Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
и региональным властям приходится постоянно реагировать на
тревожные ситуации. Но их действия следуют только в ответ на
проявления недовольства. Нет службы «общественных отношений»,
отсутствует систематический анализ жалоб и предложений граждан, нет
прогнозных оценок.
Поэтому представляется необходимым перейти к новым способам
влияния на общественное поведение, усиливая целеустремленное,
планомерное и комплексное воздействие на дальнейшее развитие
демократии и общественно-политической активности граждан. Это
требует преодоления упрощенного взгляда на развитие активности,
которое-де является «автоматически производным» от развития
рыночной экономики, науки, культуры и роста благосостояния людей.
Анализ обнаружившихся противоречий и порождающих их причин
свидетельствует о целесообразности более глубокой оценки
субъективного фактора, возрастающая роль которого требует целостной
системы воздействия на процессы его собственного развития.
Данная система включает в себя: углубленное использование
средств познания и прогнозирования демократических процессов;
повышение эффективности действия государственных институтов;
последовательную реализацию социальных норм, духовных и
нравственных ценностей нашего общества; целеустремленную
идеологическую, политико-воспитательную работу; выработку у людей
прочной гражданской позиции, мотивов заинтересованного участия в
жизни государства, общества, коллектива.
Отмеченная выше самореализация граждан в сфере
государственного управления выражается в разных формах. Это -
правильное понимание задач управления и способов их решения,
заинтересованное ознакомление с публичной информацией, участие в
обсуждении проектов актов, внесение предложений в государственные
органы, участие в выборах и т.д. Их активное использование во многом
зависит от политико-правовой культуры, гражданской позиции людей.
Одной из наиболее эффективных форм воздействия на процессы
демократического развития могут быть специальные целевые
комплексные программы или соответствующие разделы в целевых
программах. В современных условиях для их подготовки, утверждения и
реализации есть благоприятные объективные и субъективные условия. И
все же опыт программ в социальной сфере весьма невелик на фоне
научно-технических и экономических программ, что создает
дополнительные трудности.
В предварительном плане типовая концепция целевой комплексной
программы развития демократии и активности граждан может быть как
самостоятельной, так и частью программы правовой реформы, реформы
исполнительной власти. Ее реализация обеспечивает высокую степень
развитости демократических институтов, социальных норм и
эффективности их действия, высокую степень усвоения личностью
нравственных и иных ценностей и деятельного ее участия в достижении
целей экономического и социального прогресса. В конечном итоге
достигается такое гармоничное сочетание публичных и личных
интересов, которое позволяет говорить о нарастании процессов
самоуправления и самодеятельности людей.
Программа может предусматривать комплекс средств
(экономических, идеологических, организационных, юридических,
социально-психологических), требующихся для достижения целей.
Попытка постепенного, поэтапного решения задач рассчитана на
скоординированные усилия государственных и общественных
институтов, научных учреждений и последовательное внедрение в
практику полученных результатов и выводов, открывающих путь для
решения сложных задач осуществления демократического
преобразования и внедрения начал самоуправления.
Главная цель программы - наметить систему последовательно и
согласованно осуществляемых мер по неуклонному развитию участия
граждан в управлении государственными делами с учетом изменений
внутри страны. Программа позволит добиться более целеустремленного,
скоординированного и эффективного воздействия на процессы
демократического развития. Ее отдельные положения можно
реализовать в пределах программ экономического и социального
развития страны, в региональных программах.
Выделим подцели программы и конкретные задачи, требующие
решения.
1. Разработка механизма выявления зависимости между уровнем
развития экономики, науки, культуры и т.д. и уровнем общественного
сознания граждан; улучшение содержания политического и правового
образования граждан.
2. Определение зависимостей между развитием управления и
динамикой форм участия граждан в управлении (путем их упорядочения
и систематизации на всех уровнях, большей согласованности между
собой, прогнозов); расширение круга управленческих задач, решаемых с
участием граждан (выработка процедур участия граждан в решении
территориальных, отраслевых и государственных задач, определение
типов задач и способов их решения общественными звеньями аппарата
управления, общественными организациями - по согласованию,
совместно, окончателъно и т.п.), повышение ответственности
государственных органов и должностных лиц в деле привлечения
граждан к управлению (способы оценки работы органов по данному
критерию, улучшение юридической регламентации в данной области);
определение механизма стимулирования общественной деятельности
граждан (способы оценки труда общественников, меры поощрения за
добросовестный труд, «ранжирование» видов обшественной
деятельности); устранение неравномерности участия разных категорий
граждан в управлении (с учетом профессиональных, образовательных,
демографических факторов, сферы деятельности городских и селъских
жителей); создание служб «публичных отношений» и обучение
государственных служащих приемам работы с гражданами.
