Назад
Historical approach and modern analisys, evaluation of social practice and
scientific recommendations are combined in this book.
The author hopes that offered course will help reader in studying and
developement of administrative law process as one of the fundamental
branches of law, it will also help in the process of making and applying law,
in realisation of their rights and obligations.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ
АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 5 апреля
1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 19, ст. 1709)
ВК РФ - Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995,
47, ст. 4471)
Воздушный кодекс - Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г (СЗ
РФ, 1997, № 12, ст. 1383; 1998, № 28, ст. 3483)
ГК РФ - Гражданский кодекс РФ, часть первая от 30 ноября 1994 г.
(СЗ РФ, 1994, 32, ст. 3301; 1996, 9, ст. 773, 34, ст. 4026; 1999,
28, ст. 3471; 2001, 17, ст. 1644, 21, ст. 2063), часть вторая от
26 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996, 5, ст. 410, 34, ст. 4025; 1997,
43, ст. 4903, 1999, № 51, ст. 6288)
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964
г. (Ведомости РСФСР, 1964, 24, ст. 407), с последующими
изменениями и дополнениями
ЖК - Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. (Ведомости
РСФСР, 1983, 26, ст. 883, 1985, 4, ст. 117, 1986, 36, ст. 1023;
1987, 29, ст. 1060; 1988, № 47, ст. 1493; № 51, ст. 1619, 1989, 26,
ст. 642; 1991, 28, ст. 963; СЗ РФ, 1995, 5, ст. 346; 35, ст. 3503,
1998, № 13, ст 1467, 2001, № 17, ст. 1647)
КЗоТ - Кодекс законов о труде РФ от 9 декабря 1971 г. (Ведомости
РСФСР, 1971, 50, ст. 1007), с последующими изменениями и
дополнениями
КоАП - Кодекс об административных правонарушениях РСФСР
(Ведомости РСФСР, 1984, 27, ст. 909), с последующими изменениями
и дополнениями
ЛК РФ - Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г (СЗ РФ, 1997, 5,
ст 610)
СК РФ - Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. (СЗ РФ, 1996,
1, ст 16, 1997, 46, ст. 5243, 1998, 26, ст. 3014, 2000, 2, ст.
153) ТК РФ - Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 г. (Ведомости РФ,
1993, 31, ст 1224, СЗ РФ, 1995, № 26, ст. 2397; 1997, № 30, ст. 3586;
№ 47, ст. 5341; 1999, № 7, ст. 879)
УК РФ - Уголовный кодекс РФ от 24 мая 1996 г. (СЗ РФ, 1996, № 25,
ст 2954; 1998, 22, ст. 2332, 26, ст. 3012; 1999, 7, ст. 871, 873,
№ И, ст 1255;12, ст. 1407, № 28, ст 3489, 3490, 3491, 2001, № 11, ст
1002, 13, ст 1140, 26, ст. 2587, 2588; 33, ст. 3424) УПК -
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г.
(Ведомости РСФСР, 1960, 40, ст. 592), с последующими изменениями
и дополнениями
2. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИЗДАНИЯ
Ведомости - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР),
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР,
РСФСР, РФ) РВ - «Российские вести» РГ - «Российская газета»
СА РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской
Федерации
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации СП
(СССР, РСФСР, РФ) - Собрание постановлений Совета Министров
(Правительства)
3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ
ВС (СССР, РСФСР, РФ) - Верховный Суд
ВЦСПС - Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов
Генпрокуратура РФ - Генеральная прокуратура Российской Федерации
Госатомнадзор - Федеральный надзор России по ядерной и
радиационной безопасности
Госкомстат (СССР, РСФСР, РФ) - Государственный комитет по
статистике
Госстандарт - Государственный комитет Российской Федерации по
стандартизации и метрологии
Госстрой - Государственный комитет Российской Федерации по
строительству и жилищно-коммунальному комплексу
ГТК РФ - Государственный таможенный комитет Российской
Федерации
МАП РФ - Министерство Российской Федерации по
антимонопольной политике
МВД РФ - Министерство внутренних дел Российской Федерации
МИД РФ - Министерство иностранных дел Российской Федерации
Минатом - Министерство Российской Федерации по атомной энергии
Минздрав - Министерство здравоохранения Российской Федерации
Минимущество - Министерство имущественных отношений Российской
Федерации
Минкультуры - Министерство культуры Российской Федерации
Минлеспром - Министерство лесной, деревообрабатывающей и
целлюлозно-бумажной промышленности СССР
Минобороны - Министерство обороны Российской Федерации
Минобразование - Министерство образования Российской Федерации
Минпромнауки - Министерство промышленности, науки и технологий
Российской Федерации
Минсвязи - Министерство Российской Федерации по связи и
информатизации
Минсельхоз - Министерство сельского хозяйства Российской
Федерации
Минтекстильпром - Министерство текстильной промышленности
РСФСР
Минтранс - Министерство транспорта Российской Федерации
Минтруд - Министерство труда и социального развития Российской
Федерации
Минфин - Министерство финансов Российской Федерации
Минэкономразвития - Министерство экономического развития и торговли
Российской Федерации Минюст - Министерство юстиции Российской
Федерации
МНС РФ - Министерство Российской Федерации по налогам и
сборам МПР РФ - Министерство природных ресурсов Российской
Федерации МПС РФ - Министерство путей сообщения Российской
Федерации МЧС РФ - Министерство Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий
Росархив - Федеральная архивная служба России
