Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

регулирования (нормы материальные и процессуальные,

подразделяемые на админиcтpaтивнo-юpиcдикционные и

административно-процедурные), юридическое содержание

(обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие,

рекомендательные), адресаты, масштаб применения, объем

регулирования, внутрисистемные и общеобязательные (См.: А.П.

Алехин, А.А. Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право

Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теме, 1996, с. 55-62). С

такой классификацией в основном можно согласиться, хотя она является

недостаточно полной и не выражает всего многообразия

административно-правовых норм прежде всего по характеру их

регулирующего воздействия.

Полагаем возможным предложить следующую классификацию

административно-правовых норм. По критерию способа правового

регулирования поведения в деятельности субъектов Допустимо

различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-Дефиниции, нормы

учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-

указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-

запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и

нормативы. Эти нормы позволяют создавать разные комбинации для

распорядительного, разрешительного, регламентационного и других

способов правового регулирования.

По критерию предметной направленности административно-

правовые нормы подразделяются на материальные нормы и

процессуальные нормы. Критерий масштабов действия административно-

правовых норм позволяет разделить их на нормы, действующие

постоянно или временно в тех или иных территориальных границах.

Сделаем краткие пояснения названных норм, имея в виду их

содержательное раскрытие в последующих главах книги.

Начнем с норм в рамках первой классификации. Нормы-задачи

содержат нормативную ориентацию развития отраслей, сфер управления

и регулирования, других объектов, а также выступают ориентиром

деятельности субъектов административного права. Нормы-принципы

выражают устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и

объектов управления. Нормы-дефиниции дают нормативные

определения, обязательные к применению в тексте закона или иного

правового акта. Нормы учредительные характеризуются своим

преобразовательным потенциалом и выражаются в формировании

управленческих структур, финансово-хозяйственных комплексов. Нормы

общекомпетенционные очерчивают статус, права, обязанности и

ответственность субъектов административного права. Чаще всего они

содержатся в положениях об органах, должностных лицах. К нормам-

заданиям можно отнести программы, планы, которые являются нормами

длительного действия.

Нормы-стимулы поощряют развитие и деятельность субъектов

права в том направлении, которое считают важным и полезным органы,

принимающие административно-правовые акты. Близко к ним

примыкают нормы-рекомендации типа методических, научно-

методических и иных, содержащие скорее советы по поводу

рациональных действий. Нормы-указания касаются конкретных

действий, которые надлежит осуществить их адресатам. Нормы-

поручения означают указания по поводу решений или действий, выбор

которых может быть более свободным. Нормы.-запреты содержат

предостережения против возможных неправомерных действий, нормы-

санкции - указание на меры ответственности к виновным лицам или

органам.

Нормы-стандарты содержат техника-экономические, социальные,

экологические, технологические, и иные нормативы как технико-

юридические правила. В качестве примера приведем распоряжение

Правительства РФ от 3 июля 1996 г., которым одобрены уточненные

министерствами здравоохранения, культуры, образования, социальной

защиты., связи и др. социальные нормативы и нормы. Например, в них

указано, как должны быть укомплектованы - в единицах измерения -

библиотеки в разных населенных пунктах.

Своеобразие договорных норм заключается в их природе как;

согласованных нормах равных партнеров с добровольно принятыми

обязательствами .

Приведенная классификация норм имеет большой практический

смысл, поскольку позволяет правильно готовить проекты

административно-правовых актов по их отдельным элементам. Различие

норм дает возможность их исполнителям верно реагировать на каждую

норму и в соответствии с ней строить свою деятельность. Удается

избегать ошибки и находить ту пропорцию норм, которая должна быть

присуща цели и содержанию того или иного акта. Ведь в тексте каждого

акта чаще всего встречаются разные комбинации норм, и не всегда они

являются однопрофильными.

Различение материальных и процессуальных норм имеет большое

значение для ряда отраслей права, в т.ч. и административного права.

Материальные нормы, а их большинство, устанавливают юридические

границы и объем правового регулирования с учетом приведенной выше

классификации норм, определяют права, обязанности и ответственность

субъектов.

