Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
СТАБИЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Административно-правовые режимы призваны регулировать
разные «государственные состояния» и способы функционирования
государства.
Мы уже отмечали конституционные аспекты чрезвычайного
положения как одного из государственных состояний. Согласно ст. 88
Конституции РФ Президент вводит на территории страны или в
отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Об этом
незамедлительно сообщается палатам Федерального Собрания Совет
Федерации утверждает Указ Президента о введении чрезвычайного
положения. Обстоятельства и порядок введения предусматриваются
соответствующим федеральным конституционным законом.
Выделим следующие характеристики чрезвычайного положения: а)
это особый правовой режим деятельности органов государственной
власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, б) это
режим, допускающий ограничения прав и свобод физических и
юридических лиц, возложение на них дополнительных обязанностей, в)
ограничения устанавливаются законом, г) это временная мера, вводимая
в интересах обеспечения безопасности граждан и охраны
конституционного строя, скорейшей нормализации обстановки.
В упомянутом законе урегулированы основания введения
чрезвычайного положения - попытки насильственного изменения
конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные
конфликты, блокада, а также стихийные бедствия, эпидемии, аварии.
Предусмотрены особые формы государственного управления. К ним
относятся наделение государственных органов чрезвычайными
полномочиями, перевод их в прямое подчинение Президенту, создание
специальных временных органов, штабов или комендатур,
обязательность актов указанных органов, возможность использования
сил и средств органов внутренних дел соответствующей территории.
Применяемые меры означают особый режим въезда и выезда,
ограничение свободы передвижения, усиление охраны общественного
порядка и особых объектов, запрещение публичных акций, ограничение
свободы печати, проверку документов и др. В случаях необходимости
могут применяться такие меры, как временное выселение граждан,
введение особого порядка распределения продуктов питания,
мобилизация ресурсов предприятий, организаций, отстранение от
работы руководителей государственных учреждений. Вместе с тем
регулируются гарантии прав и ответственность граждан и должностных
лиц.
Следовательно, режим чрезвычайного положения допускает
использование как традиционных, так и особых административно-
правовых мер. И требуется серьезное государственное отношение к ним,
чего не наблюдалось в период драматических событий в Чечне в 1994-
1997 гг. Как известно, указами Президента и постановлениями
Правительства РФ были введены отдельные элементы чрезвычайного
положения, к тому же весьма непоследовательно и с нарушением
законности. Это дало основания Конституционному Суду признать в 1995
г. часть из них не соответствующими Конституции.
На этом фоне весьма примечательна более подробная
законодательная регламентация чрезвычайного положения в
иностранных государствах. В Польше, например, предусмотренное
общее понятие «чрезвычайного режима» объединяет такие его виды, как
чрезвычайное положение, военное положение и состояние войны. На
конституционном уровне урегулированы основания их введения и
субъекты, в специальных законах, декретах - элементы режимов.
Еще одной разновидностью административно-правового режима
является обеспечение мобилизационной системы страны.
В 1997 г. принят ФЗ «О мобилизационной подготовке и
мобилизации в Российской Федерации», регулирующий комплекс
взаимосвязанных мероприятий. Принципами мобилизационной
подготовки и мобилизации являются: централизованное руководство;
заблаговремен-ностъ, плановость и контроль; комплексность и
взаимосогласованность. В содержание мобилизационной подготовки и
мобилизации входят 24 элемента: нормативное правовое регулирование
в области мобилизационной подготовки и мобилизации; определение
условий работы и подготовка органов государственной власти, органов
местного самоуправления и организаций к работе в период мобилизации
и в военное время; проведение мероприятий по переводу органов
государственной власти, органов местного самоуправления и
организаций на работу в условиях военного времени; подготовка
Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, органов и
специальных формирований к мобилизации; проведение мобилизации
Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и
специальных формирований; разработка мобилизационных планов
экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных
образований, подготовка организаций к работе в период мобилизации и
в военное время.
Подробно урегулированы в данной сфере полномочия Президента
РФ и федеральных органов государственной власти, полномочия и
функции органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 4-8).