Росгидромет - Федеральная служба России по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды
Росгосхлебинспекция - Государственная хлебная инспекция при
Правительстве Российской Федерации
Росземкадастр - Федеральная служба земельного кадастра России
Роскартография - Федеральная служба геодезии и картографии России
СВР РФ - Служба внешней разведки Российской Федерации СМ
(СССР, РСФСР, РФ) - Совет Министров (Совет Министров -
Правительство)
ФАПСИ - Федеральное агентство правительственной связи и
информации при Президенте Российской Федерации
ФСБ РФ - Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ФСНП РФ - Федеральная служба налоговой полиции Российской
Федерации
ФСО РФ - Федеральная служба охраны Российской Федерации
ФСФО РФ - Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и
банкротству
ФПС РФ - Федеральная пограничная служба Российской Федерации
ЦБР - Центральный банк Российской Федерации (Банк России)
РАЗДЕЛ I ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА
ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ДОКТРИНЫ И РЕФОРМЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Любое общество и государство заинтересовано в успешном
управлении своими социальными делами. Это дела публичные,
отражающие общий интерес и потребности общества, государства и
граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для
этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать
поведение людей, деятельность государственных и социальных
институтов, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить
производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в
удовлетворении его потребностей и интересов.
Если кратко оценить исторические аспекты данного явления, то
можно заметить внимание к управлению уже в древнем мире.
Поддержание порядка и обеспечение послушания подданных,
благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не
случайно отвлекали большие силы в Египте, Греции и Риме. Понятие
«полиция» первоначально означало управление делами полиса - города-
государства. И лишь в последние три-четыре столетия оно стало
обозначать специализированную службу общественного порядка и
внутренней безопасности.
В средние века делами административного, военного, финансового,
судебного управления занимались в границах феодальных владений
князей, монархов, правителей. Допускалась концентрация функций
государственного управления. И лишь позднее, с формированием
абсолютной монархии, создается большой административный аппарат.
Его функции дифференцируются сообразно развивающейся
специализации общественных функций. В условиях капитализма процесс
управления становится еще более масштабным и сложным. Растет объем
государственного управления и государственных дел, требующих
выполнения в интересах общества. Однако классовый интерес подчинял
себе государственные дела и их общезначимость воспринималась через
призму социально выгодных критериев в интересах правителей. Как
известно, они формировали и направляли деятельность органов
управления государственными делами.
Шли десятилетия и столетия, и соответственно историческим
эпохам менялись управленческие функции и способы, средства их
осуществления. Причем тут трудно выделить какую-либо однолинейную
закономерность. Даже в рамках одного исторического периода объем и
методы управления, построение и удельный вес административного
аппарата отнюдь не совпадали в разных государствах. Скажем, Англия и
Россия конца XVII - начала XVIII в. существенно отличались по
устройству бюрократического аппарата и соотношению его верхних и
нижних звеньев. Вопрос, следовательно, в том, как обеспечивалось
управление общественными процессами.
Управление в государстве всегда было актуальной задачей. Весьма
показательно, что управление государством и административные
преобразования нередко связывались с обликом великой личности.
Правитель стягивал к себе все нити административного управления и
концентрировал принятие основных решений. Исполнительно-
бюрократический аппарат беспрекословно выполнял его веления.
Видимо, не случайно на вершине именно исполнительной власти были
те, кто реально управлял государственными делами. История и
современность в этом нас наглядно убеждают.
Английская буржуазная революция XVII в. привнесла в мир новые
идеи о государстве и его устройстве. Томас Гоббс, а затем Джон Локк в
«Двух трактатах о правлении» (1690 г.) критиковали феодально-
теократическую концепцию божественного происхождения власти
короля. В их произведениях обосновывается концепция «естественного
состояния» и естественного права. Состояние полной свободы и
состояние равенства людей означают, что власть как бы производна от
сообщества людей. В естественном состоянии каждый обладает
исполнительной властью, вытекающей из закона природы, а в
государстве она становится функцией специального органа. Переход от
естественного состояния к гражданскому обществу на основе
общественного договора по воле и решению большинства означает:
каждый человек как участник договора уполномочивает общество или
его законодательную власть создавать для него законы, каких будет
требовать общественное благо.
Оливер Кромвель, лорд-протектор Англии середины XVII в.,
первоначально признавал управление, согласное с решением народных
представителей. Но сложный клубок политических и религиозных
противоречий неизбежно вывел его на путь единоличного правления.