Административно-процессуальные нормы служат реализации

материальных норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют

нормативно установленной последовательности действий и этапов

принятия конкретных решений. Пока их явно не хватает, и это создает

трудности в реализации норм. Ослабляются гарантии прав участников

административно-правовых отношений.

Как отмечалось выше, указанные нормы правильно делят на

административно-юрисдикционные и административно-процедурные. Мы

развиваем это деление и выделяем: административно-иерархические

нормы, которые служат рассмотрению споров в порядке подчиненности;

административно-юрисдикционные с использованием судебных

процедур; функционально-процессуальные, посвященные порядку

деятельности в какой-либо сфере; регламентарные, вводящие

организационные регламенты, распорядки, правила.

Административно-процессуальные нормы могут составлять

исключительно или преимущественно процессуальные акты типа кодекса

об административных правонарушениях. Довольно часто они

«соседствуют» с материальными нормами, особенно это касается норм

нашей третьей группы.

Сделаем вывод: правильное различение и формирование

административно-правовых норм имеет важное теоретическое и

практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух

административно-правового регулирования и выбрать необходимые для

этого средства. Высокое качество норм - залог успеха такого

регулирования. Нужно приобретать навыки «нормообразования»,

избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них

норм. Полезно, по опыту Министерства юстиции Германии, выпускать и

регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов

законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане

смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.

§ 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Изучение и развитие каждой отрасли права ведет к

соприкосновению с таким явлением, как источники права. Речь идет о

способах нормативного выражения и структурирования правовых правил

поведения. Благодаря им право как бы материализуется, становится

ощутимым и воспроизводимым в различных актах поведения, действий.

Природа источников или форм права обстоятельно исследована в

литературе по теории права как прежних десятилетий, так и последних

лет. Выделяются наиболее типичные источники права - правовой

обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие

принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные

тексты (См.: Общая теория права. Под ред. А.С. Пиголкина. Изд. 2-е,

доп. и пере-раб., М.: изд-во МГТУ им. Баумана, 1995, с. 164-175; Теория

государства и права. Курс лекций под ред. М.Н. Марченко. - М.:

Зерцало, Теис, 1996, с. 336-368). Набор источников, их удельный вес и

соотношение между собой зависят от типа правовой системы и

конкретно-исторических условий развития государства и общества.

Сказанное в полной мере относится к источникам

административного права, но с известными оговорками. Здесь

исторически складывается своя система источников, порождаемая

предметом и методами правового регулирования и зависимая от

особенностей и этапов государственного развития. Влияние государства

как фактора правотворчества в этой отрасли стало весомее в силу

вышеназванных причин. Но оно не препятствует влиянию источников

административного права иностранных государств, особенно научных

концепций ученых-административистов. Подобное явление было

характерно в прошлом и особенно в настоящее время, когда юридико-

интеграционные процессы стали особенно распространенными.

Под источником административного права можно понимать формы

«административного правообразования» и внешнего структурного

выражения административно-правовых норм. В этом смысле значение

источника права может рассматриваться в трех аспектах. Во-первых, он

способствует зарождению правовых норм в соответствии с объективными

условиями экономического и социального развития и для отражения

общественных интересов. Таков скорее материальный аспект источника

права, поскольку право обусловливается именно процессом развития

политических, экономических и иных отношений. В данной работе мы

лишь отмечаем, но не рассматриваем подробно указанный аспект

источника.

Во-вторых, источник административного права означает импульс,

своего рода начало формирования правовых норм, процесс

правообразования. Скажем, научные концепции ученых-

административистов, о чем подробно рассказывалось выше, оказывали

сильное влияние на реальную административную политику и

административную практику. Ими в немалой степени формировались

устойчивые взгляды на виды и признаки административно-правовых

актов, органов государственного управления. Основанием концепций и

программ административных реформ часто служили теоретические

разработки ученых, политиков, государственных деятелей.

В-третьих, источник административного права выступает как

форма выражения и структурирования административно-правовых норм.

Черты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают

правовые акты и административные договоры как письменные

документы особого рода, со своими признаками и структурой. Им мы

уделим ниже большое внимание.

