Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

Полезно для любого хозяйственника, предпринимателя и

управленца наглядно представить и использовать своеобразную

«юридическую матрицу» экономической деятельности. Выделим ее

этапы и основные функции: признание хозяйствующего субъекта и

«выход» его на рынок, организация труда, управления, договорная

работа, строительство и реконструкция предприятий, регулирование

производственной деятельности, использование финансовых средств,

хранение продукции, регулирование торговой деятельности и рекламы.

И на каждом этапе происходит «встреча» с правовыми актами: законами,

указами, постановлениями, инструкциями, приказами органов

Федерации и ее субъектов, с локальными актами местных органов.

Нужно их правильно понять и реализовать, без той ненужной

конфронтации власти и предпринимательства, которая вредна для обеих

сторон.

Следует подчеркнуть также гибкость методов государственно-

правового регулирования. Есть устойчивые методы (напр., регистрация

предприятий), есть более подвижные (виды налогов, лицензий и т.д.),

есть и оперативно изменяемые. Важно в любой ситуации правильно

использовать тот «набор» методов, средств регулирования, который

позволяет сохранить устои экономики и одновременно стимулировать

хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Полезно

функционирование независимых рыночных структур типа банков,

информационных центров, страховых компаний.

Нужно иметь в виду, что для государственно-правового

регулирования деятельности используются разные средства. К их числу

можно отнести: а) нормативное регулирование основ деятельности (ее

видов, содержания и т.д.); б) официальное признание, удостоверение

статуса субъектов права предпринимательства и осуществляемых ими

видов деятельности (регистрация, лицензирование и т.д.); в)

определение порядка ведения хозяйственной и иной деятельности; г)

установление нормативных требований к содержанию и качеству видов

деятельности; д) организация поддержки объектов управления -

отраслей, предприятий и т.п.; е) введение запретов и санкций за

отступления от нормативов.

Естественно, набор средств в реальной действительности весьма

подвижен, и нужно умело пользоваться как их совокупнд-стью, так и

каждым в отдельности. Сами граждане, предприниматели не должны

быть безразличными к степени использования средств регулирования,

ибо от их правильного применения в немалой степени зависит успех

дела. И можно посоветовать им относиться заинтересованно к введению

и использованию средств регулирования, добиваться их установления,

изменения, отмены.

Многое из сказанного относится к собственно административно-

правовому регулированию. В то же время оно осуществляется

преимущественно императивными методами, когда нормативное

регулирование в большей степени «привязывается» к конкретной

ситуации или состоянию объекта управления. Нормативы длительного

действия устанавливаются органами исполнительной власти наряду с

оперативными поручениями, заданиями, изменениями в управленческой

тактике и стратегии. Могут меняться функции и структура

управленческих органов.

Следует обратить внимание на разную степень административно-

правового регулирования в отраслях экономики, в социальной и

политической сферах. Их нивелирование, столь часто допускаемое на

практике и в теории, когда схема регулирования в экономической сфере

как бы переносится на другие сферы, не дает положительных

результатов. Гибкость административно-правового регулирования

выражается в содержательном плане в специфике его методов для

экономики, где с учетом характера отраслей и сфер и разграничения

компетенции органов Федерации и субъектов чаще применяются более

жесткие средства.

В административно-правовом регулировании экономической сферы

применяются такие средства, как лицензирование и стан- • дартизация,

квотирование, выделение бюджетных ассигнований, расчет тарифов,

ценовая политика и т.п.

Некоторые меры не вполне поддерживаются западными

экспертами, которые высказывают неодобрение некоторыми

российскими мерами при вступлении России во Всемирную торговую

организацию. Особое недовольство вызвали ныне существующие в

России системы таможенного контроля, таможенной оценки, торговые

правила и стандарты, препятствующие свободной торговле и

противоречащие нормам ВТО. Отмечено, что изменения в российские

торговые режимы вносятся «неожиданно и без предупреждения».

Еще сложнее обстоят дела с урегулированием вопросов, связанных

с аграрным комплексом. Отечественных фермеров и их представителей

во властных структурах пугает, что, вступив в ВТО, России придется

открыть границы, снять тарифные ограничения и лишиться поддержки

государства. В то же время отечественные сельхозпроизводители не

готовы играть по жестким правилам свободного рынка. Эксперты

пытались объяснить, что поддержка сельхозпроизводителей

государством не противоречит нормам ВТО, а единственное

несоответствие - формы оказания государственной поддержки.

