Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Еще одну грань административного процесса можно обнаружить
при его сочетании с арбитражным процессом. Субъекты
административного права согласно ФКЗ «Об арбитражных судах в
Российской Федерации» являются его участниками. А среди полномочий
ВАС РФ выделим два. Одно связано с рассмотрением дел о признании
недействительными ненормативных актов Президента и Правительства
РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные
интересы организаций и граждан, другое - с рассмотрением
экономических споров между субъектами Федерации. Думается,
арбитражная подсудность дел первой категории очень близка
административной подсудности.
Тенденцией прошлого года стало резкое увеличение числа
административных споров, рассмотренных в арбитражных судах. Их
удельный вес достиг почти 50 %. В 2000 г. их число превысило 350
тысяч. Среди 3889 дел по жалобам и признание незаконными правовых
актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов
власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения
налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав
и т.д.
Ввиду некоторого сходства жалоб граждан, поступающих в разные
государственные органы, добавим к сказанному и возможность других,
но близких к административным институтов и процедур. Согласно ФКЗ
«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»
Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия
(бездействие) государственных органов, должностных лиц,
государственных служащих при условии, если ранее заявитель
обжаловал это решения или действия в судебном либо
административном порядке, но не согласен с решениями по его жалобе
(ст. 16).
Действуя в пределах своей компетенции, Уполномоченный вправе
передать жалобу государственному органу или должностному лицу, к
компетенции которых относится ее разрешение по существу (ст. 20),
получать у них информацию для рассмотрения жалобы (ст. 23),
направить заключения, содержащие рекомендации относительно
восстановления нарушенных прав (ст. 27), замечания и предложения
(ст. 31).
Как видно, здесь мы имеем дело с разновидностью
конституционного процесса, соприкасающегося с субъектами
административного права.
Нельзя не назвать еще один квазисудебный орган, деятельность
которого соприкасается с процедурами рассмотрения административных
дел. В нашей стране действовала Судебная палата по информационным
спорам при Президенте РФ.
Судебная палата является государственным органом при
Президенте РФ. Ока осуществляет свои функции самостоятельно, вмеша-
телъство в ее деятельность не допускается. Основной задачей
палаты является содействие Президенту в эффективной реализации им
конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией РФ
прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации.
В своей деятельности Судебная палата руководствуется
Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента,
постановлениями Правительства РФ, а также принципами законности,
справедливости, объективности, коллегиальности, гласности и
открытости.
В соответствии с возложенными на нее задачами Судебная палата
выполняет следующие основные функции: содействует Президенту РФ в
обеспечении прав и свобод граждан в сфере массовой информации;
содействует обеспечению объективности и достоверности сообщений в
средствах массовой информации, затрагивающих общественные
интересы; обеспечивает соблюдение принципа равноправия в сфере
массовой информации; обеспечивает защиту нравственных интересов
детства и юношества в средствах массовой информации; способствует
осуществлению принципа политического плюрализма в информационных
и общественно-политических телерадиопрограммах; разрешает споры о
распределении времени вещания на радио и телевидении для фракций,
создаваемых в Федеральном Собрании; дает указания по исправлению
фактических ошибок в информационных сообщениях средств масс.овой
информации, затрагивающих общественные интересы.
Предметом разбирательства Судебной палатой являются споры,
вытекающие из: ущемления свободы массовой информации, в т.ч.
нарушения права редакции средства массовой информации, журналиста
на запрос и получение общественно-значимой информации,
установления ограничений на контакты с журналистами и передачу им
информации, за исключением сведений, составляющих государственную,
коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну;
необходимости оперативно обеспечить исправление (опровержение)
фактических ошибок в информационных сообщениях средств массовой
информации, затрагивающих общественные интересы; необъективности
и недостоверности сообщений в средствах массовой информации, в т.ч.
основанных на слухах, непроверенных данных, ложной информации;
нарушений принципа равноправия в сфере массовой информации, в т.ч.
ограничения прав журналиста по признакам социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной принадлежности; нарушений
принципа политического плюрализма в информационных и общественно-
политических теле- и радиопередачах.
