Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Необходимо строго соблюдать компетенционный принцип в
организации движения информации. Нельзя требовать информацию,
сбор и реализация которой отнесены к ведению нижестоящих звеньев.
Вышестоящий орган не должен подменять нижестоящее звено в
отношении юридического использования информации, т.е. права
принятия того или иного решения на основании анализа определенной
информации. Этим предотвращается, с одной стороны, подмена прав, а с
другой - нежелание низовых органов полностью использовать
предоставленные им права, решать вопросы на основе собранной и
обработанной информации. За нарушение данного принципа работники
аппарата должны привлекаться к дисциплинарной ответственности.
Во всех звеньях управления необходимо стремиться к обеспечению
правильной связи между видами издаваемых решений (приказов,
распоряжений и т.д.) и повседневно собираемой информации. Для этого
целесообразно, чтобы каждый вид решения (по своему содержанию) был
обеспечен соответствующей (по содержанию) информацией. Например,
распорядительная информация должна появляться после сбора и
анализа текущей и накопительной документации, завершая
определенный информационный цикл и давая «толчок» новому.
Несовпадение, разрыв или несогласованность между имеющейся
информацией и изданием решений приводит к сбору неиспользуемой
или малоисполъзуемой информации, появлению крупных решений на
основе небольшого объема проанализированной информации, к
необоснованности решений из-за слабого анализа информации.
Сделаем вывод: в каждом учреждении - аппарате Правительства,
министерств, администрации, департаменте, отделе -нужны правила
работы с информацией, согласованные с аналогичными правилами и
режимами использования информации.
Отрадно отметить, что и в Статутных законах и положениях,
посвященных правовому статусу государственных органов, иных
субъектов права, все более заметное место занимают либо
«информационные» статьи, либо информационные нормы, отражающие
режимы и содержание информационной деятельности. Их объем и
содержание далеко не одинаковы, что отражает пока неустойчивость
представлений об их полезности.
Все чаще достигается с помощью правовых актов функционально-
целевое информационное обеспечение управленческих действий. Так,
во исполнение ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера» Правительство РФ
утвердило Порядок сбора и обмена в РФ информацией в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера Министерству РФ по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий поручено по согласованию с федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов РФ установить сроки и формы представления информации в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера. Федеральным органам
исполнительной власти привести в соответствие с постановлением
Правительства ведомственные нормативные акты, регламентирующие
сбор и обмен информацией в указанной области.
Рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ
утвердить порядок сбора и обмена информацией в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера.
Утвержденный Порядок определяет, основные правила сбора и
обмена информацией в области защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее -
информация).
В экономических отношениях проявляются как элементы
информационного «самообслуживания», приведенные выше, так и
договорного обслуживания специальными информационными службами.
Не менее остро стоит вопрос о соблюдении жестких требований к
правилам информационного обмена, нарушение которых препятствует
нормальной конкуренции и ведет к обману потребителей, государства.
ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках» не допускает, в частности, получение, использование,
разглашение научно-технической, производственной или торговой
информации без согласия ее владельца. Запрещается распространение
ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить
убытки другому хозяйственному субъекту либо нанести ущерб его
деловой репутации (ст. 10). Антимонопольный комитет обладает
полномочиями по пресечению подобной деятельности, равно как и
органы государственной налоговой инспекции (право получать справки,
документы о хозяйственной деятельности, налагать штрафы на
должностных лиц за сокрытие прибыли, доходов, нарушения порядка
ведения бухгалтерских отчетов и т.д.).
Нормы есть, а практика их применения в судах почти отсутствует.
Поэтому нужно активно использовать процедуры защиты информации.
В новых условиях развития суверенных государств и
формирования рыночной экономики на передний план выступают
экономические, финансовые, налоговые, ценовые регуляторы.
Информация становится не просто сопутствующим элементом каждого их
них, что само по себе, конечно, важно, но и мощным инструментом
самостоятельного хозяйствования. Без динамичного и
концентрированного информационного обеспечения хозяйствующих
субъектов, бирж, банков, фондов в рыночной экономике «плыть» по
течению никому не удается.
К тому же информация служит интегрирующим фактором в
отношениях разных государств, их органов, концернов и акционерных
обществ. Экономические связи требуют еще более содержательного
информационного наполнения, как в рамках РФ, так и в отношениях
внутри СНГ, в пределах того или иного экономического пространства.
