Назад
содержит характеристику видов правовых актов и каждого из них в
отдельности, а также их места в правовой системе и соотношения между
собой. Юридическая сила правовых актов есть обязательное требование
соответствия актов нижестоящих органов государства актам
вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Иными
словами, с помощью понятия «юридическая сила акта» можно
установить его соотносимость и соподчиненность другим актам, выразить
те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в
целом и его отраслям, правовой системе.
Юридическая сила административно-правового акта выражается:
а) в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам
Конституции; б) в строгом соответствии акта установленной
Конституцией и законом официальной классификации правовых актов;
в) в соответствии закону; г) в признании соподчиненности между видами
актов - Конституция, закон, указ, постановление, приказ, инструкция и
т.д. Именно в такой последовательности «убывает» юридическая сила
каждого названного акта и увеличивается «поле обязательности» для
него других актов; д) установления иерархической соподчиненности
актов государственных органов, занимающих более высокое и более
низкое место в государственной системе. Примером служат акты глав
областных администраций, которые должны соответствовать
постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а их собственным
правовым решениям должны соответствовать акты глав администраций
районов и городов. Аналогичная соподчиненность актов есть в
отраслевой системе, между актами федерального министерства и
одноименных министерств республик и иных органов субъектов
Федерации области образования, экологии и т.д.); е) в определении
оснований и рамок принятия того или иного акта, его основного
содержания. Формулы «на основе и во исполнение закона», «в
соответствии с указом», «во исполнение постановления Правительства»
и т.п. выражают эту правовую связь; ж) в признании правового акта, в
котором не соблюдены установленные юридические зависимости,
нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого
существует набор специальных средств, которые содержатся в
Конституции, законах о статусе государственных органов, о судах и т.д.
К ним относятся: приостановление действия актов, например,
органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ до
решения суда; вето на закон, отклонение закона предусмотрено
Конституцией РФ т. 107), конституциями, уставами субъектов РФ
(Конституция Мордовии - ст. 90), отлагательное вето (п. 10 ст. 28 Устава
Калужской области); отмена актов в иерархическом порядке
Правительством РФ - актов федеральных министерств и других органов
исполнительной власти, президентами субъектов РФ - актов
правительств, губернаторами - актов своих правительств и иных
органов, министром - в отношении подведомственных организаций в
пределах отрасли, руководителем - в пределах организации;
аннулирование действия лицензии, разрешения и т.п.; представление
прокурора об устранении нарушения закона; протест прокурора;
обжалования актов органов власти, должностных лиц в суд общей
юрисдикции; признание недействительными ненормативных актов
Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не
соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы
организаций, граждан т. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской
Федерации»); рассмотрение экономических споров между РФ и ее
субъектами, между субъектами РФ (там же); разрешение дел о
соответствии Конституции актов и договоров (п. 2 ст. 125 Конституции,
ст. 84-87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»),
разрешение споров о компетенции (п. 3 ст. 125 Конституции, ст. 92, 95
ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») -
подтверждение полномочий издать акт или совершить правовые
действия, отрицание полномочий; отказ в регистрации акта при
регистрации нормативных актов министерств в Минюсте РФ, при
регистрации юридических лиц (ФКЗ «Об арбитражных судах в
Российской Федерации», ФЗ «Об общественных объединениях» и др.),
при регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
согласительные, третейские процедуры по поводу споров о решениях и
действиях юридического характера; изменение и отмена собственного
акта органом или должностным лицом, издавшим его.Приведенные
общие характеристики административно-правовых актов позволяют
теперь провести их классификацию. Она имеет большое теоретическое и
практическое значение, поскольку данная разновидность актов самая
многочисленная и «пестрая» в общем правовом массиве. Путаница и
ошибки в принятии разных видов актов часто порождаются незнанием их
специфики, что ведет к неверному выбору формы акта для решения
вопросов того или иного рода. Правовые «выстрелы» бьют мимо «цели»,
а орган, допускающий подобные ошибки, деформирует свои функции и
функции партнеров, их взаимоотношения.
Классификацию административно-правовых актов можно проводить
по разным критериям. По критерию юридической природы различаются:
а) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие
правовые нормы; б) индивидуальные акты, касающиеся конкретных лиц
и их отношений; в) комплексные акты, содержащие элементы актов
первой и второй группы; г) равнопартнерские - соглашения и договоры.
