Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Предупреждение и пресечение нарушений прав потребителей
осуществляются ГКАП России, его территориальными управлениями в
порядке, установленном Законом РФ «О защите прав потребителей» и
антимонопольным законодательством.
Обратимся к порядку рассмотрения дел по фактам нарушения
законодательства о защите прав потребителей.
ГКАП России и его территориальные управления в пределах своей
компетенции рассматривают и разрешают дела по фактам нарушения
законодательства о защите прав потребителей в соответствии с
законодательством РФ.
Дела о нарушениях прав потребителей рассматриваются
территориальными управлениями по месту нахождения изготовителя
(исполнителя, продавца), чья деятельность предположительно нарушает
права потребителей, за исключением случаев, когда дела принимаются к
рассмотрению ГКАП России.
Дела о нарушениях прав потребителей рассматриваются ГКАП
России в случаях, когда нарушение совершено предприятием-
монополистом республиканского рынка, либо затрагивает интересы
потребителей по всей территории России, либо совершено изготовителем
(исполнителем, продавцом), деятельность которого распространяется на
территории, контролируемые несколькими территориальными
управлениями.
Для рассмотрения дел о нарушении законодательства о защите
прав потребителей образуется постоянная комиссия в составе
заместителя Председателя ГКАП России, сотрудников ГКАП России и
представителей Совета по делам потребителей при ГКАП России и
общественных организаций потребителей, а в территориальном
управлении - в составе руководителя подразделения по защите прав
потребителей и сотрудников территориального управления.
Председатель комиссии ГКАП России назначается Председателем ГКАП
России, председатели аналогичных комиссий территориальных
управлений - начальниками территориальных управлений.
Персональные составы членов комиссии определяются и утверждаются
председателем комиссии по его усмотрению для рассмотрения каждого
дела (группы дел).
На заседании заслушиваются стороны (представители сторон),
представители предприятий и организаций, привлеченных к
рассмотрению дела, специалисты, ГКАП России (территориальных
управлений), эксперты. Лица, привлеченные к рассмотрению дела,
имеют право знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства,
представлять доказательства, задавать вопросы, высказывать свои
соображения по всем возникающим вопросам.
Выводы, к которым комиссия приходит в результате рассмотрения
дела, излагаются в решении. Решение по делу принимается членами
комиссии в отсутствие сторон и всех лиц, привлеченных к участию в
деле, большинством голосов. Решение выносится в письменной форме и
подписывается председательствующим и членами комиссии. Если член
комиссии не согласен с решением, он подписывает его и излагает
письменно свое особое мнение, которое приобщается к делу. Выводы
комиссии доводятся до сведения сторон и лиц, привлеченных к участию
в деле, немедленно по вынесении решения. Решение комиссии
оформляется в течение 3 дней после окончания разбирательства.
Предписание ГКАП России (территориальных управлений) о
прекращении нарушений прав потребителей выносится в соответствии с
принятым решением в течение 3 дней после окончания разбирательства
и направляется изготовителям (исполнителям, продавцам), в отношении
которых оно вынесено. Предписание подлежит добровольному
исполнению изготовителем (исполнителем, продавцом) в срок,
указанный в предписании. Изготовитель (исполнитель, продавец) могут
просить о продлении срока в случае невозможности уложиться в него.
Срок исполнения предписания продлевается ГКАП России
(территориальным управлением), но не более чем на 6 месяцев.
В случае уклонения от исполнения или несвоевременного
исполнения предписаний о прекращении нарушений прав потребителей
ГКАП России по собственной инициативе или по представлению
территориального управления возбуждает производство по делу о
наложении штрафа на изготовителя (исполнителя, продавца) по п. 1 ст.
41 Закона РФ «О защите прав потребителей».
Заметим, что защита прав потребителей обеспечивается и
международными нормами, если отечественные организации являются
членами международных организаций. Так было со штрафом,
наложенным Мосгорторгинспекцией на дочерние предприятия
«Аэрофлота». Но пассажиры могли обратиться с жалобой и в
Международную организацию гражданской авиации (См.: КоммерсантЪ-
Daily, 6 ноября 1997 г.).
В субъектах РФ также наблюдается процесс интенсивного введения
мер административной ответственности. В одних случаях их появление
диктуется условиями региона и как бы заполняет «правовой вакуум». В
других - дублируются меры, предусмотренные федеральным КоАП, и
лишь варьируются размеры санкций.
Так, в КоАП есть статьи об ответственности за нарушение, правил
дорожного движения. Народный Хурал (Парламент) Республики
Калмыкия принял 2 марта 1995 г. Постановление «Об усилении
административной ответственности за нарушение Правил дорожного
движения». Им установлены размеры штрафов за административные
правонарушения, предусмотренные КоАП. Уточнен тем самым смысл
«вилки штрафов». Но ФЗ от 5 марта 1997 г. «О внесении изменений в
Кодекс об административных правонарушениях» изложены в новой
редакции статьи о нарушениях правил регистрации и эксплуатации
транспортных средств, в 5-10 раз повышен размер штрафов. Налицо -
дублирование норм.
