество подробно рас
организаций, официальные визиты и пр.
сматривается ниже).
В-третьих, в некоторых регионах общее регулирование во-
2. Социально-экономические (общий уровень развития
реги
просов международнон деятельности осуществляется актами ор-
она, природно-ресурсный потенциал, состояние важнейших
от
ганов исполнительной власти: указами президента республики,
раслей производства, доля экспортаориентированных
произ
распоряжениями админирации, постановлениями правитель
водств, финансовое положение и инвестиционная активность
в
ства, администрации либо губернатора.
регионе, уровень и дифференциация доходов населения, его
за
Важное значение имеют
npoгpы развития мародного
нятоь и состояние рынка труда в целом, экологическая
ситуа
сотрудниzества бъектов Федерации, которые составляются, как
ция и пр.).
правило,
на срок от двух до пяти лет. Программы определяют:
3.
Политико-правовые (характер политического
режима в
-
конкретные формы и направления сотрудничева с
зару
регионе, развитоь
региональной политической и
экономиче
бежными партнерами;
ской элит,
их уойчивость и влиятельность
в
регионе, политиче
основные цели
и
задачи региона в
данной области;
ские предпочтения населения, наличие
политических рисков
2
3
у
ции
Ча 111
t
Г 38
v
в даннон местнои, состояние
регионального законодательства
и пр.).
В соответствии с
действием
факторов
можно
выделить
четыре групnы регионов.
Пвая
из них
включает территории с
высоким уровнем регионального законодательства, развитыми
v v
элитами и их активнон nозициеи, широкими контактами в
меж
дународной сфере, значительными объемами и диверсифициро
ванной структурой внешней
торговли.
Международная и
внешне
экономическая деятельноь
является
существенным фактором
развития региона. В эту групnу входят Москва, Санкт-Петербург,
Ресnублики Татарстан и
Башкортостан,
Саха (Якутия), Ростов
ская, Самарская, Новгородская, Нижегородская, Свердловекая
области, Хабаровский край и т. д.
Вторая
ппа
регионов характеризуется относительно высо
ким
уровнем регионального законодательства, наличием концеn
развития эксnортоориентированных nроизводств, значи
тельными контактами в международной сфере, главным образом
за счет исnользования своего nриграничного nоложения. Груn
па включает: Калининградскую, Ленинградскую, Волгоградскую,
Архангельскую, Сахалинскую области, Приморский край, Рес
nублики Карелия и Коми и т. д.
К
третьей
ппе
относятся регионы, обладающие большим
nриродно-ресурсным nотенциалом и
от ающиеся высоким
уровнем социально-экономического развития
и
значительным
внешнеторговым оборотом. Это Тюменская облаь, Ханты
Мансийский, Ямал о-Ненецкий, Ненецкий автономные округа,
Пермекая область и т. д.
Наконец,
zетвертую группу соавляют регионы с малоразви
тым законодательством
в
международной сфере, малочисленны
ми
контактами этого рода, слабыми экспортными возможностя
ми: Читинская, Ульяновская, Пекзенекая облаи, республики
Северного Кавказа.
Международная
деятельность
российских регионов
Среди основных форм международной активности субъектов
Российской Федерации следует выделять их
международные со
ашения
как самую важную
форму деятельнои за nределами
страны, имеющую большое значение для экономического, куль
турного, научного развития регионов. В приложекие к согла
шениям
составляются протоколы и программы, детализирую
4
Российские
регионы
в
менародном
сотрудничес
е
щие
конкретные обязательства сторон:
организация
совместных
производств, постоянный обмен информацией, культурные
и
на
учные связи
и
многое другое. В ряде
документов
предусматрива
ется
создание специальных
органов или
рабочих груnп,
коор
динирующих выполнение
соглашений.
Значительная их часть
nосвящена общим вопросам торгово-экономического сотрудни
чества.
На сегодняшний день наибольшее
количество
соглашений за
ключено республиками в составе
РФ (Татарстаном,
Башкорто
станом
и пр.), городами Москвой и Санкт-Петербургом, краями
и областями
с мощным экспортным
потенциалом
(Свердловской
областью, Краснояреким краем),
приграничными
регионами. Та
тарстан заключил более 50 соглашений с
иностранными
партне
рами; ему же принадлежит пальма первенства в nодписании
(с
согласия федерального центра) nрямого договора о
сотрудни
честве с иностранной державой - в июне 1995
г. с Турцией.
Российский исследователь В. Л. Толстых предлагает
класси
фицировать международные соглашения регионов по следующим
основаниям.
1.
По содержанию: соглашения, предусматривающие комп
лексное
сотрудничество (пример: Соглашение между правитель
ством Свердловекой облаи и Правительством Ресnублики
Азербайджан от
9
февраля 2001 г. о торгово-экономическом,
научном и культурном сотрудничестве
в 2001-2004 гг.); согла
шения, предусматривающие сотрудничество в отдельных сфе
v
v v
рах - культурнои, торгово-экономическои, научно-техническои
(пример: Соглашение между администрацией Рязанской области
и Министерством nромышленности Республики Беларусь от
25 февраля 1998 г. о торгово-экономическом и nроизводствен
но-техническом сотрудничестве).
2.
По географиzескому распожению заружного партнера:
соглашения
с партнером в
ближнем
зарубежье;
соглашения с
партнером в дальнем зарубежье.
3.
По стату забежного партна: с
административно
территориальными образованиями зарубежного государства (nри
мер: соглашение между
Санкт-Петербургом и
Дрезденом);
с
субъ
ектами зарубежных федераций (пример: соглашение между Татар
станом
и
Квебеком); с зарубежными государствами
(nример: согла
шение между Правительствами Башкортостана и Болгарии).
В
соответвии с тем же критерием, но в более общем виде
соглашения делятся на •горизонтальные•. т. е. с регионами
зару
бежных государв,
и
•диагональные•. которые заключаются с
,
5