Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
власти субъектов РФ рекомендуется по представлению органов местного
самоуправления устанавливать предельно допустимую долю
собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг
исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления
коммунальных услуг.
Компенсации предоставляются гражданам - нанимателям жилых
помещений в домах государственного и муниципального жилищного
фонда. Компенсации могут предоставляться членам жилищных и
жилищно-строительных кооперативов, а также гражданам, имеющим в
собственности жилые помещения.
Компенсация назначается органом местного самоуправления
(уполномоченной выполнять эти функции организацией) после
представления гражданином необходимых документов о составе семьи,
размерах занимаемой площади, расходах на оплату жилья и
коммунальных услуг, совокупном доходе семьи и других документов,
предусмотренных порядком предоставления компенсаций гражданам на
оплату жилья и коммунальных услуг, утверждаемым органом
исполнительной власти субъектов РФ и органом местного
самоуправления. Причем важно отметить, что предоставление
компенсаций всем имеющим на это право гражданам является
непременным условием законности решений органов местного
самоуправления об увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных
услуг. Неурегулированность финансовых взаимоотношений между
организациями на местном уровне не может служить основанием для
отказа задержки предоставления гражданам компенсаций.
Очень много правил предоставления услуг гражданам-клиентам
утверждается правительственными и ведомственными органами (См.
подробно: Закон, 1996, № 6, «Услуги»). Причем их немало и на уровне
субъектов РФ и местных органов. Нередко между ними есть
противоречия, но особенно часто встречаются в подобных правилах
отступления от норм жилищного, таможенного, водного и других
кодексов и законов. Локальное правотворчество не должно ограничивать
права клиента по сравнению с его статусом, урегулированным законом.
Подобные акты подлежат опротестованию прокурором, отмене
вышестоящим органом.
Приведем примеры удачного регулирования прав, обязанностей,
ответственности клиентов и порядка удовлетворения их претензий. В
утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 мая 1994 г.
Правилах предоставления услуг местными телефонными сетями есть
раздел ((Обязанности и права хозяйствующего субъекта».
Хозяйствующий субъект обязан: обеспечить устойчивую и качественную
работу местной телефонной сети; предоставлять в доступной форме
широкую, исчерпывающую информацию пользователям посредством
местных радио, печати, телевидения, а также объявлений в местах
приема посетителей о сроках ввода и расширения автоматических
телефонных станций, о возможностях предоставления доступа к
телефонной сети и пользования местной телефонной связью, о режиме
работы и своих реквизитах и т.д.; заключать с пользователем договоры
на оказание услуг; оказывать услуги в сроки, установленные договором;
устранять недостатки 'оказанной услуги и недостатки услуги,
обнаруженные в процессе ее предоставления, в срок, установленный
договором (или иным документом, подписываемым сторонами);
производить пересчет абонементной платы, в случаях бездействия
телефонной связи.
Хозяйствующий субъект имеет право: отключать
незарегистрированные или не соответствующие требованиям по
ограничению мощности передаваемого сигнала неречевые абонентские
устройства; отключать незарегистрированные абонентские устройства;
отключать самовольно подключаемые посторонними лицами абонентские
устройства; приостановить или расторгнуть договор с пользователем на
предоставление пользования местной телефонной связью в случае
нарушения пользователем Правил.
Пользователь обязан: не допускать самовольной установки
(перестановки) розеток и подключения к ним телефонных аппаратов, не
имеющих сертификата соответствия, и незарегистрированных, не
имеющих сертификата соответствия абонентских устройств передачи
данных; не допускать использования телефонного аппарата для
преднамеренного причинения другим пользователям беспокойств; в
месячный срок сообщить хозяйствующему субъекту о своем выбытии;
своевременно вносить плату за услуги, оказанные местной -телефонной
сетью, за междугородные и международные переговоры,
предоставленные в кредит с квартирных телефонов, за телеграммы,
поданные в кредит, и др. услуги телефонной связи, предоставляемые по
телефону; обеспечить доступ для осмотра, ремонта и технического
обслуживания абонентских устройств, средств связи; содержать
абонентские устройства в исправном состоянии.