Прикрываясь « божественным провидением», он то разгоняет парламент,
то манипулирует выборами. Кромвель действовал деспотически, хотя
присущие английской революции идеи вольности, самоуправления и
личных прав требовали иного курса.
Заметный шаг вперед в познании природы государства сделал
Шарль Монтескье, который в известном труде «О духе законов»
обосновал новую идею его устройства. В свободном государстве каждый
должен управлять собой сам, но в крупных государствах это
невозможно. Приходится выбирать представителей, способных
обсуждать дела, народ для этого совсем непригоден. Представительное
собрание, состоящее из знатных и богатых людей, должно создавать
законы и наблюдать за их соблюдением. Исполнительная власть должна
быть в руках монарха, т.к. быстрые действия лучше выполняются одним,
чем многими. Исполнительная власть, по его мнению, должна иметь
право останавливать действия законодательного собрания, иначе оно
станет деспотическим. Ее же останавливать не надо, ибо она ограничена
по своей природе.
Так были заложены основы теории разделения властей, которая
два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства
и функционирования государственной власти. Исполнительная власть
находит свое место как «ветвь общего древа». И эта своего рода
структурно-функциональная характеристика становится преобладающей
и наиболее устойчивой.
Другой характеристикой исполнительной власти является оценка
ее отношений с гражданским обществом, т.е. того, что сегодня мы
назвали бы степенью демократичности государственного управления и
органов, должностных лиц, которые его исполняют.
Жан Жак Руссо в своем труде «Общественный договор», Вольтер в
философских трактатах, в заметках и письмах пытались показать
социальное предназначение управления и исполнительной власти в
служении общему благу и вместе с тем не могли не признавать ее
изолированность.
Вольтер, полемизируя с Руссо и Монтескье, признает правоту их
положения: чиновники - не хозяева народа. Хозяевами являются только
законы, во всем остальном королю и чиновникам приходится
действовать по усмотрению и самостоятельно. Власть всегда склонна
тучнеть, а народ - жаловаться. Но как установить равновесие?
Сознавая трудность ответа на этот вопрос, Вольтер в «Мыслях о
государственном управлении» ограничивается беглыми соображениями -
свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов, равенство не
исключает подчиненность одних людей другим, ненавистен абсолютизм
не государя, а старших чиновников или секретарей.
Теоретические конструкции приходилось испробовать в
общественной практике конца XIX в. Интересны в этом плане
практические дела, речи и доклады одного из основных деятелей
Французской революции Луи Антуана Сен-Жюста. В докладе 10 октября
1793г. «О революционном порядке управления» он сетует, что после
издания многих законов не устранены пороки общего управления, и
предлагает исполнять законы быстро, наказывать за бездеятельность в
управлении, четко взаимодействовать должностным лицам, усилить
контроль, справедливо решать дела продовольственные, финансовые,
безопасности. Интересны и трактаты «Дух революции и Конституции во
Франции», «О природе, о Гражданском состоянии, о Гражданской
общине, или Правила независимости управления» (См.: Луи Антуан Сен-
Жюст. Трактаты. - С.-Петербург, Наука, 1995). В них отражены и
текущие заботы новой власти, и общие принципы демократического
управления.
Исторический анализ позволяет не без оснований утверждать, что
полицейское право было предтечей административного права (См.: К.С.
Вельский. Финансовое право. - М.:, Юрист, 1995, с. 39-41). Основателем
этой теории считается французский администратор времен Людовика XIV
Н. Деламора, чья книга «Мысли о полиции» (1707 г.) содержит
обширный материал о деятельности полиции по охране населения,
собственности, дорог, торговли, финансов, обеспечению безопасности.
Распространение этой деятельности на разные сферы жизни отмечено и
в трехтомной книге австрийского деятеля Е. Зонненфельса «Основные
начала полиции, коммерции и финансов» (1776 г.) Первоначально к
сфере административного права как камералистики относились вопросы
финансов, хозяйства, управления и публичного порядка. Полицейская
власть как синоним внутреннего управления дала основания для
развития полицейского права. В дальнейшем под влиянием идей и
институтов конституционализма наука административного права
специализируется и прочнее связывается с законом и отношениями
граждан и власти. Меняется ее публичные задачи. Эти процессы
наблюдаются и в Западной Европе и России (См.: «Российское
полицейское (административное) право». Конец Х1Х-начало XX в.
Хрестоматия. Изд-во Воронежского государственного университета, 1999
г.).
Наполеон Бонапарт, известный как своими военными победами и
гегемонистскими устремлениями, так и гражданским кодексом, посвятил
громадные усилия перестройке административного управления. Став в
1804 г. императором французов, Наполеон потратил много лет на
улучшение управления. Законодательная власть была резко ограничена
в своих правах, а ее представителями стали принцы и пожилые
сановники. Законодательство осуществлялось посредством декретов или
сенатус- консулатов, продиктованных императором. Суды стали
императорскими, и наряду с мировыми судами появились полицейские и