Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
грамотная работа с информацией, полученной через комъ-ютер, на 18%
повышает производительность труда фирмы и снижает затраты, на 7%
повышает культуру работы, на 25% позволяет принимать правильные
решения.
Корпоративная Единая информационная система ТПП РФ (ЕС ТПП
РФ), созданная 2 года назад, позволяет привести сегодня и некоторые
другие показатели. Объединены в Единую сеть 67 территориальных ТПП,
12 зарубежных представительств ТПП РФ, сформировано более 200
банков данных, количество «электронной почты» возросло в 25 раз. В
настоящее время закончен первый этап создания системы.
Наступает второй этап - становление полноправным участником
«информационной магистрали», позволяющей расширить
информационное обеспечение бизнеса (территориальных ТПП, сЪюзов и
объединений предпринимателей, членов ТПП РФ), осуществлять
международную интеграцию рынков товаров и услуг, труда, инвестиций
и финансов.
Это становится возможным благодаря реализации проекта
«Российская информационная сеть делового сотрудничества», в котором
кроме ТПП РФ принимают участие десятки крупнейших российских фирм
и компаний. Объединив их усилия можно выйти на новый этап развития.
Основой «Информационной сети делового сотрудничества» стала ЕС ТПП
РФ, которая с начала нынешнего года интегрирована в систему
«Интернет». Это очень важное событие. Отныне миллионы
пользователей «Интернета» получили доступ к базам данных о ТПП РФ,
российской экономике, сформированным при непосредственном участии
специалистов палаты. С другой стороны, у российских и зарубежных
предпринимателей, работников органов государственного управления,
ученых и т.д. появилась возможность через «Российскую
информационную сеть» пользоваться услугами других компьютерных
информационных ресурсов информационных систем, существующих в
мире, а также полным набором услуг, предоставляемых «Интернетом».
Действуют и другие мощные справочные правовые системы.
Консультант-Плюс - универсальная справочная система по российскому
законодательству. Система содержит все нормативные акты,
необходимые в повседневной работе юристам, аудиторам и бухгалтерам,
работникам банковских и финансовых структур, руководителям
предприятий, специалистам государственных служб.
Отрабатываются следующие разделы российского
законодательства: законодательство о финансах и кредите (включая
налогообложение, банковскую деятельность, ценные бумаги, валютное
регулирование, бухгалтерский учет, аудиторскую деятельность и др.);
законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности;
внешнеэкономические отношения; гражданское законодательство
(включая законодательство о собственности, о приватизации
государственного и муниципального имущества, жилья, земли, авторское
и патентное право и др.); гражданско-процессуальное и арбитражно-
процессуалъное законодательство; законодательство о труде;
законодательство о земле; законодательство о торговле;
законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении;
основы конституционного строя; внешняя политика и международные
отношения; законодательство о браке и семье; законодательство об
образовании, науке и культуре; законодательство об охране
общественного порядка; суд, юстиция, прокуратура; уголовное и
уголовно-процессуальное законодательство; законодательство об
административных нарушениях.
Консультант-Плюс имеет прямые договоры об информационном
обмене с основными федеральными ведомствами, согласно которым
новые документы немедленно передаются для включения в
информационный банк системы Консультант-Плюс. Например,
справочная система «Консультант-Бухгалтер» содержит все нормативные
документы, регламентирующие налогообложение, ведение
бухгалтерского учета и другие финансово-хозяйственные аспекты
функционирования организаций, а также несколько тысяч консультаций
по конкретным вопросам хозяйственного, трудового и налогового права.
Справочная система «Деловые Бумаги» - универсальная мини-
канцелярия, содержащая формы стандартных документов. Состав
документов подобран таким образом, что система может использоваться
всеми подразделениями организации: бухгалтерией, складом,
секретариатом, отделом кадров, менеджерами по направлениям
деятельности фирмы и др. Система содержит более ПОО форм
документов (договоров, контрактов, справок, отчетов, заявлений, писем,
исков и т.п.).
Справочная система по московскому законодательству содержит
нормативные акты органов власти и управления г. Москвы.
Приведенные материалы об отечественных информационно
правовых центрах, несомненно, облегчают административно-
правовое управление. Небезынтересны и данные о зарубежном опыте.
Возникновение информационных систем привело в США к
необходимости коренного пересмотра политики в области
информационной безопасности. Если до 1984 г. в США основной упор
делался на защиту систем связи, то в последующем в основу была
положена комплексная защита всех компонентов информационных
систем техническими и организационными мерами, которые включают:
защиту линии связи; защиту компьютерных систем аппаратурными и
программными методами: обеспечение физической безопасности
оборудования; контроль личной лояльности обслуживающего персонала.
Указанные меры, однако, не решили всех проблем предотвращения
утечки информации из правительственных информационных систем,
борьбы с промышленным шпионажем, манипулирования персональными
данными в политических и иных целях.