По критерию субъектов, издающих административно-правовые
акты, различаются: а) законодательные органы РФ и ее субъектов -
законы и постановления; 6) Президент РФ - указы и распоряжения; в)
Правительство РФ - постановления и распоряжения; г) федеральные
министерства - приказы и инструкции; д) агентства, комитеты,
федеральные службы - постановления, приказы, указания; е) Президент
республики в составе РФ - указы и распоряжения; ж) Правительство
республики - постановления и распоряжения; з) министерства,
ведомства республик -приказы, инструкции; и) губернатор, глава
администрации области, края и т.п. - постановления и распоряжения; к)
правительство области, края и т.п. - постановления и распоряжения; л)
структурные подразделения администрации области, края и т.п. -
приказы, нормативно-методические письма; м) глава администрации
района, мэр города - постановления и распоряжения; н) директор
государственного предприятия, организации - приказы, инструкции; о)
президент (исполнительный директор) государственного акционерного
общества, корпорации - приказы.
По критерию сферы действия административно-правовых актов
различаются: а) акты, действующие на всей территории страны, на
территории субъекта РФ, на территории специального округа или особо
режимной территории; б) акты, действующие в пределах сферы, отрасли
государственного управления, региона, внутри органа или организации;
в) акты, распространяющие действие на определенный круг
организаций, отраслей, граждан. По критерию порядка принятия
административно-правовых актов различаются акты, принимаемые: а)
на основе единоначалия, б) на основе коллегиальности, в) совместно
двумя или более субъектами, г) по согласованию.
По критерию функционального содержания административно-
правовых актов можно различать: а) акты, принимаемые для
осуществления разных функций управления (программа, бюджет,
контроль, нормативы и т.п.); б) акты, имеющие отчетливо выраженный
отраслевой характер (применительно к промышленности, образованию и
т.п.); в) смешанные акты.
По критерию формы административно-правовых актов различаются
письменные акты, акты кодирования на машинных носителях, устные
решения.
По критерию «связанности» адресатов административно-
правовыми актами различаются: а) акты, адресованные непосредственно
подчиненным объектам; б) акты, адресованные объектам в сфере их
функционального действия; в) акты с неопределенно множественными
адресатами; г) акты с конкретными, персональными адресатами.
ГЛАВА VI. ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОН
Правовое государство отличается признанием и обеспечением
верховенства права. Ученые-юристы отмечали «правовую связанность»,
означающую своего рода самообязательство государства перед
обществом, гражданами.
Государство, по словам Г. Кельзена, сначала создает право, а
потом добровольно подчиняется ему. Его обязанность и права
установлены тем же правопорядком, который с ним олицетворяется.
Государство и его органы понимаются как правовой порядок
человеческого поведения (См.: Чистое учение о праве Ганса Кельзена.
Сборник переводов. Вып. 2. - М.: 1988, с. 145-146).
Действие на основе и в соответствии с правом придает
деятельности всех государственных органов целеустремленный и
ритмичный характер и способствует укреплению правового порядка.
Формула управления на основе закона и посредством закона жизненно
необходима в условиях российской действительности. Нужно ее усвоить
и правильно ею пользоваться.
Предстоит прежде всего освоить положения Конституции как
основного источника всех отраслей, включая и административное право.
Их значение нередко недооценивается и ведет к сужению сфер
применения административного права. Соответственно уменьшается
непосредственное конституционное влияние на «административное
правосознание» как решающий фактор правотворчества и
правоприменения. Поэтому сделаем ряд пояснений.
В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов:
применяемые в административно-правовой сфере как общие начала,
исходный юридический фундамент и используемые в качестве
«специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим
нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и
разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в
управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах
деятельности органов Федерации и ее субъектов т. 71-78); г) о
компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах
Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере
управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст.
46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и
административно-процессуальное законодательство.
Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей
и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных
«пластов» есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о
Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном
самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами
и др.
В конституциях иностранных государств немалое число норм
касается административно-правовой сферы. Это нормы о формировании
и полномочиях правительства, о взаимоотношениях парламента и
правительства (разд. III и V Конституции Франции), о публичной
администрации (специализированной и местной) в Конституции Румынии
(гл. V), о публичном управлении в Конституции Республики Молдова (гл.