Пользователь имеет право: использовать местную телефонную
связь для ведения телефонных переговоров, для передачи информации
любым способом в пределах допустимых нагрузок; требовать от
хозяйствующего субъекта предоставления необходимой информации о
реквизитах, режиме работы, оказываемых услугах местной телефонной
связи, получать льготы и преимущества, предусмотренные
законодательством, потребовать возмещения ущерба, причиненного
хозяйствующим субъектом, в случаях, предусмотренных
законодательством, Правилами и условиями договора на предоставление
пользования местной телефонной связью или договора на
предоставление доступа к местной телефонной сети.
Претензия может быть предъявлена в любой форме. При
невозможности немедленного удовлетворения претензии она должна
быть предъявлена в письменной форме за подписью заявителя с
указанием адреса для ответа. Претензии должны по возможности
удовлетворяться добровольно по взаимному согласию сторон. В случае
невозможности достичь согласия стороны вправе обратиться в
вышестоящие или судебные органы.
А вот в Правилах предоставления платных медицинских услуг
населению медицинскими учреждениями, утвержденных Постановлением
Правительства РФ от 13 января 1996 г., очень скупо урегулированы
права клиентов, обязанности медицинских учреждений и особенно
основания и виды их ответственности. Таких пробелов надо избегать.
Еще одной разновидностью административно-правового статуса
граждан является их партнерско-содействующее участие в деятельности
органов исполнительной власти. По сути дела, во всех нормативных
правовых актах, посвященных статусу этих органов, содержится их
обязанность вовлекать граждан в государственное управление и
содействовать их участию в рассмотрении и решении вопросов,
отнесенных к ведению соответствующих органов. Конечно, здесь не
обойтись без обоюдного желания обеих сторон. Работники
государственных органов должны практически делать граждан своими
партнерами, а граждане должны знать, чем и как они могут помочь в
выполнении функций того или иного органа, и охотно это делать.
Разумеется, в таком процессе участия граждан и самореализации
ими своих прав есть и социально-психологические, и юридические
аспекты. Психологи выделяют реакцию (позитивную или негативную) на
импульсы органов, участие в их деятельности, собственное
электоральное поведение, прямое действие, участие во
внеинституциональных движениях, а также «выключен-ность», апатию,
бойкот.
Видоизменяется и статус граждан. В правовых актах и в
практической деятельности существует немало таких форм «статутного
участия» граждан в деятельности государственных органов, когда они
приобретают некоторые дополнительные свойства. Речь идет о более
широком доступе в эти органы, об участии в подготовке вопросов, в
анализе служебной информации, в рассмотрении проектов решений, в
контрольных мероприятиях.
Назовем наиболее распространенные формы партнерско-
содействующего участия граждан: а) в составе коллегий министерств,
госкомитетов, областных администраций; б) в качестве членов научно-
технических, координационных, экспертно-консультативных и иных
советов; в) в составе межведомственных комиссий; г) в качестве членов
общественно-тематических комиссий - временных или постоянных; д)
как «общественных служащих» - внештатных инспекторов,
инструкторов, экспертов, стажеров и т.п. в структуре тех или иных
государственных органов; е) в составе подразделений, действующих
целиком на общественных началах, примером которых являлись
общественные отделы исполкомов местных советов 60-х гг.
Подобное направление развития административно-правового
статуса граждан мы считаем весьма перспективным. Оно способствует
развитию гражданских навыков реально управлять государственными
делами. И нужно четко определять правовое положение «общественных
служащих», их контингент и особенно участки управления, доступные
прямому общественному участию.
