Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
функциональные режимы, е) введение государственной монополии. Все
названные и иные методы применяются далеко не всегда равномерно и в
той пропорции, которая предопределяется объективными потребностями
отрасли, сферы и т.п. Регулирующие функции то ослабляются, то
усиливаются. Их роль то повышается в ряде отраслей промышленности,
то ослабевает в отраслях социальной сферы. Балансирование здесь
обеспечивает гибкость воздействия.
В Программе социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы),
утвержденную Правительством РФ 10 июля 2001 г., определен курс на
дебюрократизацию экономики и сужение сфер административного
регулирования. Намечено ограничение произвола чиновников в
принятии решений, повышение ответственности за принятые решения.
Предстоит жесткое ограничение ведомственного и регионального
нормотворчества, усиление регламентации деятельности должностных
лиц и органов исполнительной власти.
Меры по дебюрократизации нацелены на решение двух основных
задач:
а) Поддержка формирования гражданско-правовых институтов,
которые обеспечат качество и безопасность товаров, работ и услуг на
потребительском рынке. Для реализации этого направления
необходимы:
разработка правовых основ деятельности организаций
саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения
хозяйствующих субъектов - членов этих организаций на рынке;
реформирование систем стандартизации и сертификации,
направленное на замену излишнего административного контроля
усилением ответственности производителей продукции. Стандарты будут
ориентированы на современные требования науки и технологии и
гармонизированы с международными стандартами. Будет упрощен
доступ к информации о стандартах и проектах стандартов, что позволит
сделать систему стандартизации более «прозрачной» для российских и
зарубежных предпринимателей и потребителей. Зона обязательной
сертификации будет существенно сокращена, будут применяться
декларации производителей и добровольная сертификация;
внесение изменений в законодательство с целью улучшения
защиты прав потребителей. Будут введены процедуры отзыва опасных
товаров с рынка, поддержанные механизмом судебного принуждения.
б) Упорядочение регулирующих функций государства, сокращение
административного вмешательства в предпринимательскую дея"
телъностъ путем: формирования системы регистрирующих органов
и Единого государственного реестра юридических лиц; сокращения
контрольных функций государственных органов, в т.ч.: установление
исчерпывающего перечня органов государственного контроля (надзора);
устранение излишнего административного регулирования
предпринимательской деятельности отдельными государственными
органами; установление обязанности контролирующего органа,
проводящего проверку, запрашивать в иных контролирующих органах
результаты проверок за последний год, а также обязанности
предоставлять такую информацию в сочетании с ограничениями на
право повторного запроса той же информации у проверяемого
хозяйствующего субъекта.
Государственные органы стремятся гибко воздействовать на
экономические процессы в стране и регионах, в отраслях и на
предприятиях. Бюджетные кредиты, ссуды, налоговые льготы, решения
о государственной поддержке стали частыми приемами в такой
деятельности. И все же кредитование здесь должно стать более
системным, а использование эффективным. Поможет по нашему мнению,
Классификация методов регулирования по характеру и объему
воздействия и степени самостоятельности хозяйствующих субъектов.
Выделим несколько групп методов: общенормативного регулирования;
программно-установочные; легализующие; нормативного измерения
(количества и качества); поддержания уровня деятельности;
контрольно-учетные и «запретные». Выбор этих методов должен
опираться на точный анализ ситуаций и их комплексное использование.
В современной экономической и управленческой ситуации
существенным образом меняются отношения между субъектами
правовых отношений. В прошлые десятилетия государственные органы
были доминирующей фигурой в экономической системе, поскольку
осуществляемое ими руководство и планирование жестко охватывали
все стороны деятельности предприятий, учреждений и организаций. Их
подчиненность была опосредована нормами административного права.
Теперь самостоятельность хозяйствующих субъектов требует иных
связей с государственными органами. Однако умаление
административно-правового регулирования экономики в последние годы
нередко приводит к их полному «выпадению» из сферы государственной
деятельности. В учебниках и иных трудах по административному праву
эти проблемы не рассматриваются.
Между тем взаимоотношения государственных органов и
коммерческих организаций приобрели особую значимость и
актуальность. В них отражается новизна предмета административного
права с его управленческими, регулирующими, легализующими и
контрольными аспектами, охватывающими разные стороны деятельности
коммерческих организаций. Комплексное регулирование публичного и
частного секторов экономики требует новых подходов. Автор участвовал
со своими коллегами в разработке некоторых из них (См.:
Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М.: 2000,
Правовое положение коммерческой органи-ции М.: 2001).
Происходят изменения в компетенции государственных органов.
