Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
соответственно выполняемых ими ролевых функций. Эти функции
связаны, опосредованы способами законодательного регулирования, что
давало возможность вести речь о политическом статусе граждан, о
трудовом статусе и т.д. Административный статус рассматривался как
одна из разновидностей статуса гражданина наряду с другими (См.: Ю.А.
Тихомиров. Теория закона. - М.: Наука, 1982, с. 146-148).
Следуя этой логике, мы выделяем теперь административно-
правовой статус как общий, базовый для своей сферы, и виды
административно-правовых статусов, опосредующих разнообразное
правомерное поведение граждан. Но какие? Отвечая на данный вопрос,
Д.Н. Бахрах выделяет специальные административно-правовые статусы
индивидуальных субъектов, исходя из социальной роли последних. Это -
статус членов административных коллективов, статус субъектов
административной опеки, статус жителей территорий с особым
административно-правовым режимом, статус субъектов разрешительной
системы. Приведены аргументы, с которыми может ознакомиться
читатель (См.: Д.Н. Бахрах. Указ, соч., с. 33-40).
Мы выделяем другие виды административно-правовых статусов
граждан, исходя из такого критерия, как характер их гарантированной
деятельности. Первый - общегражданский статус в делах управления
государственными делами. Второй - функционально-клиентский, когда
граждане удовлетворяют свои интересы и потребности благодаря
корреспондирующим обязанностям органов, служб и должностных лиц.
Третий - партнерско-содействующий, когда граждане участвуют в
деятельности исполнительных органов и выполняют разные социально-
правовые роли. Четвертый - охранительный, когда гражданам
обеспечивается защита их прав и законных интересов как в
административном и судебном порядке, так и мерами общественно-
политического воздействия. Рассмотрим подробнее первые три вида,
намереваясь посвятить последнему специальный раздел книги.
Первая разновидность административно-правового статуса
«пропитана» конституционными нормами и ориентирована на развитие
гражданских свойств человека. Реализовать эту цель можно на основе
конституционного права граждан участвовать в управлении
государственными делами как непосредственно, так и через своих
представителей (п. 1 ст. 32 Конституции РФ). Это -право каждого
гражданина, причем здесь оно является концентрированным и
многоэлементным по двум причинам. Государственные дела есть во всех
общественных сферах, чем и объясняется гарантированная широта
участия. К тому же многообразны и формы участия - непосредственно,
через своих представителей и посредством равного доступа к
государственной службе, о чем сказано выше. Причем многочисленные
законы и иные правовые акты Федерации и органов ее субъектов
конкретизируют в нормативно-функциональном смысле понятие •
«государственные дела» и формы участия.
Если вышеуказанные аспекты общегражданского статуса имеют
прямое отношение к административно-правовой сфере, то другие права
граждан требуют активной деятельности и содействия государственных
органов. Политические конституционные права предполагают «в ответ»
неукоснительно выполняемые прямые действия как органов
исполнительной власти, так и иных государственных и общественных
структур. Без такой реакции на права граждан на получение и
распространение информации (п. 4 ст. 29 Конституции РФ), на
проведение публичных мероприятий (ст. 31), на обращения (ст. 33), на
объединение (ст. 30), на возмещение государством вреда (ст. 53) и др.
трудно реально обеспечить законную и демократическую основу
функционирования исполнительной власти. К сожалению, на практике
такой курс действий проводится очень непоследовательно.
Другая группа конституционных прав - личных, экономических,
социальных - должна служить ориентиром для всей многообразной
функциональной деятельности органов и организаций. Имеется в виду
создание материальных средств и иных гарантий, условий для
практического осуществления прав, доброжелательного отношения и
соблюдения интересов личности как главного приоритета
управленческих решений и действий и многое другое. Ниже поясним
подробнее данный аспект.
Сейчас же подчеркнем сильное влияние международно-правовых
принципов и норм на административно-правовые доктрины,
правотворчество и практику национальных государств. Их авторитет,
признание и осуществление стали конституционным принципом и для
России.
В интересующей нас сфере важнейшее значение имеют следующие
положения Всеобщей декларации прав человека: каждый человек, где
бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности
(ст. 6); все люди равны перед законом и имеют право, без всякого
различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную •
защиту от какой бы то ни было дискриминации (ст. 7); каждый человек
имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными
национальными судами в случаях нарушения его основных прав,
предоставленных ему конституцией или законом (ст. 8); никто может
быть подвергнут, произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст.
9); каждый человек имеет право принимать участие в гравлении своей
страной непосредственно или через посредство свободно избранных
представителей (ст. 21); каждый человек имеет право равного доступа к
государственной службе в своей стране.
Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля
должна находить себе выражение в периодических и не-
ральсифицированных выборах, которые должны проводиться три
всеобщем и равном избирательном праве путем тайного го-посования
или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих
свободу голосования.
Важные положения для административно-правовой сферы мы
находим в Международном пакте о гражданских и политических правах
и Международном пакте об экономических, социальных и культурных
правах.
