Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

К сказанному следует добавить традиционные представления о

праве как надстроечном явлении, полностью производном от базисных

явлений. Забывают при этом громадные возможности права как способа

нормативного опережения действительности.

В современных условиях праву приходится играть разные

^экономические роли», в рамках общего курса на обеспечение

верховенства права и закона. Применительно к экономике это означает

эффективное правовое регулирование ее важнейших сторон даже

экономических циклов, а также всемерное содействие самостоятельности

и активности хозяйствующих субъектов. Право также живет в рамках

сменяющих друг друга юридических циклов - зарождение правовой

потребности и правильный выбор предмета законодательного

регулирования, подготовка и обоснование проекта закона, его

рассмотрение и принятие, реализация закона. Сближение названных

циклов жизнедеятельности - важное условие повышения роли права в

экономике.

Первый вопрос, возникающий и в теории и на практике, связан с

пониманием природы законодательства, действующего в сфере

экономики. До сих пор, к сожалению, отдается предпочтение нормам

отдельных отраслей законодательства, чаще гражданского и

финансового, реже административного и трудового, остаются в стороне

нормы экологического законодательства. В результате на экономические

объекты ориентированы отдельные правовые воздействия, а не их

комплексы. Ведь подъем производства зависит не только от объема

имущества и притока денежных средств, но и от стимулирования труда,

научной деятельности, от строгого соблюдения правил и четких

взаимоотношений с государственными органами.

В процессу создания законов и их применения возникают

межотраслевые и иные юридические коллизии. Их недооценка на

первых этапах может привести в дальнейшем к серьезным

экономическим потерям и нарушениям законности. Речь идет, во-

первых, о неправомерности развития отраслей, когда быстрое развитие

гражданского и финансового законодательства не сопровождается

адекватным развитием административного и других отраслей

законодательства. Страдает комплексность и снижается качество

регулирования.

Для обеспечения комплексного развития экономики нужно

выполнять набор общеэкономических функций, определяя

экономический курс, программы, решая основные вопросы

собственности, бюджета, налогов, организации управления. На высшем

уровне их осуществляют Президент и Правительство, функции которых

определены в Конституции и законах. Так, общей тенденцией развития

отношений президента и правительства в государствах СНГ является

явное доминирование первого. Повышение роли правительства в сфере

экономики является оправданным, и оно отражает линию на

обеспечение его верховенства в системе исполнительной власти (См.:

А.Ш. Арутюнян. Институт Президента Республики Армения. - Ереван,

Мхитар Гош, 1996, с. 50-60, 226-230).

Меняется система и компетенция министерств, действующих в

сфере экономики. Минэкономики является федеральным органом

исполнительной власти, осуществляющим проведение единой

государственной социально-экономической политики. Главной задачей

является определение путей и разработка методов эффективного

развития экономики, обеспечивающих социально-экономический

прогресс РФ. Оно выполняет следующие функции:

организует и координирует разработку и осуществляет

обоснование социально-экономической политики государства,

приоритетных направлений развития экономики;

организует и координирует разработку комплексного прогноза

социально-экономического развития РФ, ее регионов, отраслей и

секторов экономики на соответствующий период с использованием

системы национальных счетов;

подготавливает предложения по прогнозной части ежегодных

посланий Президента РФ Федеральному Собранию;

разрабатывает сводный финансовый баланс государства,

обеспечивает экономическое обоснование отдельных статей доходов и

расходов федерального бюджета, в т.ч. бюджетной заявки на

финансирований поставок продукции (выполнение работ и услуг) для

федеральных государственных нужд;

принимает участие в подготовке предложений по общим

направлениям финансовой, денежно-кредитной и валютно-кредитной

политики;

проводит анализ состояния экономического положения РФ,

тенденций социально-экономического развития, подготавливает годовые

и ежеквартальные доклады о состоянии российской экономики,

выявляет, 6ucnponopuuu в ее развитии и определяет пути их устранения,

а также осуществляет контроль за выполнением принимаемых

Президентом и Правительством решений по развитию экономики и

проведению экономической реформы;

обосновывает государственную структурную политику, организует

работу по ее проведению, стимулированию развития производства, а

также участвует, в реализации мер, связанных с несостоятельностью

(банкротством) предприятий;

осуществляет организационно-методическое руководство и коор-

динацию работ по формированию и реализации федеральных и

межгосударственных целевых программ, формирует в установленном

порядке перечень целевых программ, предусматриваемых к

финансированию за счет федерального бюджета;

анализирует проведение экономической реформы, определяет

стратегические направления и тактические задачи ее дальнейшего

развития, а также подготавливает предложения по организационно-

правовому обеспечению проведения экономической реформы;

организует и координирует разработку государственной

инвестиционной и инновационной политики и мер по стимулированию

инвестиционной активности, изучение спроса на инвестиции,

реализацию и контроль за осуществлением инвестиционных проектов с

использованием централизованных капитальных вложений;