Меняется соотношение ее элементов (видов решений, информационных,
организационных, аналитических и иных действий), вводятся процедуры
осуществления полномочий. Приходится учитывать разные компетенции
государственных органов по отношению к коммерческим организациям
различных организационно-правовых форм. Например, в отношении
государственных предприятий допустимы в большей мере императивные
методы, нежели применительно к акционерным и частным предприятиям.
Пока же в положениях о министерствах, региональных органах
четко определяются соответствующие элементы их компетенции. На
практике допускаются случая вмешательства в деятельность
коммерческих организаций вопреки их статусу.
Надо учитывать, что административное и административно-
процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и
ее субъектов. Отсюда особое значение юридических режимов
экономической деятельности, устанавливаемых законами. Их широкий
диапазон - от жестких до мягких и стимулирующих - создает
благоприятные условия для деятельности коммерческих организаций.
Нормативное регулирование выражается также в законах и иных актах о
государственной поддержке отраслей, производств, предприятий и,
конечно, в меха- • низме государственной регистрации, учете, ведении
реестров о различных сторонах деятельности коммерческих
организаций.
Заслуживает углубленных разработок проблем участия государства
и его органов в деятельности коммерческих организаций. Имеются в
виду государственные, публичные корпорации, статус которых
определялся бы законом, формы участия представителей государства в
акционерных обществах и управлении долями, акциями государства
(государственных органов), динамика государственных предприятий,
статус временных управляющих. Расширяется воздействие на
корпоративное управление и его обратное влияние на способы
государственного управления и регулирования.
Более эффективными должны быть формы сотрудничества
государственных органов и коммерческих организаций в рамках советов
по предпринимательству, ассоциаций, целевых программ, фондов и т.п.
Ему в полной мере отвечает возрастание роли института оказания
публичных услуг в виде регистрационных и лицензионных структур,
информационных центров, независимых юридических и консалтинговых
служб. Их договорные отношения с клиентами требуют анализа.
Очень важен строго легальный контроль государственных органов
за деятельностью коммерческих структур. Нормой должны быть
достоверность и своевременность бухгалтерской, статистической
отчетности, публикация отчетов акционерных обществ. В то же время
юридическая защита прав и законных интересов коммерческих
организаций и прежде всего в суде служит укреплению законности в
экономике.
Коммерческие организации действуют не только в национальном
масштабе, но и на территории иностранных государств. На их
деятельность влияют - прямо или косвенно - не только хозяйственные,
но и публичные договоры. В рамках межгосударственных объединений
возникают новые взаимоотношения между национальными и
межгосударственными органами, включая согласованное выполнение
договоров, соглашений, модельных законов.
Следовательно, регулирование экономики включает в себя и
механизм публичного участия в коммерческой деятельности, в которой
усиливаются начала саморегулирования. Не «уход» или «отторжение»
государства, а гибкий выбор форм публичного участия создает для
общества и корпоративных структур условия и режимы эффективной
деятельности.
В Италии к таким каналам относятся прямое управление
государственными предприятиями, создание субъектов публичного права
- на государственном и муниципальном уровнях - для оказания
публично-правовых услуг, государственное экономическое
программирование. Давно используются способы контроля за
деятельностью акционерных обществ. Во Франции популярны такие
формы публичного участия в коммерческой деятельности как публичные
предприятия, административные публичные учреждения (в рамках
общей структуры образования юридического лица), промышленные и
коммерческие публичные учреждения, национальные общества с
государственным капиталом, смешанные экономические общества. И
каждая из них способствует гибкому государственному влиянию на
принятие решений и т.п.
§ 2. СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ
В регулировании следует сочетать и устойчивость и динамичность,
иначе оно не будет эффективным. Введение и поддержание
регулятивных режимов требует серьезных усилий со стороны
государственных органов.
Средства, рычаги административно-правового регулирования не
одинаковы по своему назначению и содержанию. Они могут быть и
жесткими, и ориентирующими, и поддерживающими, в зависимости от
решаемой с их помощью задачи. Вопрос о том, удается ли всегда
правильно их применить.
Рассмотрим сначала программно-ориентирующие средства
регулирования. К ним нужно отнести прежде всего концепции развития
сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления. В
последние годы часть из них утверждается Президентом, часть -
федеральным Правительством. В обоих случаях концепция представляет
собой нормативно-Целеориентирующий документ для всех юридических
и физических лиц в той или иной сфере. Она служит долгосрочной
основой их согласованных действий.
