Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
динамики общественных структур, помогут делу. И отрадно, что в ряде
министерств, в структуре областных администраций появляются службы,
умеющие вести диалог и реагировать на обращения и предложения
общественных объединений, оказывающие им организационную и
консультативную помощь.
Не менее важно вести эту работу дифференцированно, с учетом
профиля разных общественных объединений. Политические партии
требуют особого внимания ввиду их активного участия в деятельности
государственных органов и выдвижения программ и проектов решений,
которые могут либо совпадать, 1ибо не соответствовать управленческим
целям. В любом случае исполнительные органы должны изучать и
анализировать их позиции и умело вести диалог, достигать
договоренностей и ком-тромиссов. Это касается не только «партии
власти», но и оппози-дионных партий, участие представителей
последних в правительстве и иных органах создает дополнительные
проблемы, но «с надо решать путем взаимодействия.
Накоплен опыт делового сотрудничества государственных эрганов
с профсоюзами. Пожалуй, легче устанавливаются контакты со
специализированными общественными объединениями, профиль
которых совпадает со сферой деятельности министерств ведомств. В
сфере культуры это прочные, хотя и не безкон-эликтные отношения с
творческими союзами, в сфере экологии и энергетики - с научно-
техническими обществами и общественными движениями. Данная линия
развития представляется весьма перспективной.
Упомянем об органах общественной самодеятельности, кото-эые
создаются по территориальному принципу и проводят большую работу
среди населения. Для местных исполнительных органов контакты с ними
весьма полезны, и здесь не допустимы бюрократические отговорки.
Общественные объединения охватывают не только отдель-
граждан, но и их мини-структуры. В нашем обществе всегда эыла и
остается актуальной задача укрепления государственной власти как
наиболее мощной и приоритетной ветви народовластия. Вместе с тем
предпринимаются попытки укрепления ее взаимодействия с другими
каналами народовластия - партиями, общественными организациями и
движениями. Налицо тенденция резкого повышения их самостоятельной
роли в обществе.
И все же противоречиво развиваются отношения органов
государства с общественными организациями. Взятый три десятилетия
назад курс на передачу некоторых функций государственных органов
общественным организациям затем был свернут. Ныне вплетение
общественных организаций в процедуры формирования и деятельности
представительных органов служит обогащению демократического
потенциала власти.
Демократизация в условиях перестройки стимулировала оживление
традиционных и появление множества неформальных организаций и
движений, часть которых пытается претендовать на политическое
лидерство. Обостряется конфронтация с государственной властью и ее
представителями. В противовес органам государства создаются
альтернативные ассоциации, объединения и т.п. с теми же или схожими
задачами. Между тем нужна стратегия сотрудничества, а не
противоборство, слияние усилий, а не борьба за власть и гегемонию. И
тогда удастся вовлечь «неформалов» в разрешение экологических
проблем, в расширение выпуска продукции и т.д. Поиск альтернативных
вариантов решений вызовет изменение процедур деятельности
организаций. Можно предвидеть и структурные перемены, в частности,
слияние, объединение одних, появление других организаций.
Заметно все же, что в тенденции развития ассоциаций,
самоорганизации заложен импульс углубления начал самоуправления.
На него нацелена не только реформа политической системы, но и
экономическая реформа. Преобразование отношений собственности,
акционирование, арендные способы ведения хозяйства полнее выявляют
ресурсы самоорганизации граждан и трудовых коллективов.
Возрастание удельного веса кооперативной собственности требует
правильных соотношений ее с государственным сектором экономики, а
органов государства - с кооперативами. Пока слабо выявляется
потенциал кооперативов как добровольных объединений граждан,
управляющих своими делами на основе самоуправления. Допускается
немало бюрократических проявлений и извращений, что порождает
пассивность кооперативов. Объединение кооперативов в союзы
(объединения) ведет к структурированию «кооперативной власти» по
вертикали и горизонтали с расширяющимся объемом саморегуляции в
пределах своих систем.
Возникает немало хозяйственных ассоциаций - по профилю
деятельности, по циклам производства, по территориальным интересам.
И исполнительным органам надо с ними взаимодействовать. Полезно
взаимное «представительство».
Отметим устойчивость существования таких демократических
институтов, как профессиональные ассоциации, имеющие столетний
опыт. В середине и конце XX в. они играют заметную роль. Съезды
работников отраслей хозяйства и культуры регулярно собирались в 20-
30-х гг., на них выступали руководители государственных органов. В
какой-то мере они возродились в 60-х гг. Кстати, в Болгарии в 80-х гг.
вместо министерств действовали отраслевые ассоциации.
В наше время профсоюзы не столь мощны и действенны. Есть
немало отраслевых союзов (нефтяников, энергетиков,
золотодобытчиков), проводящих съезды и рассматривающих актуальные
экономические и социальные вопросы. Органы управления должны
чутко реагировать на их решения и обращения.