3. Упорядочение правового регулирования институтов демократии;
предотврашение случаев невыполнения функций демократических
институтов и постепенное расширение объема их функционирования;
определение этапов и процедур внедрения конкурсов, выборности и
сменяемости руководителей (с учетом отрасли и уровня управления).
4. Улучшение правового воспитания граждан (обеспечение
систематичности, включение мер правового воспитания в планы работы
всех органов, в планы трудовых коллективов); обеспечение
правомерного поведения граждан в сфере управления (полное и
правильное осуществление гражданами их прав и свобод и исполнение
обязанностей, прочная защита прав и законных интересов,
разъяснительная и организационная работа по обеспечению реального
участия граждан в управлении, отказ от необоснованных ограничений
прав и т.п.); повышение уровня деятельности правоохранительных
органов, выработка критериев оценки ее эффективности, способов их
взаимодействия, устойчивая ориентация на соблюдение принципа
справедливости в применении законов; разработка способов оценки
уровня законности - в отраслевом и территориальном аспектах, на
предприятиях и в организациях.
В этом плане поучителен зарубежный опыт поддержания
устойчивых отношений государственных органов с гражданами. Во
французском министерстве экономики и финансов есть службы
генеральной налоговой инспекции, казначейства, таможни и разработки
законодательных актов. В последние десятилетия чиновники поняли, что
воспитание налоговой культуры и на-тоговой дисциплины гражданина
имеет большое социальное значение. Оно выгодно обеим сторонам -
аппарату и гражданам. Начали с создания в 1977 г. информационной
службы о налогах, в 1986 г. - образован информационный центр по
сбору общественного мнения и взаимоотношений с прессой. В 1991 г. во
всех департаментах министерства экономики и финансов введены
должности пресс-атташе, а при генеральной дирекции коммуникаций
создана рабочая группа из представителей налоговой службы,
казначейства, таможни, центральной администрации, координирующая
работу по информированию населения и сотрудников министерства.
Гражданин имеет право получать бесплатную консультацию в
налоговой инспекции. Прием населения ведется два раза в неделю.
Консультация: дается только название документа, из которого
плательщик может получить ответ, и никаких комментариев. При помощи
специальной приставки к телефону по определенному номеру гражданин
может в автоответчик свои данные по подоходному налогу и через сутки
получить полный расчет.
Гражданин Франции вооружен информационной службой всеми
необходимыми документами по налоговому законодательству. Это -
«Хартия налогоплательщиков», издающийся ежегодно генеральный
кодекс из двух частей: в одной - законодательная база для расчета и
уплаты по видам налогов, в другой - дополнения и изменения; свежие
инструкции в виде брошюр; регулярно переиздающийся краткий
двухтомный справочник, который помогает найти ответ на
интересующий вопрос; министерство выпускает свою газету. Для
популяризации налогов выпускаются комиксы, буклеты, листовки.
Предполагается знакомиться со всеми документами по налогам только
через компьютер, а с учетом большого количества законов и инструкций
- составить их каталог.
В результате постоянного информирования населения, осознания,
что налоговые органы выполняют волю государства, укрепления союза
между ними и налогоплательщиками отношение к налоговому
инспектору изменилось. Компетентность, неподкупность, нейтральность
подхода, доброжелательность и строгость -вот за что ценит французский
плательщик налоговую службу.
Новые перспективы открывает создание в Германии «электронного
обслуживания» граждан. Доступ в сети, цифровая подпись гражданина и
чиновника согласно Закона о подписи - все это меняет отношения
граждан и властей, упрощает и ускоряет ведение дел и придает им
полную открытость.
§ 3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КАНАЛ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В современном общественном развитии проявляются две
противоборствующие тенденции: усиление роли государства и развитие
местного самоуправления (См.: Г.В. Барабашев. Местное
самоуправление. - МГУ, 1996, с. 13-16; Муниципальное право, Юнити,
М.: 2000).
В административно-правовой сфере действуют органы местного
самоуправления. Как известно, их статусу посвящены нормы
конституционного и других отраслей права. Исходными служат нормы ст.