В этой связи Администрация США, в подписанной президентом
Рейганом в сентябре 1984 г. национальной директиве, ввела понятие
«важной несекретной информации», раскрытие, неправильное
использование, изменение, потеря или разрушение которой может
нанести ущерб национальной безопасности или «другим интересам
федерального правительства». Причем «другие интересы
правительства!' не ограничивались правительственной или связанной с
его деятельностью экономической, социальной, финансовой,
промышленной, сельскохозяйственной, технологической и юридической
информацией невоенного характера.
Был определен государственный орган, который объединял все
организации, заинтересованные в контроле над секретными и
несекретными, правительственными и неправительственными
информационными системами. Это - Национальный комитет по
безопасности систем связи и информационных систем.
Конгресс США принял Закон о компьютерной безопасности.
Согласно закону за Министерством обороны и Агентством национальной
безопасности должны остаться функции обеспечения безопасности
информационных систем правительственных учреждений. Частные
фирмы могут попасть под контроль со стороны МО США и АНБ США
только в том случае, если они непосредственно связаны с выполнением
секретных военных заказов. В других случаях все вопросы защиты
частных информационных систем передавались Национальному
институту стандартов и технологии США.
§ 2. ИНФОРМАЦИОННЫЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ПРАВА
В происходящих преобразованиях и реформах вопросы власти,
собственности щ права относятся к числу важных вопросов. Один из них
- информация как ресурс, как ценность общества, государства и
гражданина. Между тем без информации невозможны любые
преобразования, поскольку она служит средством познания и отражения
процессов и явлений, их фиксированного использования и упорядочения
общественных отношений. Каждый субъект права - государство и его
органы, предприятия, учреждения, общественные организации,
трудовые коллективы, граждане - не может не иметь информационного
обеспечения своей деятельности. Но каково же оно?
В научной литературе правильно отмечалась тенденция
формирования комплексного информационно-правового института,
который может в будущем преобразовываться в отрасль права (См.: И.В.
Котелевская. Правовое регулирование информации в условиях
перестройки. - Правоведение, 1990, № 5).
Означает ли это только разработку и принятие комплекса законов
в информационной сфере? Да, нужны законы об информационном
обеспечении экономического и социального развития, о праве граждан
на информацию, о государственной и коммерческой тайне, о
статистической, научно-технической, экологической информации и
другие акты. Вопрос в том, что и как могут регулировать законы и каким
образом их надо применять.
И здесь помогает понятие «информационное обеспечение»,
которое является весьма важным как применительно к сфере
общественной жизни, отрасли, так и к функциям, задачам
государственных органов и организаций. Функциональную
содержательность информации придает право как ее носитель и
одновременно регулятор, касается ли это сфер, территорий или органов.
В отношении органов и организаций наша позиция совпадает с
мнением И.Л. Бачило (См.: И.Л. Бачило. Организация советского
государственного управления. - М.: Наука, 1984, с. 126-133), а в
отношении систем управления - не согласуется с мнением В.Э.
Краснянского, поскольку информация связывается им только с системой
управления (См.: В.Э. Краснянский. Правовая информация в системе
государственного и хозяйственного управления. - Л., 1985).
Применительно же к сфере культуры вряд ли дело сводится к технологии
обработки правовой информации (См.: А.Б. Агапов. Информационно-
правовое обеспечение деятельности в сфере кулътур<ы. - М.: 1992),
поскольку остаются в стороне информационные аспекты управления и
саморегулирования, реализации всего разнообразия правовых норм.
Информационный статус субъектов административного права как
часть их общего статуса постепенно получает все более отчетливое
признание и закрепление в законодательстве. Это касается прежде всего
нормативного определения сфер информационной деятельности
государства. В Федеративном договоре и действующей Конституции РФ
информационная сфера в широком смысле выделена в качестве одного
из предметов ведения и полномочий федеральных органов
государственной власти. К их исключительной компетенции отнесены: а)
федеральные информация и связь, б) официальный статистический и
бухгалтерский учет. Здесь недопустимы децентрализованные формы
регулирования информационной деятельности и наиболее оправданны -
в силу содержательно-технологических факторов -именно федеративные
способы. Попытки некоторых республик, краев, областей разорвать
информационные связи и взять «на себя» их регулирование не отвечают
в конечном счете интересам ни одной из сторон.
Разделение отраслей законодательства на собственно федеральные
и федерально-субъектные позволяет вместе с тем гибко сочетать
способы правового регулирования информационной деятельности.
Скажем, гражданское законодательство вводит своего рода типовой
информационный режим в процессе использования собственности,
совершения сделок, договоров на поставку информации и т.д. Уголовное
право карает за злостное искажение статистической и иной информации.
В то же время законодательные акты республик по сферам их
совместного и исключительного ведения допускают закрепление разных
информационных полномочий субъектов, их связей и ответственности в
отраслях здравоохранения, просвещения, в земельных отношениях.
Например, в законах Башкирской ССР о земельной реформе, о
крестьянском хозяйстве, о Земельном кодексе, принятых весной 1991 г.,
содержатся как общие-для всей РФ нормативные требования к
мониторингу земель, ведению земельного кадастра, так и
специфические аспекты информационной деятельности, не требующие
унифицированных подходов (применительно к документам при
предоставлении земельных участков для ведения крестьянского
хозяйства и т.п.).