Развитие своеобразного «международного административного
права» проявляется в нормах о правах гражданина в рамках
конституционного и административного процесса и особенно заметно в
документах Совета Европы.
Назовем конвенции о защите гражданских прав и основных свобод
(1950 г.), Конвенцию о защите личности в связи с использованием
автоматизированных персональных баз данных (1981 г.); резолюции о
юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных
делах (1976 г.), о защите личности в отношении актов
административных властей (1977 г.), о юридической помощи и советах
(1977 г.), о взаимодействии между омбудсменами государств - членов и
между ними и Советом Европы (1975 г.). Показательны рекомендации о
применении дискреционных полномочий административными властями
(1980 г.), о мерах, облегчающих обращение к юстиции (1981 г.), о
получении информации от публичных властей (1986 г.), о публичных
обязательствах (1984 г.), об административных процедурах,
воздействующих на большое число людей (1987 г.), об обеспечении
судебной защиты по административным делам (1989 г.), об
административных санкциях (1991 г.).
Таким образом, подобные международные административно -
правовые процедуры весьма весомы. Их использование в
государственной практике весьма актуально, ибо способствует активной
реализации гражданами своих прав в отношениях с администрацией и их
надежной защите. «Выводимые» из них принципы административного
процесса - доступность, гласность, состязательность, юридическая
защита, право быть выслушанным, публично объективная оценка актов
и действий административных органов - заслуживают "широкого
применения в российской доктрине и практике.
Приведем положения принятых 9 апреля 1985 года Генеральной
Ассамблеей ООН Руководящих принципов для защиты интересов
потребителей. На базе этих принципов Международная организация
Союзов потребителей сформулировала восемь основных прав
потребителей: право на удовлетворение основных нужд - право на
основные товары и услуги, обеспечивающие выживание, - на
адекватную пищу, одежду, кров, санитарные условия, здравоохранение,
образование; право на безопасность - право быть защищенным от
продуктов, производственных процессов и услуг, опасных для здоровья
и жизни; право выбора - право иметь доступ к разнообразию товаров и
услуг, продаваемых по конкретным ценам, а в случае монопольной
торговли - иметь при справедливой цене гарантию удовлетворительного
качества; право быть выслушанным - право потребителя отстаивать свои
интересы и побуждать правительственные и другие осуществляющие
государственную политику органы принимать их к полному и
сочувственному расслютпрению при формулировании и осуществлении
экономических и иных аспектов политики, право на возмещение - право
на удовлетворение обоснованных претензий; право на потребительское
просвещение - право приобретать знания и навыки, позволяющие
потребителю постоянно, в течение всей жизни повышать грамотность по
части отстаивания своих потребительских прав; право на здоровую
среду - право на физическое окружение, способное повышать качество
жизни.
Несомненно, пропитывание административно-правового статуса
граждан нормами конституционного и международного права имеет
громадное значение. Их нельзя игнорировать как в правотворчестве, так
и в административном правоприменении.
Примечательной тенденцией является повышение роли закона в
регулировании функционально-клиентских прав граждан в разных
сферах. Причем подзаконные и ведомственные акты в некоторой
степени отходят в сторону, сохраняя свое значение как средства
обеспечения реализации прав граждан.
sojcok РФ «О защите прав потребителей» в ред. ФЗ от 9 января
1996 г. взял на себя основную нагрузку в данной сфере, создавая
юридическую базу реализации клиентских прав граждан и их отношений
с продавцами, изготовителями. И органы исполнительной власти, и
органы управления предприятий, организаций вошли в другой режим
функционирования и отношений с клиентами. Судебные процедуры
нависли над ними...
Показательно, что наряду с мерами гражданско-правового
регулирования названный закон содержит административно-правовые
нор-мы, касающиеся деятельности исполнительных органов и органов
местного самоуправления и их связей с субъектами гражданского права.
Определены полномочия федерального антимонополъного органа,
обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) по представлению
информации этому органу и его территориальным органам, полномочия
федеральных органов, осуществляющих контроль за качеством и
безопасностью товаров (работ, услуг), санкции, налагаемые
уполномоченными органами за нарушение законодательства.
Особо выделим действия органов по защите интересов
неопределенного круга потребителей. Федеральный антимонопольный
орган (его территориальные органы), федеральные органы
исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие
контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг), органы,
местного самоуправления вправе предъявлять иски в суды о признании
действий продавцов (изготовителей, исполнителей) или организаций,
выполняющих функции продавцов на основании договоров с ними,
противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и
прекращении этих действий. При удовлетворении такого иска суд
обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через
средства .массовой информации или иным способом до сведения
потребителей решение суда.
Выявим и другие аспекты проблемы. Так, ФЗ «О библиотечном
деле» четко регулирует, права граждан в области библиотечного дела.
Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности,
образования, социального положения, политических убеждений,
отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на
территории РФ.