12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, о
невхождении их органов в систему органов государственной власти.
Нормы ст. 132 предусматривают возможность наделения их законом
отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых
материальных и финансовых средств и подконтрольность государству
органов местного самоуправления в части выполнения этих полномочий.
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»
развивает эти нормы, равно как и законы субъектов Федерации (См.:
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ», с приложением нормативных актов. -
М.: Инфра-М - Норма, 1997).
Казалось бы, речь идет о развитии муниципального права. Но
административное право регулирует взаимоотношения органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления и создает
своего рода правовые аналоги (в вопросах государственной и
муниципальной службы, функциональных связей служб и т.д.).
Приведем два примера. В Законе Республики Бурятия «О
Правительстве» есть ст. 17, посвященная его отношениям с органами
местного самоуправления. Правительство в пределах своих полномочий
взаимодействует с ними и обеспечивает комплексное экономическое и
социальное развитие городов и районов.
В Уставе Нижегородской области содержатся два важных
нормативно-правовых положения. В ст. 60 к вопросам государственного
значения, решаемым органами государственной власти области с
участием органов местного самоуправления, относятся: а) обеспечение
исполнения федеральных законов и областных нормативных правовых
актов; б) защита прав и свобод человека и гражданина; в) защита прав
национальных меньшинств; г) осуществление ценовой политики; д)
осуществление статистического и бухгалтерского учета; е)
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры; ж)
защита прав потребителей; з) организация здравоохранения,
образования, социального обеспечения, занятости и социальной
защищенности населения, развитие культуры, физкультуры и спорта; и)
осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий; к) контроль за использованием
средств, передаваемых из федерального и областного бюджетов на
финансирование целевых программ; л) административное производство.
Установлено, что органы местного самоуправления могут
привлекатъся к решению других вопросов государственного значения, а
также к осуществлению федеральных и региональных государственных
программ.
Важна норма: выполнение органами местного самоуправления
переданных им государственных полномочий, а также их участие в
осуществлении государственных программ должно обеспечиваться
необходимыми материально-финансовыми и иными ресурсами.
Реализация переданных органам местного самоуправления
государственных полномочий подконтрольна государству. Акты органов
местного самоуправления по указанным предметам ведения не могут
противоречить актам органов государственной власти РФ и области В
случае такого противоречия действуют акты органов государственной
власти РФ и органов государственной власти области, а акты органов
местного самоуправления подлежат отмене или самими органами
местного самоуправления по их инициативе, или по представлению
(протесту) органов государственной власти области, по решению
соответствующего суда.
К сожалению, подобные нормы слабо реализуются на практике.
Отчасти этому мешает отсутствие специальных законов о передаче
полномочий либо соглашений с точно обозначенными элементами. Их
принятие и упорядочение стоят в повестке дня. Необходимо
использовать механизм децентрализации, о котором писалось выше. На
местах слабо развиты муниципальная собственность, доходные
источники бюджетов.
Статус некоторых служб неясен - в них есть элементы и
государственного и муниципального. Отметим и неурегулированные
«вертикальные» отношения функциональных и отраслевых служб, когда
команды и приказы прошлых лет как бы оживают в практике назначения
и смещения руководителей местных служб методом жестких указаний.
Полезен опыт Латвии, где в районах есть консультационные советы
(паритетные представительства местного самоуправления и органов
образования, финансов и налогов и др.).
Интересен в этом плане государственно-правовой эксперимент,
проведенный Миннацом и органами Ленинградской области в г.
Шлиссельбург. К общему договору были приложены договор о
разграничении доходов и расходов между бюджетами области и города,
соглашение о формировании муниципальной собственности, договор о
передаче в ведение и в собственность городу земельных, водных и иных
природных ресурсов.
На практике встречаются и более серьезные противоречия между
государственными органами и местным самоуправлением.
Одно из них выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде
РФ вопроса о неконституционности ряда положений Закона Республики
Удмуртия от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике» ввиду ограничения ими системы
местного самоуправления и прав граждан на осуществление местного
самоуправления.
Конституционный Суд в постановлении от 24 января 1997 г.
признал содержащееся в ч. 3 ст. 1 Закона Удмуртской Республики от 17
апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике» положение о том, что Государственный Совет Удмуртской
Республики самостоятельно устанавливает систему органов
государственной власти в Удмуртской Республике, во взаимосвязи с