§ 2. ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ
Исполнительная власть, функционирующая постоянно и в
специальном режиме, всегда рискует оторваться от общества и меньше
реагировать на интересы населения. Нормативно-служебное сознание и
бюрократически-жесткое поведение часто отторгают граждан от их
деятельности и создают ту полосу отчуждения, которая может
деформировать власть и атмосферу в стране. Нам знакомы эти процессы
как в прошлые десятилетия, так и в настоящее время. Эти явления
широко распространены в зарубежных государствах. Противовесом
служит механизм политического участия граждан в государственном
управлении. Рассмотрим его подробнее.
Напомним, что в нашей стране в прошлые годы проводилась работа
по развитию общественно-политической активности граждан. Решению
этой проблемы служили меры по повышению уровня общественного
сознания и культуры, укреплению дисциплины и законности,
расширению участия граждан в управлении государственными и
общественными делами, стимулированию их заинтересованного
отношения к труду, выполнению планов и «социалистических»
обязательств. Целенаправленно велась идеологическая работа,
патриотическое и интернациональное воспитание граждан. Те годы
хорошо отразила реплика В Шукшина в 1972 г.: «Ни ума, ни правды, ни
силы настоящей, ни одной живой идеи!.. Да при помощи чего же они
правят нами?»
И действительно, было немало трудностей и противоречий. Работа
в данном направлении подчас велась несогласованно разными органами,
в ней было много формализма. Отрицательно сказывалась известная
стихийностъ в регулировании поведения людей, а также
лжеактпивностпъ. Реально в управлении участвовало не более 25-50%
граждан, к тому же нередко во «внешне ритуальных формах». Велась
борьба с негативными явлениями, нарушениями дисциплины и порядка.
Сохранялась пассивность граждан.
С другой стороны, проблема политическрго участия отошла в тень
и сейчас больше стали говорить и писать о лидерах, о самовыражении, о
плюрализме. Вновь стала исчезать связь между управляющими и
управляемыми и увеличиваться поле отчуждения между ними. Так, по
данным социологического исследования 38% опрошенных считают, что
для избранного губернатора главное - получить власть, 34% - хочет
улучшить жизнь людей, 28% затруднились ответить (См.: Власть, 1997,
№ 3, с. 42). Одной из причин является то, что далеко не во всех
статутных актах об органах их демократическая обязанность
зафиксирована полно и отчетливо. Оценка их деятельности с этой точки
зрения перестала быть прочным критерием управленческой
эффективности.
В последние годы ситуация мало изменилась, хотя слом
тоталитарных структур открыл простор свободе мыслей и действий
людей. Человек почувствовал себя менее связанным путами
командования и как бы отошел от прямого давления управленческого
аппарата. Но его роль не уменьшается, а видоизменяется, ибо
публичность, открытость управления пока развиты не одинаково на
разных уровнях.
В зарубежных государствах, чей опыт политического отчуждения
долгие годы подвергался в нашей стране острой критике, уделяется
серьезное внимание решению проблемы участия. Ее решение
достигается разными способами и прежде всего ориентацией работников
государственных органов на поддержание и укрепление связей с
общественностью, на формирование навыков «общественного диалога»
и предотвращение и устранение разрыва между центральными и иными
органами с внешней средой столь злободневные, пока и для нас.
Поучительны системы «обучения демократии» в США, во Франции,
где в университетах, -школах менеджмента, административных центрах
ведется обучение навыкам общения, прививается «демократический
дух», проводятся деловые игры и разборы ситуаций, посвященные
связям с партиями, профсоюзами, средствами массовой ин-Ьормации.
Известный французский политолог Р. Арон посвятил много трупов
изучению политических режимов, влияющих или ограничивающих
«политическое участие» граждан в делах власти и управления. В книге
«Демократия и тоталитаризм» он обстоятельно анализирует процедуры
смены властей и руководителей, влияние многопартийных и
Энопартийных систем на функционирование государственной влаги.