Судебная палата в пределах своей компетенции выносит по
рассматриваемым ею информационным спорам и иным делам решения,
которые являются окончательными. Государственные органы и их
должностные лица, к которым обращено решение Судебной палаты, в 2-
неделъный срок сообщают Судебной палате об исполнении решения.
Судебная палата вправе вносить представления соответствующим
органам о вынесении ими письменных предупреждений учредителю и
(или) редакции (главному редактору) в соответствии с требованиями ст.
16 Закона РФ «О средствах массовой информации».
Судебная палата вправе вносить в суд представления о
прекращении деятельности средства массовой информации, учредителю
и (или) редакции (главному редактору) которого в установленный
законом срок были сделаны письменные предупреждения.
На прокуратуру возложен надзор за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина. Согласно ст. 26 ФЗ «О прокуратуре Российской
Федерации» предметом надзора является соблюдение прав и свобод
человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами,
исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного
управления, контроля, их должностными лицами, а также органами
управления коммерческих и некоммерческих организаций. Отрадно, что
прокуратура в правовом государстве была признана на международной
конференции на эту тему в январе 1997 г. важнейшим государственным
институтом (См.: Законность, 1997, № 3, с. 2-11).
Выделим еще один аспект проблемы. Растущая роль
международных организаций в области защиты прав и свобод граждан
сочетается с признанием государством их юрисдикции. В Конституции РФ
впервые закреплено право обращения граждан в международные органы
по защите своих прав (п. 3 ст. 46). Здесь международно-правовые
процедуры сочетаются с национально-государственными, которые пока у
нас не развиты. Вопрос - в повестке дня, ибо рамки отечественного
конституционного и административного процесса должны быть
«раздвинуты» в части создания условий для реализации этого права
(сбор и пересылка документов и т.п.
§ 3. СПОРЫ О КОМПЕТЕНЦИИ
В динамичной государственно-правовой, управленческой и
экономической практике возникает множество отношений между
субъектами права. Субъекты частного права, обладающие
правоспособностью и выступающие прежде всего как юридические лица,
и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют
различные юридические действия и принимают те или иные правовые
акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы
компетенции. Одни из них порождены разными подходами к
определению понятия компетенции. В других случаях, касается ли это
спора о компетенции или спора о содержаний компетенционных актов и
действий, необходимо не только ответить на несколько важных и
актуальных вопросов, но и провести анализ и оценку нормативных и
фактических элементов компетенции государственных органов.
Речь идет:
- о проверке компетентности органа, призванного рассматривать
спор;
- о выяснении объема и содержания компетенции органов,
установленной как законами и положениями, так и соглашениями о
делегировании полномочий, что приводит либо к увеличению, либо к
уменьшению их объема;
- о предметах ведения, о характере полномочий, включая виды
решений и действий (аналитических, контрольных, информационных и
др.);
- о взаимоотношениях с другими органами;
- о фактически совершенных действиях; - о сравнении фактически
изданных актов и совершенных действий с нормативно установленными
полномочиями;
- об оценке реальных последствий деятельности органа -
показателях развития сферы., отрасли, размерах ущерба или потерь и
т.п.
В конечном итоге могут быть приняты три решения:
1) акты и действия органа совершены в соответствии с его
компетенцией;
2) акты и действия не вполне отражают его компетенцию, но в
связи с новыми явлениями и процессами соответствуют нормативно
установленным целям;
3) акты и действия не соответствуют компетенции и требуют
отмены, изменений и т.п.
Следует обратить внимание на некоторые специфические моменты
в процедуре рассмотрения споров о компетенции в суде.
1. Сторонами выступают, как правило, субъекты публичного права:
государственные и муниципальные органы, должностные лица. Причем
они действуют и как заявители, и как ответчики, и как представители
сторон.
2. Статус органов, их предметы ведения и полномочия подлежат
анализу сквозь призму правовых актов и фактических действий
(бездействия).
3. Иной и более значимой является роль экспертов-ученых,
специалистов, преимущественно независимых.
4. Суд и прокурор не могут не проявлять себя более активно,
нежели в обычном состязательном процессе. В этом случае, по всей
видимости, допустимо приостановление акта или действия при
обращении в суд.
5. Своеобразен при этом набор доказательств, ибо приходится
оценивать такие доказательства, как компетенционные нормы законов,
акты, положения, планы работы, служебную информацию и даже устные
решения.