Определены обязанности организаций и граждан в области
мобилизационной подготовки и мобилизации, организация и порядок их
проведения.
Можно обнаружить элементы административно-правовых режимов
в законах, посвященных обороне и безопасности страны. В этих сферах
нужны подвижные «запасные» регуляторы для определенных ситуаций.
Так, в Законе РФ «Об обороне» (1992 г.) раздел V посвящен состоянию
войны, военному положению, территориальной обороне, гражданской
обороне. Каждое из этих государственных состояний вводится в
конституционном порядке - в соответствии с законом, Президентом с
участием Совета Федерации. Однако федеральный конституционный
закон о режиме военного положения еще не принят.
Более отчетливо рассматриваемые элементы закреплены в Законе
РФ «О безопасности». Даны нормативные характеристики безопасности
и ее объектов, субъектов ее обеспечения, принципов и элементов
системы безопасности, угрозы безопасности, когда ранее
осуществляемые превентивные меры дополняются ситуационными.
Иначе говоря, резким безопасности подвижен в разных временных
измерениях. Четкое регулирование функций исполнительных органов
сочетается с определением полномочий Президента, парламента, Совета
безопасности и других органов, а также их взаимоотношений.
Безопасность - состояние защищенности жизненно важных
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних
угроз. Жизненно важные интересы - совокупность потребностей,
удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и
возможности прогрессивного развития личности, общества и
государства.
К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права
и свободы; общество - его материальные и духовные ценности,
государство - его конституционный строй, суверенитет и
территориальная целостность (ст. 1).
Основным субъектом обеспечения безопасности является
государство, осуществляющее функции в этой области через органы
законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство в
соответствии с действующим законодательством обеспечивает
безопасность каждого гражданина на территории РФ Гражданам РФ,
находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и
покровительство.
Граждане, общественные и иные организации и объединения
являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями
по участию в обеспечении безопасности в соответствии с закокоЭа-
телъствож, нормативными актами органов государственной власти (ст.
2).
Угроза безопасности - совокупность условий и факторов,
создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и
государства. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности,
исходящая от внутренних и внешних источников, определяет
содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней
безопасности (ст. 3).
Безопасность достигается проведением единой государственной
политики в области обеспечения безопасности, системой мер
экономического, политического, организационного и иного характера,
адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и
государства.
Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности
объектов безопасности в РФ разрабатывается система правовых норм,
регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются
основные направления деятельности органов государственной власти и
управления в данной области, формируются или преобразуются органы
обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их
деятельностью.
Для непосредственного выполнения функций по обеспечению
безопасности личности, общества и государства в системе
исполнительной власти в соответствии с законом образуются
государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4).
Систему безопасности образуют органы законодательной,
исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и
иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в
обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также
законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.
Уместно отметить регулирование подобных режимов в иностранных
государствах. Например, в Конституции Румынии есть ст. 93
«Исключительные меры», в которой предусмотрено введение осадного
положения или чрезвычайного положения. В Конституции ФРГ ст. 115-а
и еще десять статей посвящены порядку введения состояния обороны. В
рамках особого режима действуют Правительство, федеральный
канцлер, силы федеральной пограничной охраны, министры земель.
Пункт 3 ст. 115-i предусматривает порядок возврата к нормальному
положению на основе федерального закона.
Еще одну политико-нормативную характеристику государства -
охрану государственных границ - можно обнаружить в рамках
конституционно-административного режима. В Законе РФ «О
Государственной границе Российской Федерации» четко урегулирован
режим Государственной границы. Он включает правила: содержания
Государственной границы; пересечения Государственной границы
лицами и транспортными средствами; перемещения через
Государственную границу товаров и животных; пропуска через
Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и
животных; ведения на Государственной границе хозяйственной,
промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными
государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.
Режим Государственной границы устанавливается указанным
законом, другими законодательными актами РФ, международными
договорами РФ
С учетом взаимных интересов РФ и сопредельных государств
отдельные правила режима Государственной границы могут не
устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть
упрощенным [ст. 7).
