Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
преамбулой и ч. 1 ст. I названного Закона, соответствующим
Конституции РФ.
Положение, согласно которому предусмотрено образование
представительных и исполнительных органов государственной власти
административно-территориальных единиц (районов и городов),
определенных ст. 74 Конституции Удмуртской Республики, признано не
противоречащим Конституции РФ.
Положение, согласно которому предусмотрено образование
представительных и исполнительных органов государственной власти
таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район),
которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики
статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав
Удмуртской Республики, не соответствует Конституции РФ.
Признаны по тем же основаниям не соответствующими Конституции
РФ положения Закона, которые регламентируют статус
представительных и исполнительных органов государственной власти
района в городе и города, входящего в район, и их должностных лиц и
являются производными от содержащегося в ст. 2 (ч. 1, абз. 5)
положения, предусматривающего образование представительных и
исполнительных органов государственной власти района в городе и
города, входящего в район (т.е. города районного подчинения).
Часть 8 ст. 21 Закона, согласно которой в сельские поселения и
поселки по представлению главы администрации назначаются
«управляющие, сельсоветами и поселками», не соответствует
Конституции РФ, ее ст. 12 и 130 (ч. 1).
Содержащееся в ч. 4 ст. 7 Закона положение, согласно которому
территориями муниципальных образований, в пределах которых
осугцвствляетсл местное самоуправление, являются сельские поселения
и поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов, не
соответствует Конституции РФ, поскольку данное положение исключает
создание муниципальных образований иных поселений (город в районе,
район в городе и т.п.).
Часть 2 ст. 8 Закона не соответствует Конституции РФ, по-сколъку
она в силу своей неопределенности допускает возможность отмены актов
представительных и исполнительных органов государственной власти
района, города органами государственной власти Удмуртской Республики
с нарушением установленных в РФ принципов разделения властей,
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти.
Признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 5 (ч. 3), 10,
положение ч. 2 ст. 21 Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996
г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»
о том, что глава администрации района, города назначается и
освобождается от должности Президиумом Государственного Совета
Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства
Удмуртской Республики и по согласованию с Советом депутатов района,
города; взаимосвязанные с этим положение ст. 13 (п. кк») о том, что к
ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на
должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы
администрации от занимаемой должности, и положение ч. 7 ст. 21, в
соответствии с которой заместители главы, администрации назначаются
по согласованию с Правительством Удмуртской Республики.
Положения гл. TV Закона Удмуртской Республики от 17 апреля
1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике» не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 12, в той мере, в
какой органы самоуправления района, города фактически включаются в
систему органов государственной власти, а именно поскольку данные,
положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов
на переходный период (п. 2, абз. 1); превращение глав администраций
муниципальных образований в государственных должностных лиц, а
также их назначение и освобождение от должности органами
государственной власти Удмуртской Республики (п. 2, абз. 2).
Упорядочение отношений между органами исполнительной власти и
органам.и местного самоуправления должно способствовать расширению
демократической основы государственного управления. Реализация
правотворческой народной инициативы и внесение проектов актов,
юридических предложений, совместное проведение мероприятий,
информационная открытость «сторон», вовлечение граждан в решение
государственных дел, общественный контроль - вот цели и средства для
их достижения. И кадры государственной службы призваны хорошо
освоить формы взаимодействия с местным самоуправлением как
важнейшим институтом самоуправления.
Полезно ознакомиться с опытом иностранных государств в данной
сфере. Для нашего читателя может показаться странным сочетание, с
одной стороны, разнообразных форм использования общественной
инициативы, с другой - прочной связи местных органов с иен-тралъной
властъто.
В Италии в провинциях действуют префекты, возглавляющие и
координирующие деятельность государственных служб на определенной
территории. Сходная практика в Испании, Греции и др. Реже
развивается местное государственное управление на локальном уровне.