Другие составы более специфичны. Их регулируют, например,
Закон Республики Калмыкия от 31 мая 1993 г. «Об административной
ответственности за потраву посевов и повреждение насаждений», Закон
от 8 сентября 1994 г. «Об административной ответственности за
распространение холеры на территории республики», постановления
Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 19 января
1995 г. «Об усилении административной ответственности за отдельные
eudbL правонарушений» и от 19 января 1995 г. «Об усилении
административной ответственности за нарушение порядка пребывания и
определения на постоянное место жительства в Республике Калмыкия».
Вообще виды составов административных правонарушений, их
границы должны быть более четко разграничены на уровне Федерации и
ее субъектов. Критерием может быть степень их опасности и
территориальной распространенности.
Вряд ли такое отраслевое дробление функционального контроля и
процедур оправданно. Но подобную ситуацию можно обнаружить и в
других сферах. Например, в докладе министра финансов на заседании
Правительства РФ 25 июля 1995 г. отмечалось распыление функций
финансового контроля между Минфином, ЦБР, ГНС и др. Эффект
проверок невелик из-за нечеткости их функций, штрафных санкций,
слабой координации. Добавим, что московские власти ввели в 1993 г.
длинный перечень размеров финансовых санкций, объектов
инспекционных проверок по поводу несоблюдения кор-матиекых
технических требований по эксплуатации жилищного фонда. Их
несколько сотен.
Все это потребовало подготовки ФЗ «О государственном
финансовом контроле».
Еще один аспект. Минюст РФ вправе регистрировать
ведомственные акты, регулирующие права и обязанности граждан. Для
этого существует процедура представления актов, сопровождающих
документов, анализа, оценки и принятия решений - зарегистрировать
акты или отказать в регистрации.
Например, в апреле 1997 г. Министерство юстиции РФ отказало
регистрировать ряд нормативных документов федеральных органов как
противоречащих действующему законодательству. В регистрации
отказано, в частности, приказу Минфина «О регистрации договоров
купли-продажи слитков золота и серебра». Кроме того, не
зарегистрированы приказ Федеральной пограничной службы «О порядке
реализации высвобождаемого военного и специального имущества в
ФПСРФ», письмо ГТК РФ и ГНС РФ «Об организации взаимодействия
между таможенными органами и государственными налоговыми
инспекциями по документальному подтверждению вывоза товаров»,
письмо ГНС РФ и ФСНП «Об обращении взысканий на имущество
организаций».
Как видно, в специализированных процессах всегда присутствуют
элементы общего административного процесса - исполнительные органы,
инстанционный порядок рассмотрения дел, жалобы и заявления, сроки и
т.п. Конкретизация этих элементов оправданна, и все же дублирование
составов правонарушений в тематических законах и КоАП - налицо. Как
быть? Не лучше ли «собирать» их в КоАП?
§ 2. СУДЕБНОЕ ОБЖАЛОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ.
СМЕЖНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Развивающееся законодательство придает судебной защите прав и
законных интересов юридических и физических лиц все более
универсальный характер. Напомним, что согласно ст. 11 ГК РФ любое
решение, принятое в административном порядке, может быть
обжаловано в суд. Нередко этому должно предшествовать рассмотрение
жалобы в вышестоящие административные органы.
Для иллюстрации приведем два обзора практики рассмотрения
споров. Один из них посвящен применению норм таможенного
законодательства.
Наибольший объем дел связан с обращением предприятий с исками
о признании недействительными постановлений таможенных органов о
наложении взысканий за нарушение таможенных правил. Жалобы
сначала подаются в вышестоящий таможенный орган и только в случае
несогласия с его решением допускается обращение в арбитражный суд в
течение 10 дней. В рамках этой процедуры подлежат анализу и оценке,
во-первых, соблюдение административного порядка обжалования, во-
вторых, соблюдение срока для обращения в арбитражный суд, в-
третьих, порядок восстановления срока. Правда, специалисты
усматривают здесь противоречия в оправдании порядка обжалования
между нормами ТК РФ и нормами ФКЗ «Об арбитражных судах в
Российской Федерации» и АПК РФ (См.: Т.Э. Сидорова. Обзор практики
рассмотрения споров, связанных с применением таможенного
законодательства. В кн.: Комментарий судебно-арбитражной практики,
вып. 3. - М.: Юрид. лит., 1997).
Второй обзор посвящен спорам по поводу исполнения предписаний
антимонопольных органов.