VIII). В конституциях Чешской и Словацкой республик применяются
понятия «высший орган исполнительной власти», «органы
государственного управления», «административные учреждения».
Показательно, что в конституциях Германии, Испании, Греции и др.
выделяются государственные функции управления, регулирования,
контроля и содействия, сферы, подлежащие публично-правовому
воздействию (ст. 18.1, 24 Конституции Греции). Часто используются
понятия «органы публичного права», «публичные учреждения». В
Конституции Венгрии урегулирован статус армии и полиции. Все это
свидетельствует о высокой значимости конституционных основ
существования и развития административного права.
Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника
административного права. Еще раз напомним, что формирование
правового государства связано с повышением роли закона в
государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном
виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором
общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он
служит важнейшим средством преобразований в экономической,
социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости
общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки
деятельности всех государственных и общественных институтов и
занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая
сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых
актов. Их называют поэтому подзаконными актами.
Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным
(представительным) органом для регулирования важнейших
общественных отношений.
Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон
представляет собой нормативное выражение воли народа в результате
согласования различных социальных интересов; б) закон издается
•только органом законодательной власти или принимается путем
референдума - народного голосования; в) закон регулирует наиболее
важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает
упорядоченное развитие экономической, политической и социальной
сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других
правовых актов, верховенство закона означает его нормативную
ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их
отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает
наибольшей нормативной концентрированностью и рассчитан на
предоставление субъектам права широкого выбора вариантов
поведения, на неопределенно множественное число случаев
применения; е) закон принимается в рамках специального
законодательного процесса и на основе установленных процедур.
Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования
правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона;
ж) закон характеризуется наибольшей стабильностью своих регуляторов
и длительностью существования и действия.
Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в
единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять
природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают
избежать законодательных ошибок, способствуют правильному
толкованию и применению закона.
При всей общности признаков законы различаются между собой по
объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу
адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:
а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При
отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и
законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и
закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в
собирательном смысле (законодательство);
б) федеральный конституционный закон, непосредственно
регулирующий важнейшие конституционные институты государства,
принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ,
например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о
Конституционном Суде и др.;
в) федеральный закон - закон, принимаемый Федеральным
Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;
г) кодекс - закон, содержащий систему норм, наиболее полно и
единообразно регулирующий определенный круг общественных
отношений;
д) основы законодательства - закон, регламентирующий
совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной
сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок
регулирования и способствующий их реализации в соответствующих
актах республик, краев, областей и др.;
е) общие принципы, основные принципы., основные начала -
закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные
положения, требующие единообразного применения на всей территории
России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих
законах (например, об областной администрации, о местном
самоуправлении);
ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты,
принимаемые либо международными организациями, либо
национальными парламентами федеративных государств. Могут быть
подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают
примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие
правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.
Приведенная классификация законов отражает правовую
действительность и достижения юридической науки. Она может быть
весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого
упорядочения всего массива законодательства.
Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в
юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий
Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72
Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст.
14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики
Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.
Применяются разные способы установления предмета
законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы
в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом
законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит
вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия
законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72
Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно
ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление
перечня или строго определенных вопросов, для решения которых
принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей
законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов.
Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-
пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу
необходимости решения новых задач развития государства и общества
или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения
законодательного массива, когда требуется устранить пробелы,
проявления множественности и противоречий в законодательном
регулировании.
Закон как источник административного права следует понимать как
в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей
права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-
правовая «призма» закона позволяет различать законы:
а) статутные, регулирующие правовые положения органов
исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами
Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о
федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть
законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в
областях - законы об областной администрации и губернаторе; б)
общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах
экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-
правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об
административно-правовых режимах (территория, деятельность
субъектов и т.п.).
Тенденцией развития источников административного права
является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение
«поля действия» собственно административных правовых актов. Если,
например, деятельность министерств определялась в прошлые годы
партийно-правительственными решениями и положениями о них, то
теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их
деятельности.
Правильное понимание природы и роли конституции, законов в
системе источников административного права укрепляет не только его
нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в
административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются
публичные интересы общества, государства и граждан. В то Же время
феномен подзаконности административных актов, их принятия и
реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не