В Индии есть коллекторы, в округах, комиссары, в областях, в странах
Латинской Америки губернаторы, на местах выполняют решения
правительства и местного представительного органа и в этом качестве
действуют как главы местной администрации.
И все же тенденция к отделению государственной администрации
от местного управления становится все более заметной в странах
Западной Европы. Во Франции закон о децентрализации 1982 г.
упразднил должность префекта. Его исполнительные функции переданы
председателям региональных советов. Комиссары из центра
представляют на местах лишь его интересы (См. подробно: Местное
самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. - М.:
Юрид. лит., 1994, с. 5-21).
§ 4. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Права граждан в административной сфере реализуются ими не
только в индивидуальном порядке, но и коллективно. В последнем
случае имеются в виду как массовые обращения, отражающие взгляды,
мнения и позиции неограниченного количества лиц, так и деятельность
общественных объединений. Общественное объединение есть
добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование,
созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности
интересов, указанных в его уставе. Статус общественных объединений
закреплен в ФЗ «Об общественных объединениях», «О
профессиональных союзах и гарантиях их деятельности», «О
политических партиях». Закон определяет и их связи с
государственными органами и формы взаимодействия.
Начало легальной деятельности общественных организаций кладет
их регистрация. Законом установлено, что государственная регистрация
общероссийского и международного общественных объединений
производится Минюстом РФ.
Государственная регистрация межрегионального общественного
объединения производится органами юстиции по месту нахождения
постоянно действующего руководящего органа общественного
объединения.
Государственная регистрация регионального и местного
общественных объединений производится органами юстиции
соответствующих субъектов РФ. Органы, регистрирующие общественные
объединения, включают их в единый государственный реестр
юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.
За государственную регистрацию общественного объединения,
последующих изменений и дополнений в его уставе взимаются
регистрационные сборы,.
Документом, удостоверяющим государственную регистрацию
общественного объединения, внесение данного объединения
зарегистрировавшим его органом в единый государственный реестр
юридических лиц, а также уплату регистрационных сборов, является
свидетельство о государственной регистрации.
Орган, регистрирующий общественные объединения, в месячный
срок обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его
регистрации и принять решение зарегистрировать общественное
объединение и выдать учредителям свидетельство о его государственной
регистрации либо отказать в государственной регистрации
общественного объединения и выдать учредителям письменный
мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном
порядке.
Среди прав общественных организаций особо выделим: право
участвовать в выработке решений органов государственной власти и
органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных
законами; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и
пикетирование; учреждать средства массовой информации и
осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать
свои права, законные интересы своих членов и участников, а также
других граждан в органах государственной власти, органах местного
самоуправления и общественных объединениях; выступать с
инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить
предложения в органы государственной власти.
Разумеется, в уставах профсоюзов, творческих союзов, в
положениях об органах общественной самодеятельности более
дифференцированно определяются их права и каналы взаимоотношений
с органами исполнительной власти и управления (См.: К.Д. Крылов.
Законодательство России о профессиональных союзах.
Права и гарантии деятельности. Основные законодательные акты. -
М.: Профиздат, 1996, с. 118-125).
Например, профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные
профсоюзные организации и их органы представляют и защищают права
и интересы членов профсоюзов по вопросам индивидуальных трудовых и
связанных с трудом отношений, а в области коллективных прав и
интересов - указанные права и интересы, работников независимо от
членства в профсоюзах в случае наделения их полномочиями на
представительство в установленном порядке.
Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-
трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами
исполнительной власти с учетом мнений соответствующих профсоюзов.
Профсоюзы вправе выступать с предложениями о принятии
соответствующими органами государственной власти законов и иных
нормативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы.
Профсоюзы защищают право своих членов свободно
распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию, а также право на вознаграждение за труд
без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного
законом минимального размера оплаты труда.
Системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры
тарифных ставок (окладов), а также нормы труда устанавливаются
работодателями (союзами, ассоциациями) по согласованию с
соответствующими органами и закрепляются в коллективных договорах,
соглашениях.