Право граждан на библиотечное обслуживание обеспечивается:
созданием государственной и муниципальной сети общедоступных
библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного
обслуживания; многообразием видов библиотек, государственным
протекционизмом в деле создания юридическими и физическими лииами
библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм
собственности и масштабов деятельности. Отметим, что права граждан в
области библиотечного обслуживания приоритетны по отношению к
правам в этой области государства и любых его струк-I тур.
Любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание
.' библиотеки на территории РФ в соответствии с законодательством :
РФ. Граждане имеют право принимать участие в деятельности
попечительских, читательских советов или иных объединений читателей,
создаваемых по согласованию с руководителями библиотек или их
учредителями.
Все пользователи библиотек имеют право доступа в библиотеки и
право свободного выбора библиотек в соответствии со своими
потребностями и интересами. Пользователь библиотеки имеет право
бесплатно получать в любой библиотеке информацию о наличии в
библиотечных фондах конкретного документа.
В общедоступных библиотеках граждане имеют право: стать
пользователями библиотек по предъявлению документов; бесплатно
получать полную информацию о составе библиотечных фондов через
систему каталогов и другие формы библиотечного информирования;
бесплатно получать консультационную помощь в поиске и выборе
источников информации; бесплатно получать во временное пользование
любой документ из библиотечнысс фондов; получать документы или их
копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек;
пользоваться другими видами услуг, в т.ч. платными, перечень которых
определяется правилами пользования библиотекой.
ФЗ «О связи» содержит гл. VI «Права пользователей связи». В ней
закреплены право пользования связью, требования к качеству услуг
связи, льготы и преимущества при пользовании связью для отдельных
категорий граждан и организаций, гарантии тайны связи. Особо выделим
ст. 31 о защите прав пользователей связи на предоставление услуг
электрической и почтовой связи надлежащего качества, получение
информации о таких услугах и об их исполнителях. Механизм
реализации этих прав регулируется законодательством РФ.
Нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие
отношения в области связи в соответствии с полномочиями субъектов
РФ, не могут ограничивать права пользователей связи, установленные
соответствующими федеральными законами.
В ФЗ «Об образовании» сделан акцент на государственных
гарантиях прав граждан в области образования. Их права и обязанности
подробно регулируются в уставах образовательных учреждений и в
актах соответствующих министерств (ведомств), содержащих
общеобязательные требования и стандарты.
Гражданам РФ гарантируется возможность получения образования
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным организациям (объединениям), возраста, состояния
здоровья, социального, имущественного и должностного положения,
наличия судимости. Государство гарантирует гражданам
общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего,
среднего (полного) общего образования и начального
профессионального образования, а также на конкурсной основе
бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального
и послевузовского профессионального образования в государственных и
муниципальных образовательных учреждениях в пределах
государственных образовательных стандартов, если образование
данного уровня гражданин получает впервые.
Отрадно, что подобный курс осуществляется и в субъектах РФ,
когда в их законах регулируются соответствующие права и обязанности
граждан. Так, в Законе Республики Саха (Якутия) «О физической
культуре и спорте», есть ст. 2 о правах и обязанностях граждан в данной
области. Но статья очень краткая и скупая. В Законе Республики
Калмыкия «О животном мире» установлены права и обязанности
пользователей животным миром (ст. 32), в Законе «Об охоте и
охотничьем хозяйстве» регулируется участие граждан и общественных
объединений в охране и использовании ресурсов охотничьих животных
(ст. 9), установлены требования к юридическим лицам и гражданам в
данной сфере.
Однако нередко в законодательных актах регулирование статуса
граждан дается в отрыве от статуса органов, действующих в этой сфере.
Гражданам трудно добиваться своих прав, а органам и должностным
лицам - легко игнорировать права и интересы граждан. Неясны
процедуры реализации прав, основания и виды ответственности органов.
В подобных законах приоритетными должны быть главы и статьи о
статусах граждан, а главы и статьи об управлении, органах - служить
средством их демократического обеспечения. Пока же на практике это
далеко не так.
Более противоречиво и не вполне последовательно развивается
процесс регламентирования и обеспечения функционально-клиентских
прав граждан в подзаконных актах. Такие права нередко
недооцениваются или ограничиваются, подчас даже игнорируются, и
вытесняются нормами ведомственного распорядительства и
произвольного усмотрения. Известный принцип «клиент всегда прав» в
нашей действительности часто заслоняется противоположным
принципом «клиент не прав и зависит от должностного усмотрения». А
жаль. Приведем две иллюстрации, которые показывают возможность
использования средств реализации прав граждан.
Конституционное право граждан на жилье развито в целом ряде
законов и множестве подзаконных актов. Так, 18 июня 1996 г.
Правительство РФ утвердило Положение о порядке предоставления
гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных
услуг. Компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг
(далее - компенсации) предоставляются гражданам органами
государственной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления в пределах социальной нормы площади жилья и
нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного
минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.
Социальная норма площади жилья эквивалентна минимальному
размеру предоставления на данной территории жилых помещений,
определяемому органами государственной власти субъектов РФ в
зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава
семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда,
социального использования и других факторов Органам государственной