Другая группа законодательных актов содержит своего рода
тематические нормы, посвященные информации. Закон признает
информацию и придает ей официальную значимость, формулирует
требования к содержанию, видам информации, закрепляет процедуры ее
создания и использования, полномочия и ответственность
государственных органов, хозяйствующих субъектов, граждан.
Тематическая направленность подобного регулирования крайне важна,
поскольку придает функциональную содержательность
информационному обеспечению экономических, экологических и иных
процессов и соответствующей деятельности субъектов права.
В ФЗ «О недрах» есть ст. 27 о геологической информации о недрах,
устанавливающая право собственности на нее заказчика, охрану этого
права, порядок использования и предоставления информации в
федеральный и территориальные фонды геологической информации.
Столь же важным компонентом процесса приватизации служит,
например, ст. 18 «Информация о приватизации государственного и
муниципального имущества» ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества и об основах приватизации муниципального
имущества». В ней точно установлены определенные сведения о
приватизируемом имуществе, подлежащие обязательному
опубликованию, сроки и порядок официальных публикаций, а также
право фе-• дералъного органа по управлению госимуществом
определять порядок формы предоставления сведений и перечень
дополнительных данных.
Как видно, правовое регулирование режима создания и
использования тематической информации служит средством освоения
информационного пространства. Какого? В экономической, научно-
технической, экологической, социальной и иных сферах
государственной жизни юридическое признание видов информации
способствует эффективности любой деятельности и упорядоченности
отношений участвующих в ней субъектов - юридических и физических
лиц, выражению, согласованию и охране их
I 15 — 4777 интересов. И во всех других законах целесообразно
тщательно отрабатывать и формулировать соответствующие
информационные нормы.
Информационное обеспечение разных государственных органов
приобретает особую актуальность, поскольку связывает всех ее
участников как субъектов права. Например, замечено, что
эпизодическая работа с информацией снижает эффективность
управленческого процесса, ведет к неполному отражению в решении
многообразия регулируемых им отношений, к управленческим ошибкам.
Поэтому полезен опыт 70-х гг., когда ряд облисполкомов утвердили
правила использования информации в аппарате местных органов,
подготовленные автором и другими учеными-юристами. Правила помогли
упорядочить работу с информацией в местных органах на основе
принципов и ряда научных методов. Поясним их.
Работа с информацией в аппарате местных органов должна быть
подчинена определенным принципам: объективности и достоверности
информации, своевременности представления, зависимости объема и
характера информации от задач, функций и полномочий каждого органа
и работника, правильного сочетания информации первичной и
производной.
Важен компетенционный аспект информации. Каждое звено
управления должно создавать и использовать информацию строго в
соответствии с его положением в системе управления и компетенцией.
Компетенционный принцип формирования и использования информации
означает: а) наиболее полный и точный охват функций, закрепленных
за органом, работником и в соответствующем правовом акте (законе,
положении, должностной инструкции и т.д.); б) отражение необходимого
характера и объема получаемой и передаваемой информации в разделе
«связи» положений, должностных инструкций и т.д.; в) учет специфики
видов информации, свойственной отдельным звеньям управления; г)
закрепление необходимого объема полномочий каждого звена
управления и работника по выполнению определенных действий с
информацией; д) установление оснований и видов ответственности
работника аппарата за несвоевременное представление и обработку
информации, за ошибочность информации и т.д.
Для комплексного определения содержания, видов и маршрутов
движения документальной информации целесообразно составить в
области, районе, городе схему информационных связей, охватывающую
связи между администрацией и отделами, управлениями, вышестоящими
и нижестоящими звеньями, общественными организациями, а также
между отделами, управлениями и вышестоящими и нижестоящими
организациями. На основе юридического закрепления функций каждого
звена управления и должностного лица необходимо четко определить
источники формирования информационного массива в каждом звене
управления (за счет самостоятельно создаваемой, поступающей извне,
информационного фонда постоянного пользования и т.д.).
Информационная схема может включать графическое изображение
информационных связей в разрезе области, района, города. Схема
составляется группой специалистов.
Особое значение имеет согласование информации между
соподчиненными звеньями управления. Для обоснованного
информационного обеспечения каждого звена управления, ритмичного
возникновения и движения различных видов документации необходимо
обеспечить четкое согласование ее потоков как по вертикали, так и по
горизонтали.
Необходимо устранить одинаковые по одним и тем же видам
показатели информации, обеспечить «укрупняемость» ряда источников,
ликвидировать дублирующие показатели, разовую оперативную
информацию, поглощаемую стабильной и периодически поступающей
информацией. Этим исключается повторяемость информации одного
масштаба на разных уровнях управления.
По линии вышестоящих звеньев требуется больше собирать
аналитическую информацию, чаще давать на места обзорные и
инструктивные материалы, и меньше запрашивать отчетно-справочные
сведения локального порядка, а также направлять оперативные
указания сигнально-предупредительного характера.