формирует предложения по основам ценовой политики РФ и

реализует ее, разрабатывает предложения по совершенствованию

механизма регулирования цен и тарифов на продукцию, товары и

услуги, а также в соответствии с действующим законодательством

согласовывает, утверждает и регистрирует цены и тарифы, участвует в

осуществлении контроля за их применением;

принимает участие в разработке предложений по экономической

политике в сфере международного экономического сотрудничества,

звитию и совершенствованию механизма регулирования

внешнеэкокомических связей, осуществлению совместных проектов и

программ, объемам федеральных валютных поступлений и платежей,

участвует в составлении отдельных статей платежного баланса;

в установленном порядке формирует и обеспечивает контроль за

выполнением государственного оборонного заказа, мобилизационного

плана экономики страны;

формирует в установленном порядке объемы и структуру поставок

продукции (выполнения работ и услуг) для федеральных

государственных нужд;

участвует в разработке и осуществлении региональной

экономической политики, проводит анализ экономической ситуации в

регионах РФ, разрабатывает региональный аспект прогноза социально-

экономического развития РФ, стратегии размещения производительных

сил и совершенствования территориальной структуры экономики, а

также подготавливает предложения по совершенствованию

экономического взаимодействия с субъектами РФ;

участвует в разработке и реализации социальной политики,

включая вопросы государственной поддержки отраслей социальной

сферы, общие направления политики в области доходов и потребления

населения, демографии, миграции, занятости населения, создания

рабочих мест, социального партнерства и социальной поддержки и

защиты отдельных слоев населения с учетом экономических

возможностей государства;

обеспечивает разработку и реализацию экономического механизма

стимулирования деловой активности и поддержки предпринимательства.

Совершенствование компетенции и взаимодействия всех

экономических министерств и ведомств - важная и актуальная задача.

В центре воздействия всего спектра средств административно-

правового управления в сфере экономики - вопросы собственности. Их

правовое решение служит основой экономической стабильности и роста,

формирования гражданского общества (См. подробно: В.В. Гребенников.

Собственность и гражданское общество в России. - М.: Манускрипт,

1997; Он же. Институт собственности в условиях рыночной экономики и

социального государства. -М.: Манускрипт, 1996).

Административно-правовое управление занимает свое место в

общем объеме воздействий, не всегда, к сожалению, адекватное его

роли и меняющимся ситуациям. Отход от отраслевого управления и

переход к экономическому регулированию привел к созданию другой

«макросистемы управления» - созданию Госкомитета и министерств по

управлению государственным имуществом и его звеньев. Управление

государственным имуществом, развитие разнообразных форм

собственности и разграничение функций управления между разными

структурами менялось и меняется до сих пор.

Для административного права важнейшее значение имеет

государственная собственность и юридические режимы, а также

управление ею. В последние годы резко изменилось отношение к

государственной собственности. Вместо приоритетного признания и

универсальности наступило время падения ее роли, поскольку в стране

формируется рыночная экономика. Государственное имущество стали

признавать «ничейными и бесполезнъип, начались распродажи. Но

объективные тенденции неумолимы и сейчас приходит отрезвление.

Вновь усиливается воздействие государства на экономику, на

формирование ее реального сектора. Использование государственной

собственности в национальных интересах и эффективное управление ею

позволят укрепить опоры, нашей экономики.

Конституционное признание равенства государственной

собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с

совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов

разграничения государственной собственности (ст. 72). А п. «д» ст. 71

относит к ведению Федерации федеральную государственную

собственность и управление ею. Содержание права государственной

собственности определено в ст. ст. 113, 124-125, 214 ГК РФ. Это -

объекты собственности, которые либо закрепляются за

государственными предприятиями и учреждениями либо средства

бюджета и иное государственное имущество, составляющее казну

Федерации и ее субъектов. Это --осуществление прав собственника от

имени Федерации и ее субъектов соответствующим органами

государственной власти. Это - унитарные предприятия, которым

принадлежит часть имущества на праве хозяйственного ведения или

оперативного управления.

Указанные основополагающие нормы были конкретизированы в

целом ряде федеральных законов - о естественных монополиях, о

железнодорожном транспорте, о приватизации государственного

имущества и об основах приватизации муниципального имущества, о

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с

ним, о защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней

торговли, в Воздушном кодексе и др.

Но одновременно появлялись многочисленные указы Президента

РФ, касающиеся государственной собственности. С их помощью

решались вопросы акционирования, порядка участия представителей

государства в правлениях акционерных обществ, организации

управления. К тому же и в конституциях и уставах субъектов Федерации

по-разному определяются объекты государственной собственности и

режимы ее использования.