Профсоюзы вправе участвовать в рассмотрении органами
государственной власти, а также работодателями, их объединениями
(союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями своих
предложений.
Профсоюзы вправе принимать участие в разработке
государственных программ занятости, предлагать меры по социальной
защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате
реорганизации или ликвидации организации, осуществлять
профсоюзный контроль за занятостью и соблюдением законодательства.
Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями
(союзами, ассоциациями), органами государственной власти строятся на
основе социального партнерства и взаимодействия сторон трудовых
отношений, их представителей, а также на основе системы коллективных
договоров, соглашений.
Профсоюзы вправе участвовать в выборах органов
государственной власти в соответствии с законодательством.
Особо отметим, что профсоюзы имеют равные с другими
социальными партнерами права на паритетное участие в управлении
государственными фондами социального страхования, занятости,
медицинского страхования, пенсионным и др. фондами, формируемыми
за счет страховых взносов, а также имеют право на профсоюзный
контроль за использованием средств этих фондов.
Профсоюзы вправе осуществлять взаимодействие с органами
государственной власти, органами местного самоуправления,
объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями по развитию
санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой
физической культуры и спорта. На локальном уровне профсоюзы по
уполномочию работников вправе иметь своих представителей в
коллегиальных органах управления организацией.
Напомним, что в России действует система правовых актов о
социальном партнерстве. Большую работу проводит Российская
трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых
отношений, которая заключает генеральное соглашение, рассматривает
отраслевые тарифные соглашения. Паритетный состав гарантирует
объективность оценок и решений. Законы о социальном партнерстве
очень нужны.
Особо выделим ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях». В ней
установлено, что вмешательство органов государственной власти и их
должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как
и вмешательство общественных объединений в деятельность органов
государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за
исключением случаев, предусмотренных этим федеральным законом.
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов
общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности,
законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и
преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде
целевого финансирования отдельных общественно полезных программ
общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);
заключения любых видов договоров, в т.ч. на выполнение работ и
предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных
государственных программ неограниченному кругу общественных
объединений на конкурсной основе.
Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в
предусмотренных законом случаях, решаются органами государственной
власти с участием соответствующих общественных объединений или по
согласованию с ними. Но эта норма плохо реализуется на практике.
Важен и государственный надзор и контроль за деятельностью
общественных объединений. Орган, регистрирующий общественные
объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности
уставным целям и вправе: запрашивать у руководящих органов
общественных объединений их распорядительные документы;
направлять своих представителей для участия в проводимых
общественными объединениями мероприятий; в случае выявления
нарушений общественными объединениями законодательства или
совершения ими действий, противоречащих их уставным целям,
выносить руководящим органам данных объединений письменное
предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения
предупреждения. Предупреждение может быть обжаловано
общественными объединениями в судебном порядке.
Финансовые органы осуществляют контроль за источниками
доходов общественных объединений, размерами получаемых ими
средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством РФ о
налогах.
Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями
существующих норм и стандартов могут осуществляться органами
государственного экологического, пожарного, санитарно-
эпидемиологического и иного надзора и контроля.
Как видно, регулируемый в законодательстве статус общественных
объединений позволяет им действовать в административно-правовой
сфере. «Встречное движение» со стороны органов исполнительной
власти и органов управления должно усиливаться за счет определения
их взаимоотношений в подзаконных актах и умения согласованно
действовать. К сожалению, в положениях о министерствах и иных
органах, в регламентирующих документах, в должностных инструкциях
взаимодействие соответствующих органов и должностных лиц с
общественными объединениями либо не регулируется, либо это делается
очень скупо. Дело сводится к эпизодическим контактам и акциям.
По нашему мнению, налаживание связей с общественностью,
создание и работоспособность служб «public relations» на разных
уровнях управления, служб пресс-атташе, групп, занятых изучением