Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
согласованной (совместной) деятельности. Указанные элементы
взаимодействия отражаются в комплексе, одновременно.
Полезно определить порядок закрепления информационных связей
по должности: а) название полученного документа (обычного или
машинного) и его краткое содержание; б) от кого получен; в)
периодичность (сроки) получения; г) ответственность за использование;
д) название направляемого документа и его краткое содержание; е)
кому направляется; ж) ответственность за несвоевременность
отправления.
Работник поощряется за выполнение возложенных на него задач и
функций в следующих случаях: а) за добросовестное отношение и
инициативу в работе; б) за осуществление отнесенных к его ведению
функций в полном объеме и на высоком качественном уровне; в) за
достижение отличных конечных результатов в течение года в
соответствии с положением о порядке премирования; г) за достижение
основных и дополнительных (в т.ч. дифференцированных по отделам,
службам) показателей премирования; д) за выполнение особо важных
заданий. Виды поощрения закреплены в законодательстве,
ведомственных и локальных актах и по своему характеру могут иметь
общественный, моральный, материальный и служебный характер (в т.ч.
быть основаниями для продвижения по службе).
Следует регламентировать основания и виды ответственности.
Целесообразно выделять три основания ответственности:
ответственность за выполнение возложенных функций и полномочий в
полном объеме (в смысле побуждения к их обязательному
осуществлению), ответственность за конкретно принятые решения,
ответственность на непринятие решений.
Ответственность за принятые решения наступает в следующих
случаях: а) обнаружение ошибок в содержании решения; б) неполное
использование или недостоверность информации при подготовке
решения; в) наступление неблагоприятных последствий, которые нужно
было предвидеть; г) недостижение результата, на который было
рассчитано решение.
Ответственность на непринятие решений наступает в следующих
случаях: а) уклонение от обязанностей принять строго определенное
решение в пределах полномочий; б) длительное нерешение вопросов,
отнесенных к ведению работника; в) бездействие и принятие решения
по указанию вышестоящих органов; г) несвоевременное, с опозданием
принятие решения; д) неинформирование вышестоящих звеньев о
неблагоприятном положении дел на том или ином участке; е) внесение
на рассмотрение других работников, вышестоящих звеньев вопросов,
которые отнесены к ведению работника.
Виды ответственности, применяемые к работникам, установлены в
законодательстве, в локальных актах (правила внутреннего трудового
распорядка и др.) и могут иметь дисциплинарный, материальный,
административный и уголовный характер.
И все же недостатков в работе служащих очень много. Коррупцию
государственных служащих никак не удается предотвратить.
Показательна в этом плане структура привлеченных к ответственности
коррумпированных лиц, подлежащих преданию суду. Работники
министерств, комитетов и местных структур - 41,1%, работники
кредитно-финансовой системы - 11,7%, сотрудники правоохранительных
органов - 26,5%, работники контролирующих органов - 8,9%, работники
таможенной службы - 3,2% («Российские вести'», 20 февраля 1997 г.).
Нужен порядок составления должностных инструкций.
Предлагаемая методика служит основой для составления должностных
инструкций для разных категорий работников организации. Ее
положения должны быть конкретизированы. Все должностные
инструкции в организации разрабатываются с учетом элементов и их
связей, охарактеризованных выше. Должностные инструкции
разрабатываются одновременно для всех работников, либо отдельных
работников, либо работников одного структурного подразделения. В
должностные инструкции периодически вносятся уточнения с учетом
изменений задач, функций и объема деятельности организации, ее
структурных звеньев, соответствующих работников.
В Воронежской области регламентирован порядок включения лиц в
резерв государственной службы области. Это перечень лиц, состоящих в
резерве для поступления на государственную службу области. В него
включаются: а) лица, зачисленные в резерв при поступлении на
государственную службу области s порядке, предусмотренном ч. 3 cm.
19 областного Закона о государственной службе; б) государственные
служащие области, уволенные с государственной службы, области при
ликвидации государственного органа или сокращении штатов; в)
государственные служащие области, зачисленные в резерв при выходе в
отставку.
Лица, включенные в резерв государственной службы области, при
прочих равных условиях с другими претендентами обладают
преимущественным правом при поступлении на государственную службу
области.
Включение в резерв государственной службы области
производится на один год соответствующим актом руководителя
государственного органа. На лиц, включенных в резерв государственной
cлyжбъL области, не распространяются гарантии, установленные для
государственных служащих области.
Для определения уровня профессиональной подготовки и со-
гветствия государственного служащего занимаемой государст-зенной
должности государственной службы, а также для решения вопроса о
присвоении государственному служащему квалификационного разряда
проводится его аттестация.
Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже
одного раза в четыре года. Порядок и условия ее проведения
устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ.
Четко урегулированы основания для прекращения государственной
службы. Государственная служба прекращается при увольнении
государственного служащего, в т.ч. в связи с выходом на пенсию.
Пожило оснований, предусмотренных законодательством РФ о
труде, увольнение государственного служащего может быть
осуществлено по инициативе, руководителя государственного органа в
случаях: достижения им предельного возраста, установленного для
замещения государственной должности государственной службы;
прекращения гражданства РФ; несоблюдения обязанностей и
ограничений, установленных для государственного служащего ФЗ «Об
основах государственной службы в РФ»; разглашения сведений,
составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
возникновения других обстоятельств, предусмотренных п. 3 ст. 21 этого
федерального закона.
Выход на пенсию государственного служащего осуществляется в
порядке, установленном федеральным законом. Предельный возраст для
нахождения на государственной должности государственной службы - 60
лет. Допускается продление нахождения на государственной службе
государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие
государственные должности государственной службы, и достигших
предельного для государственной службы возраста, решением
руководителя соответствующего государственного органа. Однократное
продление срока нахождения на государственной службе
государственного служащего допускается не более чем на год.
Обеспечению эффективности государственной службы
способствует федеральный орган по вопросам государственной службы.
Координация деятельности по реализации задач, вытекающих из
ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», осуществляется Советом
по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Совет состоит
из равного числа представителей Президента, палат Федерального
Собрания, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ.
Совет по вопросам государственной службы:
анализирует состояние и эффективность государственной службы в
органах государственной власти; координирует разработку проектов
нормативных актов по вопросам организации государственной службы;
организует совместно с соответствующими государственными
органами работу по формированию конкурсных (государственных
конкурсных) комиссий, проведению аттестаций и государственных
квалификационных экзаменов; информирует граждан о проведении
конкурсов на замещение вакантных государственных должностей
государственной службы,
координирует методическую работу органов по вопросам
государственной службы и кадровых служб государственных органов;
разрабатывает предложения по 'формированию Реестра
государственных должностей в РФ и внесению в него изменений; ведет
федеральный реестр государственных служащих;
осуществляет методическое руководство профессиональной
подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением
квалификации государственных служащих, а также формирование
резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности
государственной службы.
Органы по вопросам государственной службы субъектов РФ
создаются в соответствии с законами субъектов РФ.
Кадровая служба государственного органа:
обеспечивает проведение конкурса на замещение вакантных
государственных должностей государственной службы, аттестаций,
прохождение государственными служащими испытания при замещении
вакантных государственных должностей государственной службы;
оформляет решения государственных органов, связанные с
прохождением государственными служащими государственной службы,
ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые
записи в трудовые книжки государственных служащих;
консультирует государственных служащих по вопросам их
правового положения, соблюдения ограничений, связанных с
государственной службой;
анализирует уровень профессиональной подготовки
государственных служащих, организует переподготовку
(переквалификацию) и повышение квалификации государственных
служащих.
Таким образом, государственная служба как подотрасль
административного права призвана формировать статус служащих -
субъектов административно-правовых отношений. Ее правильное
регулирование и эффективность - важное условие обеспечения высокого
уровня управленческого труда.
ГЛАВА IV. ГРАЖДАНИН КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. СТАТУС ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ
Среди субъектов административного права особое место занимает
гражданин. Имеется в виду гражданин, не наделенный властно-
распорядительными функциями и либо работающий в организациях,
либо не работающий (учащийся, пенсионер). Такие граждане всегда
находились в орбите государственной деятельности, включались в сферу
административно-правового регулирования, но далеко не одинаковым
образом.
Как уже отмечалось, XVII-XIX вв. характеризуются отношениями
властного повеления государства и его органов к подданным,
подвластным. Их права были невелики. Не случайно, видимо, в русской
административно-правовой литературе даже конца XIX в. положение
человека в административно-правовой сфере чаще всего
рассматривалось через призму «дозволений власти». Речь шла об
ограничениях личной неприкосновенности в России и ее обеспечении в
Англии, о регулировании права передвижения, права печати, права
собраний (в России и в зарубежных государствах) и, наконец, о
публичном обеспечении нетрудоспособных.
В советский период административно-правовой статус гражданина
трактовался и воспринимался прежде всего как провозглашение и
обеспечение его участия в государственном управлении. Политический
смысл такой ориентации был понятен, но он ослабевал при господстве
партийно-административных органов и обилии ведомственного
правотворчества. Человек «терялся» перед стеной ведомственных актов,
жестко регулировавших его поведение в разных сферах - социальной,
коммунальной, жилищной и др. Инстанционный порядок защиты прав
граждан давал ему некоторую надежду на соблюдение законности и
справедливые решения. Роль суда в административно-правовой сфере
была незначительна. И все это не уходит легко из жизни, что хорошо
выразил Б.Ш. Окуджава: «Власть - администрация, а не божество. Мы
же все воспитывались в поклонении власти. В этом был наш стимул, в
этом было счастье... Вот мы и холопствуем все до одного. Рабствуем,
усердствуем, спины гнем в дугу... Больше не могу!»