Безусловно, в основе всего лежит четка регламентация
компетенции. На практике пока не вполне удовлетворительно решаются
связанные с этим вопросы. Статутные законы и положения о различных
органах государственной власти, должностные инструкции .нередко не
содержат четких нормативных характеристик всех элементов
компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов
компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их
ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное
увеличение числа споров о компетенции? Но порядок и способы их
разрешения не всегда удовлетворительны.
Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций
и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми
(нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это
связано с решениями ситуационных задач и содержательными
действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от
нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по
вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает
ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и
давлением извне, вмешательством других органов или созданием
препятствий для законной деятельности.
И тогда спор о компетенции возникает по разным поводам:
касательно ее объема и характера, предметов ведения, полномочий
субъекта компетенции либо всего в совокупности. При этом фактический
объем компетенции сопоставляется с ее нормативным статусным
объемом и характером. Поясним на конкретном примере.
Споры о компетенции ввиду своей общегосударственной
значимости для обеспечения устойчивости государственных институтов
регулируются на конституционном уровне. Этим занят Конституционный
суд РФ, который разрешает три категории споров о компетенции - между
федеральными органами государственной власти, между федеральными
и региональными органами государственной власти, между высшими
государственными органами субъектов РФ. Развитию и конкретизации
конституционных норм посвящены нормы ст. ст. 92-95 Главы XI
«Рассмотрение споров о компетенции» ФКЗ «О Конституционном суде
Российской Федерации».
Три основания считаются необходимыми для обращения с
ходатайством в Конституционный суд - нарушение конституционного
разграничения компетенции между органами государственной власти,
нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции
заявителя, уклонение органов от осуществления входящей в их
компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по
делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа
государственной власти издать акт или совершить действие правового
характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого
полномочия.
Обобщение рассмотренных КС РФ споров о компетенции позволяет
выделить несколько типичных категорий дел.
1. Споры по поводу объема полномочий РФ и ее субъектов в сфере
собственности, налогообложения, лесного хозяйства, управления
энергетическим комплексом и другие, когда речь шла о трактовке,
подтверждении и наделении сторон полномочиями, например, по
созданию собственных законов или в случае отсутствия правовых
соглашений.
2. Споры по поводу объема и характера полномочий высших
звеньев государственной власти применительно к организации
министерств и ведомств. Так было, когда Президент РФ превысил свои
полномочия, подписав Указ об образовании Министерства безопасности
и внутренних дел РСФСР (1991 г.) вопреки компетенции парламента.
Аналогичное нарушение было допущено в постановлении Президиума ВС
РСФСР, когда был превышен объем его компетенции в связи с созданием
Всероссийского агентства по авторским правам (1922 г.)
3. Целый ряд споров возник в связи с нарушениями в уставах
Алтайского края, Читинской области, Тамбовской области
конституционных принципов разделения властей, когда ими допускалось
чрезмерное расширение полномочий областных законодательных
органов и ограничение прав гав администраций. Здесь при некотором
сходстве предметов ведения возникал явный дисбаланс в полномочиях
властей.
4. Отметим споры об объеме компетенции местного
самоуправления, когда государственные органы субъектов РФ
устанавливали в своих законах и подзаконных актах нормы,
ограничивающие самостоятельность местной власти, и ужесточали
контроль за ней. Из последних можно отметить постановление КС РФ от
30 ноября 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных
положений Устава (Основного Закона) Курской области .в редакции
Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и
дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».
Следовательно, конституционный круг субъектов, между которыми
возникают споры по поводу компетенции, весьма широк. В него,
естественно, входят и органы исполнительной власти, но скорее они
находятся в спорных отношениях с другими ветвями публичной власти.
Компетенционные споры внутри системы исполнительной власти пока не
обнаруживают себя на «публичной поверхности». Их разрешают иными,
подчас скрытыми и не всегда легальными средствами. Между тем объем
реальных управленческих споров очень велик.
Как мы уже отмечали, уже подготовлен и одобрен в первом чтении
ФКЗ «Об административных судах в Российской Федерации». В
конституциях республик почти нет упоминаний о спорах и порядке их