Продолжая тему, обратимся к социальной сфере. В социальной

сфере, где допустима большая степень децентрализации, используются

более мягкие средства, скорее набор «нормативных требований».

Различие, как видно, связано с динамикой управления, государственного

регулирования и саморегулирования, присущего локальным

организациям и тенденциям развития начал самоуправления.

В сфере образования одним из средств регулирования являются

образовательные стандарты, в сфере экологии - предельно допустимые

нормы выброса, в сфере торгового оборота - информационные

требования к товарам.

Словом, дифференциацию применяемых средств административно-

правового регулирования нужно учитывать в полной мере. Равным

образом их динамизм с учетом меняющихся ситуаций требует верного

выбора времени изменения курса действий.

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ

РЕЖИМОВ

Как было выяснено выше, регулирование социально-

экономических процессов приобретает в современный период особо

актуальное значение. Оно позволяет создавать благоприятные правовые

условия для деятельности субъектов права. Административно-правовое

регулирование, как его разновидность, обеспечивает выражение и

приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные

методы. Разновидности очевидны, поскольку приходится учитывать

динамизм и многогранность объектов регулирования и, соответственно,

способов воздействия административно-правовых режимов на них.

Понять природу административно-правовых режимов лучше всего

можно с помощью общих характеристик правового режима. Они даются в

юридической литературе. Подробнее приведем последние.

Н.И. Матузов и А.В. Малъко рассматривают правовой режим как

особый порядок правового регулирования, выражающийся в

определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое

социальное состояние и конкретную степень благоприятности или

неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это

система условий и методов осуществления правового регулирования, как

бы «распорядок» действия права, это - функциональная характеристика

права. Такая чрезмерно широкая характеристика как бы стирает грань

между известными категориями права и затрудняет выделение

специфических признаков правового режима. Авторы же к ним относят,

установление режимов в законодательстве и обеспечение их

государством, целевую ориентацию на регулирование конкретных •

областей общественных отношений во временных и пространственных

границах, особое сочетание юридических средств, создание конкретной

степени благоприятности или неблагоприятности для субъектов права.

Отсюда и много оснований для классификации правовых режимов (См.:

Н.И. Матузов, А.В. Малъко. Правовые режимы: вопросы теории и

практики. - Правоведение, 1996, № 1).

Д.Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной

администрации и специальные административно-правовые режимы. Они

как бы дополнительно вводятся для обеспечения правового порядка

специальными или тематическими законами преимущественно

запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования,

режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса

объекта (носителя режима). Режимы федеральные, региональные и

местные иногда совмещаются (Д.Н. Бахрах, Административное право

России. - Норма-Инфра-М, 2000, с. 410-418).

Безусловно, охарактеризованные выше природа, признаки и виды

административно-правовых режимов весьма конструктивны и полезны

для теории и практики. И все же попытаемся дополнить анализ в данной

сфере. Поясним прежде всего цель административно-правовых режимов,

которые нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни

с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид

регулирования, в рамках которого создается и используется

специфическая комбинация юридических, организационных и иных

средств для обеспечения того или иного государственного состояния.

Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров,

которые являются обязательными.

Назначение административно-правовых режимов - регулирование

особых государственных состояний с помощью системы специальных

средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы,

устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;

б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые

или наделенные полномочиями формировать и поддерживать

соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная

регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между

собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в

рамках административно-правового режима; д) более широкое

применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов,

сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием

субъектов права; е) наличие специальных организационных,

технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и

т.п.).

Как видно, административно-правовой режим есть специфический

порядок деятельности субъектов права в разных сферах

государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных

актах и направлен на их строго целевую и функциональную

деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для

поддержания требуемого государственного состояния. Но не хочется,

чтобы у читателя создалось впечатление о своего рода схематичности

введения административно-правовых режимов. На практике такой

подход ведет либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к

неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими

способами регулирования. Требуется точный выбор времени и верная

оценка длящихся или иных ситуаций, и соответственно видов

деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному

соблюдению ее целей и параметров.

Административно-правовые режимы регулируются двояким

образом. Они являются либо составной частью более общих

тематических законов и подзаконных актов, либо выражаются в

специальных актах. Один или несколько специальных актов такого рода

создают юридическую основу для серии конкретно-оперативных

распорядительных указаний, приказов и распоряжений. Их связь и

последовательность принятия и реализации крайне необходимы,

поскольку в противном случае не удается обеспечить юридико-

операциональную деятельность граждан и юридических лиц.

