Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
жалобы (См.: Д.М. Чечот. Административная юстиция (теоретические
проблемы). - Л., Изд-во ЛГУ, 1973, с. 26-65).
При рассмотрении объема административного процесса
французский юрист Г. Брэбан писал, что общегражданские суды
применяют частное право, а административная юстиция опирается на
административное право как подотрасль публичного (См.: Г. Брэбан.
Французское административное право. - М.: 1988, с. 364).
Видимо, следом за ним отечественные юристы признают спорные
правоотношения здесь весьма своеобразными. В них действует властный
субъект. Административная юстиция берет в свою орбиту лишь ту
сторону административной деятельности актов, которая выражена в
форме действия или бездействия. Ее объект - ненадлежащая
управленческая деятельность. Причем отграничение жалобы от иска не в
том, что второй рассматривается в гражданском процессе. Жалобу может
разрешать и обычный суд. Но с ней часто связывают отмену или
изменение оспариваемого административного акта. Многообразие
административных актов, с помощью которых решаются налоговые,
земельные и иные вопросы, порождает квазисудебные органы (См: В.В.
Сажина. Административная юстиция: к теории и истории вопроса. -Сов.
госуд. и право, 1989, № 9).
В то же время административную юстицию характеризуют как
отдельную ветвь правосудия. Наличие в ней трех административных
элементов (кадры, акты, процедуры) придает органам административной
юстиции характер квазисудебных органов в отличие от классического
судебного процесса и гражданских судов. Но здесь участником является
властный субъект, а объект правонарушения носит публичный характер.
Возможная отмена, изменение акта это подтверждает. Опыт иностранных
государств допускает его использование и в России в виде
специализированной системы административных судов (См.: В.В.
Бойцова, В.Е. Бойцова. Административная юстиция: к продолжению
дискуссии о содержании и значении. - Госуд. и право, 1994, № 5).
Пришло время формировать административную юстицию в нашей
стране. Многолетний российский административно-правовой опыт и
взвешенный учет современных ситуаций дают основания для крупных
решений и действий в этом направлении. Но нельзя поспешно создавать
систему органов административной юстиции ввиду трудностей развития
всей судебной системы, в частности, связанных с обеспечением ее
материально-финансовыми средствами и квалифицированными кадрами.
Повредило бы и механическое использование зарубежного опыта.
Развитие российского государства как правового государства
связано с совершенствованием всей судебной системы и укреплением
законности и правового порядка. Серьезное внимание к механизмам
судебной защиты законных прав и интересов граждан и
административные реформы естественным образом повлекли за собой
увеличение в судах объема административной юрисдикции. Более того,
потребовалось создание специальных административных судов, что и
нашло выражение в проекте ФКЗ «О федеральных административных
судах в Российской Федерации», который был принят Государственной
Думой в первом чтении в конце 2000 г.
В повестке дня оказались новые и сложные проблемы, которые
требовали теоретических и практических решений.
История дает богатый материал. В Энциклопедическом словаре
Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (1890 г.) административная юстиция
определяется как административный суд для рассмотрения споров,
возникающих из дел управления, жалоб на нарушения обязанностей,
возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших
правительственных властей.
Зарубежные административисты обстоятельно исследовали
вопросы административной юстиции. Чему же удивляться, если в
европейских странах давно развивается законодательство об
административной юстиции. Его объем, естественно, неодинаков. Так, в
Австрии действует Закон об Административном суде (1965 г.), в Польше
- Кодекс административной процедуры (1960) и Закон о Главном
Административном суде (1995), во Франции - административные суды и
административные апелляционные трибуналы и Государственный Совет,
в Швейцарии и ее кантонах -закон об административных процедурах. В
последнее время приняты новые акты, в частности, в Эстонии
административно-процессуальный кодекс (1999 г.). На Украине в
разрабатываемом процессуальном кодексе выделен раздел о порядке
процессуальной деятельности административных судов.