Разумеется, конституционное и административное правосознание
имеет свою специфику в разных странах, учет которой позволяет
избежать механического копирования норм, процедур и структур.
Показательно с этой точки зрения сравнительное исследование
«образов права» в России и во Франции. Со словом «власть» у 26%
молодых французов - рабочих ассоциируются сила, авторитет и влияние
властных фигур, у русских - 36%, трактовка власти как управления,
контроль привилегий - соответственно 22% и 72%. Те же ответы У
служащих - 18% и 43%, 9% и 6%.
А вот ассоциации со словом «государство» у тех же групп. Как
политическая организация - у первой группы 52%, у второй 34% у
Французов, у русских - 20% и 19%, как наличие правовых элементов - у
Французов 19% и 27%, у русских - 20% и 27% (См.: Ш.
КурильскиОгивэн, М.Ю. Арутюнян, ОМ. Здравомыслова. Образы права в
России и Франции. - М.: Аспект-Пресс, 1996, с. 169-173).
Происходящие ныне в нашей стране общественные преобразования
приводят к изменению административно-правового статуса личности.
Это связано, во-первых, с официальными и конституционными
признаками, соблюдением и защитой прав и свобод человека -
важнейшей обязанностью государства и его органов. Человек, его права
и свободы являются высшей ценностью, что следует из ст. 2 Конституции
РФ. Этой статье корреспондирует ст. 18 - права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием. Таков высокий нормативный ориентир
деятельности всех звеньев исполнительной власти.
Во-вторых, происходит резкое повышение роли закона в
регулировании статуса граждан, их прав, обязанностей и
ответственности. Именно закон служит главным «гарантом нормоуста-
новления» в данной сфере, отводя подзаконному правотворчеству
скорее правоприменительный и обеспечивающий смысл.
В-третьих, административно-правовой статус гражданина ныне
выявляется значительно полнее. Расширяется спектр его регулирования
во многих сферах экономической, политической и социальной жизни. И
если раньше давление организационных, юридико-технических норм
было слишком очевидным, то теперь во многих правовых актах все
более отчетливо регулируется не только механизм «участия», но и
механизм «самореализации» гражданами своих прав в административной
сфере. Конечно, здесь нужны большие усилия как со стороны граждан,
так и органов, должностных лиц, обязанных способствовать их
активности в этой сфере.
В-четвертых, существенным образом повышается роль закона и
суда в охране прав граждан. Судебные процедуры все глубже
продвигаются в административно-правовую сферу, создавая устойчивые
и независимые механизмы защиты законных прав и интересов граждан.
Соответственно должна видоизменяться тактика деятельности органов
исполнительной власти и должностных лиц.
Сказанное позволяет охарактеризовать административно-правовой
статус гражданина. Д.Н. Бахрах связывает его с гражданством и считает
возможным вести речь о трех категориях граждан России (обычных,
почетных и с двойным гражданством), о двух категориях иностранных
граждан («ближнего» и «дальнего» зарубежья) и лицах без гражданства
(апатридах). Видя здесь близкие грани конституционного и
административного права, он различает эти статусы. Отмечается, что
при их существенном совпадении есть шесть различий, касающихся
занятия ряда должностей только гражданами России, режимов доступа к
государственной тайне, распространения воинской обязанности только
на граждан, мер административной ответственности и др. (См-' Д.Н.
Бахрах. Административное право. Учебник. - М.: БЕК, 1993, с. 30-33).
И все же характеристика общего административного статуса
граждан не дана. Она может быть такой: административно-правовой
статус гражданина России есть установленные законом и иными
правовыми актами права, обязанности и ответственность гражданина,
обеспечивающие его участие в управлении государством и
удовлетворение публичных и личных интересов благодаря деятельности
государственных органов. Причем регламентируются и охраняются как
индивидуальные права граждан, что сближает их с процедурами
частного права, так и публичные права и их «коллективное выражение».
Общий административно-правовой статус граждан предопределен
конституционными принципами и по этой причине универсален,
стабилен. Его проявления многообразны, и их лучше всего можно
выразить с помощью понятия видовых статусов. Автор ввел это понятие
наряду с общегражданским статусом в одной из своих книг, выделяя
видовые статусы в отдельных сферах жизнедеятельности людей