Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

Продолжается процесс совершенствования управления и

регулирования государственной собственности в субъектах РФ, причем

нередко во взаимосвязи с муниципальной и иными формами

собственности. Содержательны в этом плане Концепции управления

собственностью на территории г. Москвы и Нижегородской области,

Законы о государственной собственности и разграничении ее с

муниципальной собственностью в Московской, челябинской и других

областях. Во всех случаях регулируются как компетенция региональных

и местных органов, так и режимы использования государственной

собственности.

Организация управления государственной собственностью

является заботой не только федеральных органов, но и государственных

органов субъектов Федерации.

Интересны в этом плане положения Закона Челябинской области

«Об управлении государственной собственностью Челябинской

области». Данный закон регулирует отношения по управлению

государственной собственностью Челябинской области, определяет

органы, их полномочия по управлению государственной собственностью

области. Имущество, принадлежащее на праве собственности субъекту

РФ -Челябинской области, - является составной частью государственной

собственности РФ. Челябинской области принадлежат права владения,

пользования и распоряжения своим имуществом, в т.ч. на объекты,

переданные ей или приобретенные в соответствии с законами и иными

нормативными правовыми актами РФ. Отнесение имущества к

государственной собственности Челябинской области осуществляется в

порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми

актами.

Собственность области составляет экономическую основу области,

обеспечивающую ее экономическое и социальное развитие. Управление

собственностью области регулируется законами РФ, указанным законом,

а также иными нормативными правовыми актами органов

государственной власти Челябинской области. Собственность области

может быть использована для осуществления любых видов деятельности,

не запрещенных законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

В собственности области находятся имущество органов государственной

власти области, средства областного бюджета, областных внебюджетных

и валютных фондов. В собственности области в соответствии с законами

и иными нормативными правовыми актами РФ и. области могут

находиться земельные участки, природные объекты, объекты

инженерной инфраструктуры и другие объекты, имеющие областное

значение: предприятия и учреждения народного образования,

здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие

организации, созданные или приобретенные за счет средств области, в

т.ч. на долевых началах, или переданные области и ее органам

государственной власти от других субъектов РФ, ценные бумаги, доли

участия, финансовые активы, и другое имущество в соответствии с

законами и иными нормативными правовыми актами РФ и области.

Государственную казну Челябинской области составляют средства

бюджета области и иное государственное имущество, не закрепленное

за юридическими и физическими лицами. Управление государственной

казной осуществляют органы государственной власти области в

соответствии с их компетенцией.

Установлены функции государственной власти области по

отношению к объектам федеральной собственности, находящимся на

территории области. Органы государственной власти области

осуществляют контроль за эффективным размещением

производственных и социальных объектов, рациональным

использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды,

отчислением средств за страховой риск по транспортировке,

захоронению и переработке радиоактивных .отходов. Управление

государственной собственностью области осуществляется: органами

общего и специального управления в соответствии с законами РФ,

Уставом области, Законом «Об управлении государственной

собственностью Челябинской области» и другими нормативными

правовыми актами области.

Органами общего управления государственной собственностью

области являются законодательный (представительный) и

исполнительный органы государственной власти области.

Законодательный (представительный) орган области управляет

собственностью посредством принятия законов и иных нормативных

правовых актов, определяющих порядок и особенности владения,

распоряжения и пользования государственной собственностью области.

Исполнительный орган осуществляет управление собственностью

посредством исполнительной деятельности и путем принятия

нормативных правовых актов.