Федеральное Правительство как своего рода центр экономического
развития страны использует программы - установления ориентиров и
приоритетов. В 1997 г. была принята Программа «Структурная
перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах». В 2000 г. - План
действий Правительства РФ в области социальной политики и
модернизации экономики на 2000-2001 годы. В 2001 г. - Программа
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Программа развития
бюджетного федерализма на период до 2005 г. Обоснованность
программ с их последовательная реализация требует громадных усилий
и прежде всего опоры на науку (См.: Россия - 2015: оптимистический
сценарий. М.: 1999).
Более строго структурированы такие программно-целевые акты,
как федеральные целевые программы. В них обычно содержатся
следующие разделы: состояние проблемы и необходимость ее решения
программными методами, основные цели и задачи, сроки и этапы
реализации программы, система программных мероприятий, ресурсное
обеспечение, механизм реализации и организация управления
программой, контроль за ходом ее реализации, оценка социально-
экономической эффективности реализации программы.
Программы утверждаются указами Президента или
постановлениями Правительства, а на региональном уровне -
руководителями соответствующих органов исполнительной власти. В.
таком парном соотношении распорядительного и программного актов
есть своя логика, ибо действиям всех органов и организаций придается
не только ориентирующий, но и обязательный смысл. Беда в том, что
программ много, они нередко дублируются и, к сожалению, плохо
выполняются. Исполнители живут по своим узким задачам и часто
теряют стратегические цели и утрачивают желание взаимодействовать с
партнерами. В итоге общий режим регулирования ослабевает и
становится менее действенным. Статус программ следовало бы
закрепить законом.
В последние годы налицо явное увлечение программами и
забвение последовательных и согласованных действий по их
реализации. Хорошие по целевой ориентации и содержательности меры
оказываются ненужными, и текущая управленческая, хозяйственная и
социальная деятельность нередко протекает вне «программного русла».
Есть и другие способы нормативно-целевой ориентации в рамках
административно-правового регулирования. Речь идет о приоритетах
развития отдельных отраслей и подотраслей и решения тех или иных
задач. Приоритеты, разработанные учеными и специалистами,
приобретают форму административно-ориентирующего акта. Таковым
являются «Приоритетные направления развития науки и техники»,
утвержденные 21 июля 1996 г. Председателем Правительства РФ,
который возглавляет Правительственную комиссию по научно-
технической политике.
Для административно-правового регулирования весьма
существенным является метод нормативов. Нормативный метод как
количественный измеритель может быть выражен в экспортно-
импортных квотах, нормах расходования средств, нормативах
обеспеченности, в технико-юридических требованиях, стандартах. В них
содержатся императивы, способствующие ритмичной деятельности
объектов управления.
В качестве примера сошлемся на Указ Президента РФ от 23 мая
1996 г. «Об организации подготовки государственных минимальных
социальных стандартов для определения финансовых нормативов
формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов». 3 июля 1996 г. Правительство одобрило разработанные
Минздравмедпромом, Минкультуры, Минобразованием, Минсоцзащиты,
Минсвязи и Госкомитетом по физической культуре и туризму (ГКФТ)
социальные нормативы. Органам исполнительной власти и органам
местного самоуправления рекомендовано их использовать. Речь идет о
нормативах обеспеченности населения библиотеками, музеями,
больничными учреждениями, о нормах питания в ПТУ и др., о
нормативах наполняемости классов и т.п.
Новым является использование договорных методов
регулирования. Назовем соглашения о кредитах, бюджетных ссудах, где
сторонами являются государственные органы. Ввиду их новизны
приведем подробные иллюстрации.
Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1996 г.
разрешено Минфину России, в виде исключения, предоставить от имени
Правительства РФ поручительство по кредиту коммерческого банка в
размере 157 млрд, рублей, привлекаемому администрацией
Новосибирской области для финансирования задолженностей по
выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и
компенсационным выплатам на детей. Указанное поручительство
предоставить на основе договора между Минфином России и
коммерческим банком, уполномоченным Правительством РФ на
проведение операций со средствами федерального бюджета. Расходы по
погашению и обслуживанию указанного кредита произвести за счет
средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 1996 и 1997 гг. (I
квартал) для оказания финансовой помощи субъектам РФ и
осуществления взаимных расчетов.
Правительство Москвы подписало соглашение с консорциумом
шести банков о предоставлении крупного кредита АМО «ЗИЛ». Согласие
банков дать кредит имеющему триллионный долг заводу обосновано в
решении. В случае невозврата денег «город компенсирует все своими
ресурсами». Под ресурсами подразумевались акции АО «Гостиница
«Россия». Договор об условиях кредита подписали министр