Поиск новых решений происходил и происходит не на пустом
месте, с учетом большого опыта развития административной юстиции в
иностранных государствах. И отечественная теория и практика дают
хороший материал для решения этих проблем.
В конце XIX - начале XX века российские ученые-юристы
посвятили немало трудов изучению административной юстиции. Правда,
в них преобладал сравнительно-правовой анализ. В условиях советского
государства сфера административной юстиции была весьма неширокой
(См., напр., Д.М. Чечот, Административная юстиция (теоретические
проблемы) - Л.: Изд-во ЛГУ, 1973; В.В. Сни-на, Административная
юстиция: теория и история вопроса. «Совет, госуд. И право», 1989, №
9). Во многом допускалось отождествление административной юстиции с
«жалобным производством» и законодательством об административных
правонарушениях. И все же в «Основах законодательства СССР и
союзных республик о судоустройстве» (1958, 1980 гг.) к задачам суда
относилась защита прав и законных интересов государственных
предприятий, учреждений и организаций, прав и свобод граждан.
Шагом вперед стало закрепление в Конституции СССР 1977 г.
права граждан обжаловать действия должностных лиц, государственных
и общественных органов и правил на возмещение ущерба (ст. 58). В
1989 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд
неправомерных действий органов государственного управления и
должностных лиц, ущемляющих права граждан». А Закон РФ «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан» (27 апреля 1993 г., с изм. от 14 декабря 1995 г.) по сути дела
создал новую правовую базу защиты прав граждан в их отношениях с
властными органами.
Как видно, происходит своего рода расширение и отпочкование
сферы административно-коллизионных отношений. Как ее можно
охарактеризовать?
Для правильного понимания конституционных основ
административных судов принципиальное значение имеют
соответствующие конституционные понятия. Их смысл и назначение
заключаются в определении правовых оснований для организации и
деятельности этих судов. Итак, речь идет, во-первых, о правосудии и
судебной власти (ст. 118), разновидностью которой является
административная юстиция. Обсуждаемый в парламенте проект ФКЗ «О
федеральных административных судах в Российской Федерации»
предназначен для учреждения судов этого вида.
Во-вторых, об административном судопроизводстве как
процессуальной форме осуществления судебной власти (ч. 2 ст. 118). А
это означает самостоятельность данного вида судопроизводства. В
третьих, об административных делах, подсудных судам общей
юрисдикции (ст. 126). Четкого определения административного дела еще
нет, поэтому охарактеризуем административное дело как спор,
возникающий в сфере властно-управленческих отношений вследствие
действий (бездействия) органов государственной власти и органов
местного самоуправления, их должностных лиц и служащих, отнесенный
к юрисдикции административного суда и подлежащий рассмотрению в
процессуальном порядке. Добавим, что административное дело мы
рассматриваем как родовое понятие для всех видов юрисдикции
административных судов и разграничения подведомственности между
ними. Это и процессуально-структурированный массив документов по
предмету спора.
В-четвертых, следует учитывать наличие административно-
процессуального законодательства, отнесенного к совместному ведению
Федерации и ее субъектов. Оно не может традиционно отождествляться с
КоАП, поскольку точнее было бы говорить прежде всего о позитивном
административно-процессуальном законодательстве для осуществления
компетенции государственных органов. Оно может включать, в
частности, административные процедуры досудебного характера.
Оправдано выделять коллизионное законодательство. Разновидностью
является Кодекс административного судопроизводства, который
послужит соединению административных материальных и
процессуальных норм. Специфика последних обусловлена
вышесказанным.
И все же не уйти от вопроса об объеме компетенции субъектов
Федерации в данной сфере. Пока она реализуется применительно к
решению вопросов об административной ответственности (См.: Б.В.
Рассинский, О разграничении компетенции Российской Федерации и ее
субъектов в области административной ответственности. - Журнал
Российского права, 2001, № 7).
В-пятых, нужно развивать федеральное коллизионное право (п.