Противоречивость и пробелы в регулировании режима

государственной собственности снижают ее потенциал. А ведь именно

единый собственник в лице государства должен обеспечивать

эффективность управления ею в масштабе страны. Поэтому полезны

предложения о принятии федеральных законов «Об управлении

государственной собственностью», «О государственных и

муниципальных унитарных предприятиях» «Об управлении

государственными долями акционерных предприятий». Тогда появятся

рациональные режимы использования государственной собственности.

Наиболее актуальным является вопрос о круге объектов

государственной собственности и ее содержании. Заметим, что круг

объектов федеральной собственности определен Конституцией РФ, а

объектов государственной собственности регионов - в их конституциях и

уставах, правда, иногда чрезмерно широко. И все же подвижность

объектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя

исключать и обратный процесс, и поэтому оправдана подготовка ФЗ «О

национализации».

В субъектах РФ по-разному определяется состав и перечень

объектов государственной собственности - в соответствующих законах,

постановлениях или конкретных решениях. Например, в Санкт-

Петербурге было принято постановление Законодательного Собрания «О

разграничении государственной собственности в Санкт-Петербурге».

Утвержден предложенный Комитетом по управлению городским

имуществом перечень объектов федеральной собственности,

передаваемых в государственную собственности города.

Важным каналом влияния государства на деятельность

акционерных обществ является участие его представительств. Указами

или постановлениями Правительства образуются коллегии

представителей для обеспечения интересов государства по управлению

находящимися в федеральной собственности акциями. Среди них

руководители федеральных министерств и ведомств, региональных

комитетов по управлению государственным имуществом, специалисты и

главы администраций.

Своеобразным режимом использования государственной

собственности является управления государственными пакетами акций.

Оно создает рычаги для участия государства в управлении прежде всего

предприятиями стратегического значения. Вопрос в том, как их

использовать в интересах не только предприятия, но и отрасли всей

экономики. В результате доверительного управления имуществом также

создается своеобразный режим. Возникающие здесь отношения

регулируются ст. ст. 1012-1026 ГК РФ.

Требуется эффективное использование государственной

собственности. Так, в постановлении Правительства РФ от 3 июня 1998

г. «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет

доходов от использования федерального имущества» установлено:

заключение договоров аренды объектов недвижимого имущества,

находящегося в федеральной собственности, осуществляется, как

правило, на конкурсной основе. Определен порядок внесения арендных

платежей. Финансирование расходов, связанных с деятельностью по

управлению находящимися в федеральной собственности акциями,

осуществляется Минфином по фактическим затратам на эти цели в

размере не более 10 % поступивших в федеральный бюджет дивидендов

по этим акциям.

Оправдана передача права распоряжаться федеральной

собственность на своей территории органам субъектов Федерации.

Начало положено соглашением между Мингосимуществом и

администрациями Санкт-Петербурга и Ленинградской области Передача

в регион права владения государственной собственностью расширяет

возможность последнего во влиянии на развитие промышленности, на

оценку деятельности директоров государственных предприятий,

ситуаций банкротства и т.п. Такие соглашения получают

распространение.

Наиболее важные функции выполняет Мингосимущество. Ранее его

предшественник - Госкомитет - в основном был занят проведение

приватизации государственного имущества и в меньшей степени

организацией его рационального использования. Теперь предстоит

сделать акцент на второй функции, проводя полную инвентаризацию

объектов государственной собственности, включая и находящееся за

рубежом, определяя режимы их эффективного использования, заключая

договоры, проверяя соблюдение нормативных требований всеми

субъектами. Ему надо определять порядок расходования средств,

поступающих от использования федерального имущества. Тогда и

Российский фонд по управлению государственным имуществом займет

надлежащее место.

И другим министерствам надо более последовательно действовать

в отношении государственных предприятий и учреждений. Пока же в

отраслевых законах и положениях о них соответствующие функции

четко не выделены. Специальные структуры должны деиствоватъ под

строгим контролем, что подтверждается недостатками в работе

Федеральной продовольственной корпорации как структурного звена

Минсельхозпрода.

Нужна и более строгая координация работы. Сейчас курсы

развития малого и среднего бизнеса и государственных предприятий как

бы «разведены». А ведь было бы лучше их сблизить, и тогда

предприниматели могли бы действовать в договорных связях с крупными

предприятиями, удлиняя технологическую цепь, увеличивая число

рабочих мест, использую отходы и т.п.

Перелом наступает несколько лет назад с утверждения

Правительством РФ Концепции управления государственным имуществом

и приватизации в РФ (9 сентября 1999 г.). В ней определены основные

цели, задачи и принципы государственной политики в сфере управления

государственным сектором экономики, закреплены способы управления

унитарными предприятиями и учреждениями и т.д. В дальнейшем

уточняется круг объектов государственной собственности по линии

Федерации и ее субъектов (См.: Э.В. Таланина. Вопросы, организации

управления государственной собственностью. - Журнал Российского

права, 2001, № 3; Т.В. Закупенъ. Управление государственной

собственностью в условиях реформирования Российской экономики, там

же № 8).