Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

осуществляется только в соответствии с законодательством

Башкортостана.

Анализ состояния банковского законодательства позволяет

выявить большой круг разнообразных аспектов административно-

правового регулирования банковской деятельности, требующих

совершенствования. В качестве главных и наиболее крупных можно

назвать следующие:

- проблемы реформирования правового положения ЦБР, его

функций, правовых форм их реализации, правовых форм

взаимодействия с коммерческими банками;

- проблемы формирования и реализации принципов построения

банковской и резервной системы страны и использования в этой связи

зарубежного опыта;

- проблемы компетенции коммерческих банков и ее соотношения с

общей компетенцией предприятий и иных хозяйствующих субъектов, а

также возможность осуществления банковских операций небанковскими

финансовыми образованиями, разграничения понятий «банк» и «иные

кредитные учреждения»;

- проблемы правового положения банковских объединений и их

компетенции, в частности возможности таких объединений сочетать

функции банков с деятельностью, запрещенной банками, коммерческого

и некоммерческого характера их деятельности,

- проблемы сочетания публичных и частных интересов во

взаимодействии банков и клиентов, в частности признания публичного

характера договора банковского счета.

В соответствии с действующим законодательством ЦБР в настоящее

время занимает весьма специфическое положение в государственной

системе. Во-первых, он, являясь центром банковской системы и органом

государственного управления в этой сфере, не входит в систему

федеральных органов исполнительной власти. Такой его статус

определяется Законом о ЦБР и Уставом ЦБР. ЦБР осуществляет функции

регулирования и надзора за деятельностью банков. В то же время он не

включен в структуру федеральных органов исполнительной власти и на

его нормотворческую деятельность не распространяются требования о

государственной регистрации, о публикации правовых актов,

установленные Указом Президента от 21 января 1993 г. «О нормативных

актах центральных органов государственного управления Российской

Федерации». Это означает, что нормотворче-ская деятельность ЦБР

носит произвольный характер с позиций как формы правовых актов, так

и их содержания. В результате правовые акты ЦБР нередко

противоречат законодательным актам.

Правовые акты ЦБР противоречивы и весьма спорны по своей

форме. Наиболее распространенными среди них являются телеграммы, в

которых текст излагается телеграфным стилем, с соответствующими

пропусками и сокращениями, что в принципе недопустимо для

нормативного акта. При этом ЦБР в настоящее время воплощает в себе

практически неограниченную власть в банковской системе.

Председатель банка, его заместители и Совет Банка России принимают

ежегодно огромное количество нормативных актов (около 500) и сами

же должны обеспечить исполнение этих актов. Причем в эти акты

постоянно вносятся изменения и дополнения. Все это приводит к крайне

нестабильному и несбалансированному состоянию подзаконного

правового регулирования в банковской сфере.

Решить указанную проблему можно путем разделения, пусть даже в

структуре ЦБР, правотворческой и исполнительной функций.

Нормотворчеством мог бы заниматься Совет банка, но при этом

следовало бы качественно изменить его состав. Дело в том, что в

настоящее время Совет состоит только из должностных лиц ЦБР. Хорошо

известно, что во многих странах мира такой Совет состоит в основном из

председателей ведущих коммерческих банков и должностных лиц

центральных или национальных банков.

Это же объединение функций вносит много неясностей во

взаимодействие ЦБР с коммерческими банками. В соответствии со ст. 24

Закона о ЦБР он устанавливает экономические нормативы для банков и

вправе контролировать как их соблюдение, так и правильность

применения законодательства о банках (ст. 30). Такая формулировка

трактуется ЦБР очень широко, в силу чего он устанавливает

индивидуальные экономические нормативы, пытается проводить

широкие проверки оперативно-хозяйственной деятельности

коммерческих банков, поскольку она практически полностью

регламентируется правовыми нормами. Это, естественно, вызывает

возражения коммерческих банков.

Законодательство не определяет характера, содержания и

правовых форм правоотношений между ЦБР и Правительством РФ,

Минфином РФ, государством в целом. Правда, периодически

принимаются совместные заявления ЦБР и Правительства. И все же

здесь существуют только общие нормы, не позволяющие контролировать

ни обязанностей ЦБР по обслуживанию государственного бюджета и

долга, ни обязанностей государства по использованию полученных

средств. Это приводит практически к неограниченной кредитной

эмиссии, постоянно растущему государственному долгу, росту

бюджетного дефицита.

Управление банками остается острой проблемой. В какой-то

степени ее решению служит деятельность Совета по банковской

политике при Правительстве РФ.