Успешно действует Российский Союз промышленников и
предпринимателей. Есть Международный конгресс промышленников и
предпринимателей (МКПП). Это общественная организация позволила
производителям бывшего СССР выжить в кризисных условиях начала 90-
х гг. и сейчас продолжает защищать их интересы. Конгресс объединяет
национальные союзы, промышленников и предпринимателей 24
государств, в числе которых -15 бывших республик СССР, Болгария,
Венгрия, Румыния, Словацкая Республика, Чешская Республика,
Югославия. В работе организации участвуют со статусом наблюдателей
промышленные союзы Китая и Хорватии. Эти государства связаны
общими региональными рынками, традициями торговли и
экономического сотрудничества. Инициатором учреждения МКПП стал в
1992 г. Российский союз промышленников и предпринимателей.
По правилам организации, членом ее может стать предприятие или
объединение, имеющее долговременные интересы для вхождения в
рынки стран, представленных в конгрессе. Наряду с самими
производителями той или иной продукции сюда входят и иные
коммерческие структуры: банки, страховые компании, холдинги.
Интересы промышленников и предпринимателей МКПП защищает,
прежде всего внося конкретные предложения в адрес национальных
правительств и парламентов. Таким образом конгресс содействует,
напр., формированию транснациональных экономических объединений,
ФПГ, сети финансово-кредитных учреждений, СП, созданию свободных
экономических зон. В рамках МКПП проводятся выставки продукции ее
членов, даются юридические консультации, организуются
специализированные поездки.
И все же научная и экономическая мысль слабо оживляет
управленческую практику. К примеру, программы экономического
развития, разработанные рядом институтов РАН, остаются не
востребованными Правительством, Минэкономики и другими органами.
Альтернативность, как способ выбора управленческих решений, еще не
признана в полной мере.
Другой путь. По образцу зарубежных стран в структуре
отечественных органов и организаций создаются и действуют службы
(отделы) по связям с общественностью, по коммуникациям, пресс-
службы и т.п. Но класс их работы и информационных материалов пока
невысок.
Уместно обратить внимание на общественные объединения,
охватывающие руководителей локальных организаций. Они
аккумулируют общественное мнение.
В целом можно отметить важное значение развития и реали-
зации общественными объединениями их прав в административной
сфере. В этом выражается курс на демократизацию гражданского
общества и управления государственными делами. В его осуществлении
много противоречий и ошибок, которые надо преодолевать.
РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГЛАВА I. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ
§ 1. ПРИРОДА РЕГУЛИРОВАНИЯ
Государственное регулирование в научных трудах по-прежнему
«привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или
функцией государственного управления в широком смысле. Оно
характеризуется как установление и обеспечение государством общих
правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и
корректировка их в зависимости от изменяющихся условий. Данную
функцию дополняют всесторонним контролем за выполнением правовых
требований, координацией и установлением общего направления
деятельности участников отношений, защитой их законных интересов и
прав, определением и нормативным закреплением приоритетов,
установлением порядка регистрации, лицензирования и т.п. По опыту
зарубежных стран выделяются экономическое и социальное
регулирование - по целям, политическое и законодательно-
административное - по форме государственного регулирования (См.:
Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. М.Н. Марченко. 2-е
изд., перераб. и доп. - М.: Зерцало-Теис, 1996, с. 143-156).
В юридической науке и практике государственное регулирование
анализировалось чаще всего в аспекте теории государства, отчасти в
административном и гражданском праве. При рассмотрении соотношения
государственного управления и саморегулирования в экономике
некоторые юристы высказываются отрицательно по поводу расширения
сферы и объема государственного управления. Судя по их аргументам,
нарастание «меры управляемости» связывается только с ростом
госаппарата и прямым административно-правовым воздействием на
объекты управления. Действительно, ориентация на административные
методы управления привела к одностороннему взгляду на управление и
его методы. Его отождествляли с непосредственным управлением
подчиненными объектами, с оперативным распоряди-чпелъством на
основе планов-директив и команд. Более оправданной тенденцией
является дополнение методов непосредственного управления и
директивного руководства регулированием и саморегулированием
экономики (См.: М.И. Пискотин. Социализм и государственное
Управление. - М., Наука, 1984, с. 172-181, 233-238). Но как это сделать?
В экономической науке лишь в 70-80-х гг. уделялось внимание
экономическим методам управления. До перестройки середины. 80-х гг.
их связывали с деятельностью, по сути дела, всех звеньев управления,
естественно, с нарастающим применением на «нижних этажах» - на
предприятиях, в объединениях, в научно-технических и межотраслевых
комплексах. Противопоставление административным методам всячески
приветствовалось.
В последние годы нигилистическое отношение к управлению
перерастает в признание некоторой степени вмешательства государства
в экономику лишь в условиях переходного периода. Использование
властных методов управления считается временным, и само оно является
предметом анализа преимущественно на уровне предприятий.