Сошлемся на ФЗ «О государственном регулировании

внешнеторговой деятельности». В нем можно выделить несколько

регуляторов.

Во-первых, принципы государственного регулирования

внешнеторговой деятельности. Это: единство внешнеторговой политики

как составной части внеганей политики РФ; единство системы

государственного регулирования внешнеторговой деятельности и

контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного

контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач

обеспечения национальной безопасности, политических, экономических

и военных интересов, а также выполнения международных обязательств

РФ по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных

наиболее опасных видов оружия; единство таможенной территории РФ;

приоритет экономических мер государственного регулирования

внешнеторговой деятельности, равенство участников внешнеторговой

деятельности и их недискриминация; защита государством прав и

законных интересов участников внешнеторговой деятельности;

исключение неоправданного вмешательства государства и его органов

во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и

экономике РФ в целом.

Во-вторых, статус участников внешнеторговой деятельности и

прежде всего органов исполнительной власти. Так, Правительство РФ:

обеспечивает проведение в РФ единой государственной внешнеторговой

политики и осуществляет меры по ее реализации, принимает

соответствующие решения и обеспечивает их выполнение;

разрабатывает и представляет на утверждение Федерального Собрания

РФ федеральную программу развития внешнеторговой деятельности;

принимает временные меры по защите внутреннего рынка РФ;

принимает решения об определении величины ставок таможенного

тарифа в пределах, установленных федеральными законами; вводит

количественные ограничения экспорта и импорта в соответствии с

федеральными законами; принимает в пределах своей компетенции

решения о проведении переговоров и подписании международных

договоров РФ; осуществляет управление федеральной собственностью

РФ за рубежом; осуществляет иные полномочия, возложенные на него

Конституцией РФ, федеральными органами, указами Президента РФ, в

области государственного управления внешнеторговой деятельностью.

В-третьих, методы государственного регулирования

внешнеторговой деятельности. Государственная внешнеторговая

политика осуществляется посредством таможенно-тарифного

регулирования (применения импортного и экспортного таможенных

тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем

квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности в

соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными

законами и иными правовыми актами РФ. Не допускаются иные методы

государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем

вмешательства и установления различных ограничений органами

государственной власти РФ и ее субъектов.

Регулирование других видов внешнеэкономической деятельности, в

частности международного инвестиционного сотрудничества,

производственной кооперации, валютных и финансово-кредитных

операций, осуществляется соответствующими федеральными законами и

иными правовыми актами РФ.

В целях регулирования операций по импорту и экспорту, в т.ч. для

защиты внутреннего рынка и стимулирования прогрессивных

структурных изменений в экономике, в соответствии с федеральными

законами и международными договорами РФ устанавливаются

импортные и экспортные таможенные пошлины. Экспорт из РФ и импорт

в РФ осуществляются без количественных ограничений. Количественные

ограничения экспорта и импорта могут вводиться в исключительных

случаях Правительством РФ в целях обеспечения национальной

безопасности и т.д.

Установлены технические, фармакологические, санитарные,

ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и

требования в отношении ввозимых товаров. Весьма строг контроль за

качеством ввозимых товаров.

И все же изучение показывает, что регламентация

административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом.

В тематических законах, указах, постановлениях не всегда четко

выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не

выявлены специальные полномочия государственных органов или их

дополнительные полномочия. Специальные акты называются по-разному

и нередко акты типа «порядок», «правила» и иные используются для

введения режимов в равной степени. По нашему мнению, для

административно-правовых режимов нужны как общие регулирующие

акты типа вышеназванных, в рамках которых есть элементы режимов,

так и специфические. К таковым мы бы отнесли правила с указанием их

специального назначения.

Разнообразие административно-правовых режимов побуждает нас

дать их классификацию. По критерию цели режимов их можно разделить

на три большие группы. Первая группа охватывает административно-

правовые режимы для определенных государственных состояний

(чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ,

таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности,

включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя

функциональные административно-правовые режимы, призванные

обеспечивать функции управления |и сферы деятельности (налоговой,

санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает

легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации

юридических и физических лиц. так и регламентации нормативных

требований к видам деятельности. Ниже все они рассматриваются

подробно.

Правовое регулирование, однако, не в полной мере эффективно.

Оно формируется подчас без учета объектов и наиболее адекватных их

уровню средств воздействия. Не все его формы связаны между собой, и

противоречия мешают делу. Особенно много бед приносят отступления

от установленных порядков регулирования и произвольные действия,

граничащие с нарушениями законности.

Нужно придать регулированию действенный характер.