Нормальному функционированию банковской системы

препятствуют: а) широкая распространенность такого фундаментального

недостатка, как игнорирование необходимости для каждого банка иметь

собственную обоснованную концепцию развития и выводимую из нее

концепцию управления; б) отсутствие в большинстве банков

продуманной системы информационного обеспечения процесса

управления; в) слабое или недостаточное развитие горизонтальных

структурных связей между подразделениями банков (а также между

банками), приводящее к отсутствию слаженности в их работе, взаимной

профессиональной неосведомленности и на этой почве - к принятию

несогласованных и поспешных решений; г) чрезмерная увлеченность

банков развитием своих подразделений, которые обеспечивают «вал», и

отсутствие внимания к подразделениям или службам, которые могли бы

вести системный анализ, диагностику и прогнозирование всей

деятельности банков; д) отсутствие практически в каждом банке

целостного, содержательно согласованного, сильного комплекта

внутрибанковской документации.

Инвестиционная деятельность в РФ осуществляется на основе

применения норм разных отраслей законодательства и прежде всего

гражданского. Есть и административно-правовые регуляторы.

Иллюстрацией служит Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. «О

создании Российской финансовой корпорации».

Признано целесообразным выполнение Российской финансовой

корпорацией следующих основных функций: конкурсный отбор и

экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные

направления структурной перестройки экономики, осуществляемых за

счет средств корпорации; предоставление по поручению Правительства

РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных

проектов за счет государственных средств, предназначенных на

централизованные капитальные вложения, ресурсов ЦБР, а также

привлеченных корпорацией средств; установление договорных

отношений с коммерческими банками, которые осуществляют

финансирование инвестиционных проектов; организация контроля за

эффективным использованием инвестиционных средств; предоставление

по поручению Правительства РФ государственных гарантий гшостранкъш

инвесторам и кредиторам, использование по поручению Правительства

РФ иностранных кредитов, в т.ч. их размещение на конкурсной основе, в

порядке, установленном законодательством.

Финансирование инвестиционных проектов осуществляется

Российской финансовой корпорацией в основном на коммерческой и

возвратной основе и с привлечением средств российских и иностранных

инвесторов. Намечено заключить соглашение Правительства РФ с ЦБР о

предоставлении льготного долгосрочного кредита, передаваемого

Российской финансовой корпорации для реализации приоритетных

инвестиционных проектов.

В регулировании валютных операций можно обнаружить

административно-правовые элементы (См.: И.О. Хлестова. Валютные

операции и российское законодательство. - М.: БЕК, 1997, с. 1-3, 114-

221).

РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

§ 3. ЖЕСТКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЛИ САМООРГАНИЗАЦИЯ

Административно-правовое управление в сфере экономических

отношений осуществляется с помощью целого ряда инструментов. Это и

действия государственных органов, и участие их в процессе

«самоорганизации» хозяйствующих субъектов, и программные средства.

Сочетание императивности и саморегулирование требует больших

усилий.

Рассмотрим первый блок вопросов. Закон РФ «О конкуренции и

ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»

создал юридическую базу для деятельности Антимонопольного комитета

и его органов в регионах. В законе много запретительных норм, и их

приходится применять, поддерживая здоровые конкурентные отношения

хозяйствующих субъектов и ограничивая проявления монополизма.

К злоупотреблениям хозяйствующего субъекта своим

доминирующим положением на рынке относятся: ограничение или

прекращение производства, а также изъятие из обращения товаров в

целях создания или поддержания дефицита на рынке; необоснованное

повышение (снижение) цен; навязывание таких условий договора,

которые ставят контрагентов в неравное положение или не относятся к

предмету договора, в т.ч. навязывание потребителям принудительных

условий продажи -товара; действия, которые повлекли или могут

повлечь существенное ограничение конкуренции или ущемление

законных интересов других хозяйствующих субъектов или потребителей.

Запрещается заключение и осуществление в любой форме

соглашений (согласованных действий) между конкурирующими

хозяйствующими субъектами, в которых предусматриваются цены

(тарифы), скидки (надбавки), размеры выплат, направленные на

ограничение конкуренции; раздел рынков (по территориальному

принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту товаров, по

кругу продавцов или покупателей); устранение с рынка или ограничение

доступа на него других хозяйствующих субъектов в качестве продавцов

или покупателей.

Признаются в установленном порядке недействительными

полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения

(согласованные действия) между неконкурирующими хозяйствующими

субъектами, один из которых занимает доминирующее положение, а

другой является его поставщиком или потребителем (заказчиком).