Полномочия администрации области по управлению

собственностью области определяются Конституцией РФ, Уставом

области, Законом «Об управлении государственной собственностью

Челябинской области», законами и иными нормативными правовыми

актами области и включают в себя: а) разработку, представление на

утверждение бюджета области и обеспечение его исполнения; б)

организацию учета и использования собственности области; в)

разработку областных программ приватизации государственной

собственности области и обеспечение их реализации; г) отчуждение и

передачу объектов, находящихся в собственности области, во временное

или постоянное владение, пользование и распоряжение, сдачу в аренду;

д) создание, реорганизацию и ликвидацию предприятий, учреждений на

основе собственности области в порядке, установленном законами и

иными нормативными правовыми актами РФ и области; е) назначение

руководителей государственных (унитарных) предприятий и учреждений

области; ж) организацию передачи собственности области в

муниципальную собственность; з) ведение реестра собственности

области; и) осуществление контроля за использованием собственности

области предприятиями, учреждениями, а также другими юридическими

лицами, в которых имеются акция, доля (втыад) собственности области.

Курс на приватизацию нашел выражение в ФЗ «О приватизации

государственного имущества и об основах приватизации муниципального

имущества в Российской Федерации», Государственной программе

приватизации государственных и муниципальных предприятий,

утвержденной Указом Президента

Напомним, что ранее целая серия указов Президента и

правительственных постановлений посвящена реорганизации

государственного управления экономикой. Одним из первых был Указ от

23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий», который

предусматривал ограничение процесса создания новых федеральных

государственных предприятий и образование казенных заводов, фабрик

и казенных хозяйств с закреплением права оперативного управления

имуществом.

Значительно более действенным был Указ Президента РФ «О

некоторых мерах по обеспечению государственного управления

экономикой» от 10 июля 1994 г. В целях обеспечения государственного

управления экономикой, повышения ответственности руководителей

государственных предприятий за финансовое состояние предприятий,

сохранность и эффективное использование их имущества, результаты

хозяйственной деятельности установлено, что отношения Правительства

РФ или уполномоченных им федеральных органов исполнительной

власти с руководителями федеральных государственных предприятий

регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с

гражданским законодательством.

В зарубежных странах имеются органы, предназначенные для

выполнения общеэкономических государственных функций.

Во Франции Экономический и социальный совет является

консультативным органом и способствует содружеству между разными

видами профессиональной деятельности. Совет исследует и

поддерживает научно-технические новшества, дает заключения о

проектах программных законов или планов экономического или

социального характера, инициирует реформы, дает консультации по

социально-экономическим проблемам страны. В составе Совета 68

представителей наемного труда, 72 представителя предприятий, 3

представителя свободных профессий, 5 представителей кооперативов,

10 представителей обществ взаимопомощи, сельских кооперативов, 40

квалифицированных специалистов, П представителей социальных служб.

Это полезная форма общественно-экономического управления.

Во многих государствах по-прежнему уделяется большое внимание

планированию и программированию развития территорий,

экономической и социальной сфер. Показателен в этом плане Закон

Литовской Республики от 12 декабря 1995 г. «О территориальном

планировании», в котором определены цели и механизм

территориального планирования, его уровни, а также взаимоотношения

физических и юридических лиц и государственных институций в этом

процессе. Оно осуществляется Правительством, институциями

государственкого управления, управляющими уездами,

самоуправлением. Государственный надзор в этой сфере возложен на

Государственную инспекцию территориального планирования и

строительства, Министерство строительства и урбанистики. Статьи 25-38

закона посвящены участию общественности - обсуждению планов,

публичному оглашению документов, внесению предложений, открытым

собраниям.

В Испании Счетная палата является высшим органом контроля за

счетами и управлением экономикой государства, а также за

государственным сектором. Счетная палата Греции контролирует

государственные расходы, но в силу специальных предписаний закона

может контролировать расходы местных органов управления и других

юридических лиц публичного права. Она дает заключения по законам о

пенсиях, рассматривает дела об ответственности государственных

военных и гражданских служащих за ущерб государству или местным

органам. Этим названные органы отличаются от Счетной палаты в нашей

стране.

Как давно замечено, в иностранных государствах на передний план

всегда выдвигаются органы., выполняющие важнейшие государственные

функции, специфичные для той или иной страны. Так, в Нидерландах

ввиду необходимости регулировать водохозяйственные сооружения есть

должностное лицо с широкими полномочиями, называемое «Граф

дамбы». Действуют строгие региональные планировки земель, для

любого строительства нужны разрешения.