«п» ст. 71), которое содержит систему соответствующих норм. К ним
можно отнести нормы ст. 3 о запрете присваивать властные полномочия,
ст.ст. 15, 46, 74, 76, 85 и другие.
В-шестых, следует в полной мере учитывать конституционные
нормы, содержащиеся в п. 4 ст. 15, «открывшей» дорогу нормам
международного права. Например, статьей 11 Европейской Хартии
местного самоуправления предусмотрено право органов местного
самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного
осуществления полномочий и принципов. Ему коррелируют нормы ст. 46
о судебной защите местного самоуправления в известной российской
законе. Напомним и о ст. 13' о защите прав человека и основных свобод.
Административные суды отличаются тем, что представляют собой
своего рода подсистему в системе судов общей юрисдикции (к
сожалению, задерживается принятие ФКЗ о судах общей юрисдикции).
Основанием для такой характеристики служит упомянутая ст. 128 об
установлении статуса всех федеральных судов федеральным
конституционным законом.. Их нормы конкретизированы в ст. ст. 4 и 26
ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Административные
суды - федеральные суды, специализированные суды, составляющие
систему федеральных судов общей юрисдикции. Полномочия, порядок
образования и деятельность административных судов, как и всех
специализированных судов, устанавливается ФКЗ. Им и является
упомянутый законопроект.
Отсюда следуют такие специфические связи административных
судов с ВС РФ и иными судами общей юрисдикции как: а) производность
юрисдикции административных судов от юрисдикции общих судов, ее
возможная подвижность; б) большая степень организационно
структурной связи между административными и общими судами; в)
общее методическое руководство и разъяснения вопросов судебной
практики по линии ВС РФ; г) судебный надзор ВС РФ за деятельностью
административных судов.
Смешанная система административных судов в виде «встроенных»
административных коллегий в ВС РФ и судах субъектов РФ, а также
межтерриториальные окружные административные суды вне границ
субъектов РФ и административно-территориального деления придает им
свойства независимых структур во взаимоотношениях со всеми
государственными и иными структурами.
Весьма сложным является вопрос о характере и объеме
юрисдикции административных судов. В решении этого вопроса в
научном плане наметились два подхода. Первый отражает традиционный
взгляд на административную юстицию как институт защиты прав и
законных интересов граждан в их спорных отношениях с
государственными органами и должностными лицами. Но, заметим, этим
заняты и суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Стоит ли
создавать только для данной цели еще одну ветвь судебной власти,
поскольку возможен вариант деятельного расширения юрисдикции и
соответственной судейского корпуса общих судов.
И поэтому оправдан и второй подход, когда предполагается
расширить институт и процедуры защиты публичных интересов в более
широком контексте. Это и защита «укрупненных» частных интересов в
виде интересов определенного круга лиц, общественных интересов
групп населения.
Это и защита публичных интересов между государственными
органами, между государственными органами -и местным
самоуправлением. Вместе с тем допускаемые ими ошибки и нарушения
законности всегда - прямо или косвенно - отражаются отрицательным
образом на интересах граждан, населения. Можно вести речь о
смешанных частно-публичных спорах, когда акт или действие органа,
должностного лица направлен на действия и акты других органов, но
отступления от законности и ошибочность первых порождает
ошибочность вторых, включая и их отношения с гражданами. Поэтому в
концентрированном виде к юрисдикции административных судов могут
быть отнесены пять крупных категорий административных дел:
а) рассмотрение заявлений и жалоб граждан на действия
(бездействие) и акты государственных органов, органов местного
самоуправления, их должностных лиц и служащих в связи с нарушением
ими прав граждан, созданием препятствий и ограничением этих прав или
незаконным возложением на граждан каких-либо обязанностей;
б) оспаривание нормативных и ненормативных актов федеральных
и иных государственных органов, общественных объединений и
публичных корпораций;
в) разрешение разногласий и споров между органами
исполнительной власти, включая споры о компетенции (кроме
отнесенных к юрисдикции КС РФ);
г) споры о защите прав местного самоуправления;
д) иные административные дела (возможно, об ответственности за
административные правонарушения).