Отмечается, что до установления бесспорного (безакцептного)
списания штрафа за неисполнение или уклонение от исполнения
предписаний ГКАП соответствующие дела были подведомственны
арбитражному суду. С введением нового порядка согласно п. 3 ст. 43
Закона РФ «О защите прав потребителей» такой подсудности у
арбитражных судов теперь нет. Судебно-арбитражный порядок сохранен
лишь для споров и взысканий штрафов с граждан - индивидуальных
предпринимателей (См.: Т.Л. Левшина. Споры, связанные с исполнением
предписаний антимонопольных органов о выполнении
предпринимателями обязательств перед гражданином,
неподведомственны, арбитражным судом. - Там же).
И еще один пример. Статьи 86-91 Закона РФ «Об охране
окружающей природной среды» предусматривают судебный порядок
возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Статья 80 регулирует разрешение споров в данной области, а
информационное письмо ВАС РФ от 14 января 1992 г. определило
подведомственность споров в области охраны природы. Пленум ВАС РФ
принял 21 октября 1993 г. постановление «О некоторых вопросах
применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»,
где в порядке судебного толкования разъяснены ряд норм закона на
основе опыта их судебно-арбитражного рассмотрения (См. подробно:
Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей
природной среды». - М.: Инфра-М - Норма, 1997, с. 256-322).
Права потребителей защищаются все более надежно. Интересен в
данной связи обзор деятельности Московского союза потребителей и о
защите им в суде прав автомобилистов (См.: Адвокат, 1996, № 7, с. 51-
58).
Широко развита административная деятельность ГАИ /ГИБДД (См.
подробно: С.Н. Антонов, В.В. Стома. Административ-но-юрисдикционная
деятельность госавтоинспекции в вопросах и ответах. - М.: Юристъ,
1997, № 1, с. 30-40), но в ней явно мало юрис-дикционных элементов.
Как отмечают специалисты, судебных дел на основании ст. 7
Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках» становится все больше. Поводом
служат незаконные действия органов управления. Коммерческие
организации не могут выполнять функции органов управления.
Государство контролирует создание, реорганизацию и ликвидацию
коммерческих структур. В ряде случаев для этого необходимо согласие
антимонопольного органа, иначе регистрация будет незаконной.
Положения административного и антимонопольного законодательства о
взыскании штрафов используются мало (См.: Адвокат, 1996, № 9, с. 41).
Суды общей юрисдикции не обходят стороной административные
споры, рассматриваемые в рамках гражданского судопроизводства.
Пленум ВС РСФСР 27 сентября 1978 г. принял постановление «О
некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении
дел по жалобе на действия административных органов». Долгожданный
союзный закон о судебном обжаловании появился лишь в конце 80-х гг.
Поэтому интересно постановление Пленума ВС РСФСР от 14 апреля 1988
г. «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского
судопроизводства жалоб на постановления по делам об
административных правонарушениях» (См.: Бюллетень Верховного Суда
РСФСР, 1988, № 7, с. 14-16). Приведем некоторые его положения.
Изучение вопроса показало, что суды в основном правильно и
своевременно рассматривают жалобы на постановления по делам об
административных правонарушениях. Вместе с тем в их деятельности
имеются и недостатки.
Встречаются случаи неправильного решения вопросов о
подведомственности указанной категории дел, не всегда проводится
надлежащая подготовка их к судебному разбирательству. Допускаются
необоснованные отказы в удовлетворении жалоб либо освобождение
заявителей от административной ответственности без достаточных к
тому оснований; нарушаются установленные законом сроки
рассмотрения таких жалоб. Отдельные суды вопреки закону требуют
оплаты жалобы государственной пошлиной.
Пленум ВС РСФСР дал судам следующие разъяснения:
Согласно п. 2 ст. 231 и ст. 232 ГПК жалобы на постановления по
делам об административных правонарушениях рассматриваются по
общим правилам гражданского судопроизводства с теми изъятиями и
дополнениями, которые установлены законодательством Союза ССР и
РСФСР (гл. 24 ГПК, КоАП).
При разрешении вопроса о принятии к производству народного
суда жалобы на постановление по делу об административном
правонарушении следует иметь в виду, что п. 1, п. 2 и абз. 1 п. 3 ч. 1 ст.
267 КоАП установлена подведомственность в зависимости от желания
заявителя. Лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу
об административном правонарушении, а также потерпевший вправе по
своему выбору обратиться с жалобой в районный (городской) народный
суд либо в вышестоящий орган управления.
Подведомственное суду дело по жалобе на постановление об
административном правонарушении может быть возбуждено по
заявлению прокурора, обратившегося в суд в соответствии со ст. 41 ГПК
в защиту интересов гражданина, в отношении которого вынесено
постановление, а также лица, которому в результате административного
проступка причинен моральный, физический или имущественный вред.
Судья вправе отказать в принятии жалобы на постановление по
делу об административном правонарушении лишь по основаниям,
предусмотренным законом (ст. 129 ГПК). Поэтому недопустим отказ в
возбуждении дела в суде по мотивам пропуска срока на подачу жалобы,
истечения сроков наложения административного взыскания, исполнения
постановления.