Государственное регулирование экономики становится, по мнению
многих экономистов, преобладающей формой государственного
воздействия.
Известный экономист Б.З. Милънер пишет, что в качестве властной
структуры государство устанавливает для субъектов общие правила
поведения на рынке. Для деловой активности предпринимателей
необходимо создать стабильную правовую базу предпринимательства.
Государство на основе экономических и административных методов
управления должно вести активную политику поддержки предприятий:
введение обоснованной системы налогов, создание реальной системы
защиты предпринимательства и т.п. Все эти меры носят общий характер,
могут осуществляться лучше или хуже, соответственно и положение всех
предпринимателей станет более или менее благоприятным.
Он выделяет три формы государственного регулирования
экономической жизни: утверждение единых для всех общих правил
поведения субъектов хозяйствования, установление различных
правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов (или
отдельных субъектов); использование индивидуальных
административных актов управления. Соотношение степени внедрения
указанных форм и определяет меру вмешательства государства как
органа власти в экономические отношения (См.: Б.З. Милънер. Реформы
управления и управление реформами. Часть 1. - М., 1994, с. 82-104).
Естественно, что применение первой из указанных форм,
образующей правовой базис рынка, необходимо, если, конечно, речь не
идет об излишнем количестве запретительных норм, мешающих
свободному обращению товаров на рынке. С учетом этой оговорки можно
утверждать, что чем подробнее и четче отрегулированы государством
правовые основы рыночных отношений, тем они становятся прочнее.
Иначе обстоит дело с применением второй и особенно третьей
формы. Экономический порядок тем прочнее, чем больше государство
ограничивает свою деятельность выполнением лишь кардинальных
задач развития общества и поощряет частную инициативу. Чрезмерное
вмешательство государства в экономическую жизнь подавляет частную
собственность, лишает конкуренцию динамики, сводя к минимуму
эффективность рыночной экономики. Однако в качестве императива это
условие не выдерживает проверки практикой. Никто не может раз и
навсегда определить рациональные пределы участия государства в
экономической жизни. Любая страна в каждый данный период должна
решать рассматриваемый вопрос, исходя из конкретных экономических
условий.
Отечественная правотворческая ' и правоприменительная практика
дают противоречивые ответы. То ослабляется степень государственного
регулирования, то признается роль управленческих органов, то
отрицается, то расширяется спектр общенормативного регулирования, то
увеличивается оперативное и даже ситуационное воздействие. Не
случайно в июне 1997 г. Совет Федерации рассмотрел вопрос об
усилении роли государства в экономике, как инструмента
экономического роста. Спектр экономической политики будет широким и
гибким, от запретов до либерализации цен.
Административно-правовое регулирование в качестве
разновидности государственного регулирования есть механизм
императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности
субъектов и объектов управления и формирования устойчивого
правового порядка их функционирования. Причем оно, как и собственно
административное управление, распространяется на многие сферы
государственной и общественной жизни (т.е. на область прежней
«особенной части»). Длительность цикла последовательно совершаемых
действий, побуждение субъектов права действовать самостоятельно и
осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках
установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их
функционировании - таковы назначение и проявления этого
регулирования.
Вполне естественно, административно-правовое регулирование
использует нормы-дефиниции (редко), компетенционные нормы,
нормативы (стандарты, квоты и т.п.), технико-юридические измерители
(уровень цен и т.п.). Напомним, что оно сочетается с нормами
гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы
«оформляет», «поглощает», «вводит» их в действие в том или ином
цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов.
Составление их «набора», обеспечение правильного соотношения
требуют серьезных усилий.
С точки зрения правовых форм административно-правовое
регулирование выражается: а) в специальных нормах статутных и
тематических законов, указов; б) в актах типа «положение» и шорядок»,
в которых содержится перечень и последовательность функционально-
операциональных действий органов исполнительной власти,
организаций, учреждений, граждан; в) в «правилах», содержащих
регулятивные и жестко императивные нормы. Минтопэнерго, например,
определило перечень основных нормативно-технических документов в
отраслях топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и порядок их
утверждения. Намечено использовать около 150 видов документов. Это
положения, методики, нормы, инструкции и т.д.
Следует обратить внимание на то, что административно-правовое
регулирование проявляется в разных формах. В этом его бесспорная
подвижность и динамичное реагирование на изменения в объектах
управления. Оно может находиться в рамках общего государственно-
правового регулирования в качестве его составного элемента. Закон
служит тут общей юридической базой. Административно-правовое
регулирование часто осуществляется Президентом или самостоятельно
органами исполнительной власти, на основе указов или постановлений,
приказов, положений.
Другим критерием классификации может служить различение форм
осуществления административно-правового регулирования по объему и
методам. К ним относятся: а) формы государственной поддержки, б)
императивные количественные и качественные нормативы, в)
легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц,
лицензирование и т.п.), г) административные режимы, связанные с
обеспечением государственных состояний, д) административно-