Обоснованное предметное определение юрисдикции
административных судов потребует корректировки объема дел ,
отнесенных к ведению арбитражных судов. Имеются в виду дела
согласно ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах» и ст. 27 АПК. Нельзя
исключать возможность отнесения налоговых, таможенных,
антимонопольных и иных споров к юрисдикции административных судов.
Уже сейчас более 45 %, рассматриваемых ими дел составляют дела из
административных правонарушений. Рост этих дел в 2000 г. составил 26
%.
Определение видов административной юрисдикции как
материальных норм потребует не только общих процессуальных норм, но
и введения разных видов производств. Решение юрис-дикционных
вопросов повлечет изменения отношений государственных и
муниципальных органов и их работников к административным судам. Им
надлежит хорошо знать соответствующее законодательство, порядок
обращений в суды и формировать надлежащее правовое поведение. Не
игнорирование, не противостояние, а лояльное и заинтересованное
отношение к административным судам и участникам административного
судопроизводства. В них надо видеть новых партнеров высокого класса
в сложной властно-управленческой деятельности.
Сказанное представляет высокие требования к судейскому корпусу
административных судов. Тщательный отбор кандидатов, их общее и
специализированное юридическое обучение должно обеспечить
компетентность судей и персонала судов. Особое внимание следует
уделить изучению конституционного права, административного и
административно-процессуального законодательства, институтов и норм
коллизионного права (См. Ю.А. Тихомиров. Коллизионное право. М.:
Юринформцентр, 2001; Теория компетенции. - М.: Юринформцентр,
2001). Лишь тогда административные суды смогут хорошо разобраться в
конфликтно-публичных ситуациях, где нередко действует много
юридических лиц и граждан, им придется анализировать и оценивать
сложные правовые акты, компетенцию органов и служащих, виды и
основания принимаемых ими решений.
Как видно, создание административных судов в России -очень
сложный процесс. В его рамках надо действовать постепенно,
последовательно решая юридические и иные задачи. Условно
первоначально надо завершить принятие упомянутого ФКЗ об
административных судах и вводить его в действие на основе
соответствующих норм ГПК и АПК. Одновременно надо форсированно
готовить кодекс административного судопроизводства. Подготовку
нового судейского корпуса следует сочетать с решением этих
организационно-материальных вопросов.
Возможно, будет происходить постепенное формирование разных
звеньев системы административных судов. Освоение ими новой
юрисдикции и накопление опыта, обобщение всей судебной практики
приведу, возможно, в более отдаленной перспективе, к концентрации
именно в административных судах всех административных дел. Новое
административное судопроизводство послужит для этого хорошей
основой.
Надо регламентировать административное судопроизводство. В
рамках проводимой судебной реформы обновляются действующие
законы и принимаются новые законодательные акты. Одно из
направлений - развитие административного судопроизводства, которое
пока явно отстает. И можно порадоваться инициативному проекту ФКЗ об
административном судопроизводстве. В этом законопроекте отражен
многолетний опыт нашей страны и зарубежных государств в данной
сфере. Несомненно, проект можно рассматривать как основу для
дальнейшей работы.
Вместе с тем предстоит решить целый ряд актуальных
теоретических и практических вопросов, поскольку речь идет о
существенном расширении сферы административного судопроизводства,
выделенного в Конституции РФ в качестве самостоятельного вида
судопроизводства. Она уже охватила громадную категорию дел,
способствуя защите прав и законных интересов граждан и юридических
лиц.
В обсуждаемых проектах очевиден акцент на процедурах защиты
прав граждан. Но остаются в стороне те особенности, которые присущи
публично-правовым спорам с участием государственных и иных
структур. А ведь их споры отнесены к юрисдикции создаваемых
административных судов. Разрывать же материальные и процессуальные
нормы нельзя.