Правилами содержания Государственной границы регулируются
порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных
знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания
пограничных просек, проведения совместных в сопредельным
государством проверок прохождения Государственной границы.
В общих правовых рамках регламентируются пограничный режим и
режим в пунктах пропуска через Государственную границу.
Пограничный режим - режим пограничной полосы,
территориальных вод РФ, а также ее внутренних вод, имеющих выход к
Государственной границе (далее - внутренние воды), - служит
исключительно интересам создания необходимых условий для охраны
Государственной границы.
Пограничный режим включает правила: въезда (прохода),
временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в
пограничной полосе; хозяйственной, промысловой и иной деятельности,
проведения массовых общественно-политических, культурных и других
мероприятий в пограничной полосе; учета и содержания российских
маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных)
средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения
по льду в территориальных и внутренних водах РФ, российской части
вод пограничных рек, озер и иных водоемов; ведения промысловой,
исследовательской, изыскательской и иной деятельности в
территориальных и внутренних водах РФ, российской части вод
пограничных рек, озер и иных водоемов.
Детально урегулированы полномочия государственных органов,
пограничных и иных войск в сфере охраны государственной границы.
К сожалению, пограничные режимы нарушаются не только
«извне», но и «изнутри», ее блюстителями.
Другая правовая характеристика состояния государства
содержится в таможенных режимах. Напомним, что таможенное
законодательство, состоящее из ТК РФ, Закона РФ «О таможенном
тарифе» и других правовых актов, регулирует порядок обеспечения
таможенных границ и таможенного пространства государства.
Товары попадают под таможенный режим при их ввозе с момента
пересечения таможенной границы РФ, а при вывозе - с начала
таможенного оформления или с момента их размещения в зоне
таможенного контроля. Прекращение действия таможенных правил в
отношении конкретных товаров и транспортных средств происходит с
момента их выпуска. «Растаможивание» может быть условным, а в
отношении импортируемых ценностей оно, как правило, не является
абсолютным. Согласно ст. 193 ТК РФ разрешается проведение
таможенного контроля в любое время после выпуска товаров и
транспортных средств, если имеются достаточные основания полагать о
наличии нарушения установленного порядка.
К элементам общего таможенного режима относят: меры
экономической политики, т.е. административное воздействие на их ввоз
и вывоз путем запретов или ограничений, что предполагает
лицензирование, квотирование и применение иных административных
рычагов регулирования экономических процессов; таможенное
оформление; таможенные платежи; таможенный контроль; правила
пользования и распоряжения затаможенными товарами и транспортными
средствами.
В зависимости от этих элементов различают также разновидности
общего таможенного режима: льготный (перемещение физическими
лицами товаров не для коммерческих целей, экспортно-импортные
операции на основе международных соглашений и др.); обычный;
усиленный (стратегических товаров, культурных ценностей, валюты и
др.). Общий таможенный режим по признаку объекта делится на три
вида: режимы товаров; режимы транспортных средств; режимы валют и
валютных ценностей. В ТК РФ закреплено 15 специальных таможенных
режимов товаров: выпуск для свободного обращения; реимпорт;
транзит; таможенный склад; магазин беспошлинной торговли;
переработка на таможенной территории; переработка под таможенным
контролем; временный ввоз (вывоз); свободная таможенная зона;
свободный склад; переработка вне таможенной территории; экспорт;
реэкспорт; уничтожение; отказ в пользу государства.
Правилам, закрепляющим содержание каждого спецрежима,
посвящены отдельные - с 4 по 17 - главы ТК РФ. В дополнение к ним ГТК
РФ издал специальные акты почти по каждому спецрежиму.
Все названные спецрежимы перемещения товаров делятся на
группы: экспортные (экспорт, переработка товаров под таможенным
контролем); импортные (выпуск для свободного обращения, магазин
беспошлинной торговли, уничтожение товаров, отказ в пользу
государства); смешанные, экспортно-импортные (таможенный склад;
временный ввоз (вывоз), транзит, свободная таможенная зона,
свободный склад, переработка товаров на таможенной территории,
переработка товаров вне таможенной территории, реэкспорт, реимпорт).