Информационный аспект деятельности всех субъектов в их уставах, в
иных документах должен быть выражен четко и определенно, касается
ли это внутригосударственных или межгосударственных ассоциаций,
объединений, действующих на разных территориях.
Проведенный анализ позволяет обнаружить некоторые трудности в
законодательном регулировании информационного статуса субъектов
права и выяснить меры по их преодолению.
Во-первых, в статутных актах следует точно урегулировать
основные информационные полномочия госоргана - создавать, получать,
хранить, использовать, запрашивать информацию определенного вида и
содержания, его информационные отношения с другими субъектами.
Особого внимания заслуживают права и обязанности каждого субъекта
по созданию и использованию собственного информационного массива,
по обращению к массивам других органов или специальных
информационных служб.
Во-вторых, в тематических законах и в специальных законах нужно
подробно регламентировать признаки и режимы использования
специальной информации в отдельных сферах общественной жизни.
В-третьих, необходимо во всех законодательных актах четко
выделять собственно информационные нормы со всеми присущими им
элементами.
В-четвертых, предстоит обеспечить правовую корреляцию между
информационными нормами одного и нескольких законов, избегая их
несогласованности и противоречивости.
Повышение уровня нормативной упорядоченности
информационного статуса субъектов права еще не гарантирует успехов.
Многие нормы остаются нереализованными, не применяются
правозащитные процедуры для охраны интересов юридических и
физических лиц. Из-за этого на практике плохо осуществляются в целом
полномочия органов исполнительной власти всех уров-лей,
предприятий, акционерных обществ, предпринимателей и «зависимых
структур. Снижается уровень управления, экономической и социальной
деятельности.
Информационное пространство не ограничивается
государственными границами. Суверенные государства проводят
согласованный курс на расширение сферы информационного обмена,
облегчая тем самым субъектам права информационные отношения. В
Итоговом документе Венской встречи представителей государств -
участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе
выделен раздел «Информация». В нем определена линия на более
свободное и широкое распространение всех форм информации,
поощрение сотрудничества в данной сфере. Вполне естественно, что
договорный способ регулирования становится главным в
информационных межгосударственных отношениях. Международные
конвенции, соглашения открывают для этого широкий путь.
К сожалению, отечественный опыт заключения
межгосударственных информационных соглашений невелик.
Импульсом к развитию межгосударственных соглашений стали
документы СНГ. В соглашении об образовании СНГ содержится
признание важности единого информационного пространства. 27
февраля 1992 г. подписано Соглашение о парламентском сотрудничестве
в правовой сфере. Обмен проектами и принятыми законодательными
актами, сведениями о подготовке актов, совместное обсуждение
концепций законов, согласованное научное обсуждение проблем
законодательной деятельности - пункты соглашения.
Труднее решаются вопросы создания межпарламентской
информационно-справочной службы в рамках СНГ. Первоначально
подписанный протокол не привел к каким-либо результатам. Принят
модельный закон об информационном обмене в Содружестве.
В целом можно отметить объективную тенденцию развития
информационного обеспечения всех видов внутригосударственной и
межгосударственной деятельности. И упорядочение, совершенствование
информационного статуса субъектов права - участников этой
деятельности служит важным фактором улучшения государственной,
хозяйственной и социально-культурной деятельности.
Обратимся к зарубежному опыту. Во Франции с 1978 г. действует
Закон «Об информатике, досье и свободах». Согласно закону под
автоматизированной обработкой информации личного характера
понимается совокупность операций, проводимых автоматическими
средствами, относящимися к сбору, регистрации, переработке,
изменению, хранению и уничтожению информации личного характера, а
также совокупность операций аналогичного свойства, относящихся к
использованию досье и баз данных, в частности, связывание в сеть или
сопоставление, консультация или передача информации личного
характера.
Отметим, что законом учреждается Национальная комиссия
информатики и свобод. В ее задачи входит обеспечение соблюдения
положений закона, в частности, путем информирования всех
заинтересованных лиц об их правах и обязанностях, согласования с
ними своей деятельности и контроля за использованием информатики в
обработке информации личного характера В этих целях комиссия
располагает нормативными полномочиями в случаях, предусмотренных в
законе.