Здоровая конкуренция людей в легальных пределах и плюрализм
мнений оцениваются как показатель высокой степени «политического
участия» (См.: Реймон Арон. Демократизация и тоталитаризм. Пер. фр. -
М.: Текст, 1993).
Примечательно, что государственные органы России все бо-гее
активно взаимодействуют с демократическими институ-гами и быстрее
реагируют на обращения граждан и обществен-*ых организаций.
Обратим внимание на необходимость формирования и поддержания
правильных отношений государственных органов и должностных лиц с
общественными объединениями граждан. Тартии, профсоюзы,
экологические и иные организации имеют :вой законодательный статус
и его надо уважать и строго соблюдать. Регистрация, поддержка, диалог,
партнерство, контроль -вот нормы отношений согласно ФЗ «О
политических партиях».
Законодательное Собрание Нижегородской области в Постановле-
iuu «О взаимодействии Законодательного Собрания области со
средствами массовой информации» предусмотрело ежемесячные пресс-
конференции для представителей СМИ, «круглые столы» и семинары для
журналистов, введение в штат аппарата должности пресс-секретаря.
Информационная открытость пошла на пользу. В частности, было
рассмотрено обращение облсовпрофа в связи с повышением паты за
жилищно-коммунальные услуги. Администрации было пред-гожено
урегулировать конкретные разногласия и проинформировать этом
Законодательное Собрание. По обращениям общественных эъединений
принимаются постановления.
Администрация Нижегородской области проводит смотры-конкурсы
работы школ, детских учреждений. Рассматриваются об-агцения
ветеранов Великой Отечественной войны.
В областях и республиках создаются и действуют научно-
консультативные советы, в которых активно проявляет себя
общественностъ. В ряде областных комитетов Нижегородской области
есть такие советы. В Челябинской области постановлением главы
администрации создана комиссия по правам человека. В ее составе 19
человек, представляющих различные общественные движения,
объединения и фонды. Главам городов и районов, на территории
которых действуют правозащитные организации, рекомендовано создать
такие же комиссии.
В Москве создана экстренная информационно-правовая помощь
населению (справки, разъяснения, ответы). Еще более яркие факты - в
Санкт-Петербурге с публичным отчетом перед населением не раз
выступило городское правительство. В обсуждении участвовали
руководители предприятий, банкиры, профессора вузов, ученые,
деятели искусства. Хороший урок для всех!
И все-таки немало таких отрицательных явлений, как низкий
общественный авторитет государственных органов и их руководителей,
резкое сужение «поля» гражданского участия в решении
функциональных и других дел при расширении для граждан «поля»
выбора и публичных оценок, усиление конфронтации и противостояния
властей и населения. Общественная ситуация остается тревожной и
нестабильной, и призывы к согласию пока не достигают цели.
Приведем данные некоторых социологических опросов. В марте
1990 г. на передний план выдвигались в двух регионах вопросы порядка
и законности - 41% и 38%, участие в принятии решений - 3 % и 7%. В
1992 г. 58% москвичей ожидали твердой власти. Всероссийский центр
изучения общественного мнения провел экспресс-опрос граждан 26
апреля - 5 мая 1996 г. На вопрос, какие общественные проблемы больше
всего беспокоят, 19-22% опрошенных назвали слабость, беспомощность
государственной власти, 17% - коррупцию, взяточничество. Но и другие
социальные беды связаны с плохой работой государственных органов.
Такие сигналы общественного мнения должны быть учтены в
системе исполнительной власти. Ведь общественные интересы и
социальная поддержка служат главным критерием эффективности ее
деятельности.
Отметим и нарастание элементов конфликтности в отношениях
властей и граждан. Это выражается и в многочисленных проявлениях
общественного недовольства, протестах, обращениях к властям,
митингах, пикетах, забастовках (См.: Конституция и Закон: стабильность
и динамизм. М.: Юридическая книга, 1998, с. 179-191). И федеральным,