Система управления в финансово-экономической сфере в

иностранных государствах имеет как общие моменты ввиду сходства

выполняемых функций, так и специфику в построении и деятельности.

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Большое значение имеет организация регулирования и управления

в сфере финансовых отношений, включающая в себя бюджетные,

налоговые, банковские, кредитно-инвестиционные и иные аспекты.

Причем нормы административного права применительно к статусу

органов, процедурам и т.п. тесно переплетаются с нормами бюджетного,

налогового, банковского законодательства (См.: Сборник финансового

законодательства РФ, Тома I, II. - М.: 2000). Федеральные законы «Об

основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», «О

бухгалтерском учете», «О финансовых основах местного самоуправления

в Российской Федерации» ежегодные законы о федеральном бюджете,

законы субъектов Федерации о бюджетах и особенно бюджетный кодекс

создают легальную почву для действий в данной сфере.

Особое значение приобретают проблемы бюджетного федерализма.

Вокруг бюджета концентрируются во многом административно-правовые

средства (См. подробно: Бюджетное устройство в Российской Федерации.

- М.: 1997).

Правительство одобрило Программу развития бюджетного

федерализма в РФ на период до 2005 г. Основными задачами Программы

являются: 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение

<(нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и

закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

4) формирование и развитие объективных и прозрачных

механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

5) повышение качества управления общественными финансами на

региональном и местном уровне.

В настоящее время бюджетное законодательство РФ не содержит

базового элемента системы, межбюджетных отношений - четкого

разграничения полномочий и ответственности между органами власти

разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (рас-ходных

полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного»

финансирования, в результате чего размывается ответственность за

предоставление значительной части общественных услуг. Сохраняется

регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и

местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня,

действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и

финансовых норм. Требования Бюджетного кодекса по возмещению

дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются,

широкое распространение получили судебные иски к органам власти

субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств

с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В настоящее время бюджетное законодательство Российской

Федерации не содержит базового элемента системы, межбюджетных

отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности

между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных

расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к

сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается

ответственность за предоставление значительной части общественных

услуг. При этом сохраняется регламентация бюджет-ных расходов,

финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными

актами федерального уровня, действует множество централизованно

устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на

наметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых

федеральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты

федеральным законодательством возложены многочисленные

социальные обязательства, не обеспеченные источниками

финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению

дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются,

широкое распространение получили судебные иски к органам власти

субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств

с бюджетных счетов по исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов и особенно местного

самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность

своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или

частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в

т.ч. - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

Предоставление органам власти субъектов и местного

самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с

финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных

отношений. Для ее решения необходимо: - четко разграничить, на

основе количественного анализа и единых принципов, расходные

полномочия между органами власти разных уровней (федеральным,

региональным и местным), сократив в максимально возможной степени

сферу совместных (пересекающихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и

местного самоуправления в управлении расходами соответствующих

бюджетов;

- сократить, а в перспективе - ликвидировать «нефинансируемые

федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение

установленных законодательством бюджетных обязательств;

- законодательно определить порядок изменения разграничения

расходных полномочий при соответствующем перераспределении

бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или

предоставлении источников финансирования передаваемых расходных

обязательств.

В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс понятие

«расходные полномочия» - права и обязанности соответствующих

органов власти в пределах своей компетенции:

Одновременно в Бюджетном кодексе должно быть закреплено

четкое и стабильное разграничение расходных полномочий между

властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

1) субсидиарностъ (максимальная близость органов власти,

реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих

бюджетных услуг);

2) территориальное соответствие (максимальное совпадение

территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные

полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в

целом в реа^шзации расходных полномочий, тем, при прочих равных

условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);