Средства, необходимые Национальной комиссии для выполнения
своих задач, внесены в бюджет Минюста.
РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ
Приведенные выше характеристики субъектов административного
права и механизмов государственно-правового регулирования и
контроля дает основание следующий шаг. Мы имеем в виду переход от
статики к юридико-управленческой динамике, где организация
управления в разных сферах государственной и общественной жизни
означает реальное воздействие на объекты. Административно-правовое
воздействие служит определению целей и условий деятельности
субъектов и объектов, ориентированно побуждает последние к
определенной деятельности. Ее результат - фактические изменения в
экономической, социальной и других сферах.
ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
§ 1. ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Каждая страна пытается определить свой курс в отношении
экономики. Пассивное наблюдение, контроль, огосударствление,
содействие и поддержка - вот спектр используемых средств. В последние
десятилетия в США развивается концепция «конституционной
экономики», в Германии - «теория порядка» как часть концепции
социального рыночного хозяйства. Соблюдение норм, иных правил и
институтов способствуют согласованию интересов и динамичности
экономики (См. подробно: В. Ванберг. «Теория порядка» и
конституционная экономика. - Вопросы экономики, 1995, № 12).
Организация и совершенствование управления в экономической
сфере всегда были предметом внимания нашего государства.
Происходили регулярные перестройки органов в центре и на местах.
Менялись принципы управления экономикой. Напомним, что одной из
последних акций СМ СССР было Постановление от 29 апреля 1990 г. «Об
организации работы по правовому обеспечению экономической
реформы». Кроме подготовки актов хозяйственного законодательства
были намечены и организационные меры. Государственная комиссия СМ
СССР по экономической реформе практически организовывала всю
деятельность в данной сфере (См.: СП СССР, 1990, № 12, ст. 68).
Последние годы характеризуются масштабной перестройкой
отечественной экономической системы. Курс на формирование рыночной
экономики привел первоначально к резкому ослаблению механизма
государственного управления экономикой. Акцент на изменение форм
собственности, повышение роли финансовых (включая бюджетные,
налоговые, инвестиционные, банковские) рычагов сопровождался
снижением роли функционального и отраслевого управления. К тому же
не всегда согласованы управленческие структуры и их действия на
уровне Федерации и ее субъектов.
Поэтому с полным основанием можно сказать, что одной из причин
кризиса в экономике являются ошибки в построении и деятельности
государственных органов и ослабление их нормативно-регулирующей
роли. Реформаторы в России исходили из придуманной ими аксиомы:
внедрение рыночных отношений само создает условия для
экономического подъема.
Однако рынок может быть созидательным и разрушительным.
Слабость административного управления пагубно отражается на
бюджетно-налоговых отношениях, пропорциях и темпах развития
экономики.
Вместо жестких планов и команд теперь шире применяется
программно-целевой принцип управления, который позволяет сочетать
нормативную ориентацию всех госорганов и других участников
экономических отношений с их согласованными действиями. Показатели
развития служат для них «указателями». Целевых программ много, и
особое значение имеют общеэкономические программы, о чем уже
писалось выше.
Система управления применительно к основным звеньям
экономической системы еще не сформирована в полной мере. И лишь
немногие научные труды содержат обоснованную научную концепцию
экономической роли государства и государственного управления и
регулирования экономики. С ними полезно ознакомиться (См.:
Управление совеременкой компанией. - М.: Инфра-М, 2001; Стратегия
развития российской экономики и программа первоочередных шагов. -
М.: 1991; Государственное регулирование экономики в современных
условиях. - М.: Сб. статей. Т. 1, 2, 1997; Россия-2015: Оптимистический
сценарий. М.: 1999).
Быстро, но и весьма противоречиво развивается законодательство
в сфере экономики. Как известно, право в качестве регулятора
общественных отношений является одним из факторов устойчивого
развития экономики. В этом качестве оно то усиливает, то ослабляет
свое воздействие на экономические процессы. Точнее говоря,
государство и его структуры отводят праву неодинаковую роль на
разных этапах экономического развития. Его считают фактором
стабильности и консервации экономических отношений, ограничителем
деятельности в сфере экономики, «карателем» за ошибки и упущения,
стимулятором, преобразователем, или, напротив, даже нейтральным
фактором.