В то же время государственные органы не вправе запрещать

создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере

деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление

отдельных видов деятельности или производство определенных видов

товаров, за исключением случаев, установленных законодательными

актами. Они не могут давать указания хозяйствующему субъекту о

приоритетном заключении договоров, первоочередной поставке товаров

определенному кругу потребителей, кроме случаев, установленных

законодательными актами.

Не допускаются и признаются неправомерными соглашения между

органами власти, препятствующие нормальному функционированию

рынка, развитию конкуренции и ущемляющие законные интересы

потребителей.

Отметим ст. 14 Закона «О конкуренции и ограничении

монополистической деятельности на товарных рынках» об обязанностях

хозяйствующих субъектов, органов управления и их должностных лиц по

требованию ГАК РФ (его территориального управления) представлять

достоверную информацию - документы, справки, письменные и устные

объявления. И другая линия - контроль за созданием, слиянием,

присоединением, преобразованием, ликвидацией хозяйствующих

субъектов. ГАК РФ осуществляет предварительный контроль за слиянием

и присоединением хозяйствующих субъектов, участвующих в

государственном обороте товаров.

Правительство и иные органы уделяют большое внимание

выравниванию условий конкуренции и проведению государственной

антимонопольной политики.

Целью конкурентной политики является создание среды для

равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному

размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.

Важнейшими направлениями действий Правительства Российской

Федерации в этой сфере станут устранение льгот и преференций

отдельным экономическим агентам, выравнивание условий конкуренции

на региональном и местном уровне, недопущение проведения

региональными властями экономической политики, противоречащей

общефедеральному законодательству, в том числе путем:

недопущения барьеров для движения товаров в любых их формах;

недопущения межрегиональных барьеров на перемещение рабочей

силы, реализуемых, в том числе, в виде обязательной прописки

(регистрации) граждан;

запрещения не предусмотренных федеральным законодательством

региональных и местных налогов, предоставления индивидуальных

налоговых льгот.

В целях повышения эффективности контроля экономической

концентрации будет обеспечен доступ к базе данных регионального

законодательства для всех заинтересованных лиц (как государственных

чиновников, так и предпринимателей). Также будет создаваться единая

система мониторинга товарных рынков федерального и регионального

уровней.

Выше уже говорилось об особой роли естественных монополий и об

их некотором реформировании. ФЗ «О естественных монополиях»

регламентировал правовую основу их функционирования и

государственного контроля за их деятельностью Глава III посвящена

органам регулирования естественных монополий, их функциям и

полномочиям.

Органы регулирования естественных монополий образуются в

сферах деятельности, указанных в ст. 4 данного ФЗ. Общее руководство

федеральным органом исполнительной власти по регулированию

естественных монополий осуществляется руководителем, назначаемым

на должность и освобождаемым от должности Президентом РФ.

Руководитель органа регулирования естественных монополий является

одновременно членом правления данного органа.

Для определения основных направлений деятельности

федерального органа исполнительной власти по регулированию

естественных монополий и принятия решений образуется правление в

количестве не более 7 членов, включая руководителя, из числа

высококвалифицированных специалистов, имеющих опыт работы в

соответствующей области. Члены правления назначаются

Правительством РФ сроком не менее чем на четыре года. Для

обеспечения преемственности в работе правления начиная с пятого года

работы данного органа ежегодно осуществляется замена до 1/3 общего

количества членов правления.

Федеральный орган исполнительной власти по регулированию

естественных монополий ликвидируется в случае появления

возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном

рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов

естественных монополий.

Органы регулирования естественных монополий выполняют,

следующие функции: формируют и ведут реестр субъектов естественных

монополий, в отношении которых осуществляются государственное

регулирование и контроль; контролируют в пределах своей компетенции

соблюдение требований ФЗ «О естественных монополиях»; вносят в

установленном порядке предложения по совершенство

ванию законодательства о естественных монополиях.

Указанные органы вправе: принимать обязательные для субъектов

естественных монополий решения о введении, об изменении или о

прекращении регулирования, о применении методов регулирования,

предусмотренных ФЗ «О естественных монополиях», в т.ч. об

установлении цен (тарифов); направлять субъектам естественных

монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении

нарушений данного ФЗ, о перечислении в федеральный бюджет

прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих ФЗ «О

естественных монополиях»; принимать решения о включении в реестр

субъектов естественных монополий либо об исключении из него;

направлять органам исполнительной власти и органам местного

самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене

или об изменении принятых ими актов, не соответствующих ФЗ «О

естественных монополиях», и (или) о прекращении нарушений;