Попытаемся определить .виды источников административного

права. По мнению старых российских административистов, правовой

порядок в области государственного управления слагается из трех

элементов - юридические нормы или обычаи; абстрактные правила

поведения; административный акт, направленный на установление,

изменение или прекращение, в соответствии с нормами права,

индивидуальных и конкретных юридических отношений и состояний,

акты юрисдикции, предназначенные для распознавания и

констатирования нарушений права (в частности, административной

юстиции).

Административисты, писавшие в советские годы, признавали

источниками административного права правовые формы выражения

административно-правовых норм, регулирующих общественные

отношения, которые складываются в сфере исполнительно -

распорядительной деятельности органов государства. Отмечалось, что

такие нормы содержатся в различных правовых актах, которые в

совокупности составляют систему источников административного права.

К ним относили конституцию, законы и постановления Верховных

Советов Союза ССР, союзных и автономных республик, указы и

постановления Президиумов Верховных Советов, совместные

постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, приказы и

инструкции министерств и ведомств, решения и распоряжения местных

советов и их исполнительных органов.

Возникает вопрос: по какому критерию выделять источники

административного права в настоящее время? Сохранять ли старый?

Внести ли в него некоторые коррективы? Ответы на эти вопросы

предворим одним важным соображением, которое нередко упускается из

виду. Речь идет об объеме источников административного права - одни

из них являются источниками только административного права,

создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими

административно-правовыми средствами. Думается, более убедительной

иллюстрации, чем акты Правительства и министерств тут не привести.

Другая группа источников административного права создается

субъектами конституционного и других отраслей права и может

регулировать соответствующие административно-правовые отношения

полностью или частично. Все зависит от объема и характера

содержащихся в них административно-правовых норм. Примеры первого

рода - ФКЗ о Правительстве РФ, КоАП, пример второго рода -

федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровья

граждан, в которых есть административно-правовые нормы о

компетенции исполнительных органов, и т.п.

В соответствии с вышеуказанным отнесем к первой подсистеме

собственные источники административного права: а) административно-

правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной

власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и

ведомственные акты; в) правовые акты государственных акционерных

обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных

хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных

унитарных предприятий, учреждений и организаций; е)

административные договоры или управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников административного права

составляют: а) нормы Конституции РФ, конституций республик, уставы

областей и иных субъектов РФ; б) законы РФ и ее субъектов; в) указы

Президента РФ и акты президентов, глав республик; г) решения

судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о

компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного

характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

Мы не случайно говорим о двух подсистемах источников

административного права. Привычный взгляд на них ученых и практиков

как на совокупность источников ведет к утрате понимания их связи

между собой и необходимых соотношений. Ведь преобладание среди

источников собственно административных актов лишь на первый взгляд

может показаться выразительной характеристикой подзаконного

правотворчества и образуемого им подзаконного правового массива.

В действительности же малый удельный вес законов в

административно-правовой сфере, который наблюдается сейчас,

ограничивает ее нормативно-источниковедческую базу. Равно как и не

уменьшающийся рост указов или ведомственных актов ослабляет

общерегулирующую роль правительственных актов.

Невелика пока реальная роль административно-правовых идей и

концепций в практике государственного управления и регулирования,

как из-за некоторой догматичности и пассивной информационности, так

и вследствие игнорирования их в государственном аппарате.

Следовательно, удельный вес и соотношение источников

административного права служат показателями его развитости и

системной упорядоченности. Нужно всегда, на разных этапах развития

государства, поддерживать их баланс, своеобразное равновесие, в

рамках которого каждый источник может играть свою составную и

созидательную роль.

В системе источников административного права особое место

занимают административное и административно-процессуальное

законодательство. Напомним, что эти отрасли российского

законодательства отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Вопрос заключается в том, как понимать содержание и структуру этих

отраслей. По точному смыслу конституционных норм имеются в виду

отрасли законодательства, во-первых, включающие в себя только

законы, во-вторых, развивающиеся раздельно, но в тесной связи друг с

другом (пока же вторая отрасль почти не развита), в-третьих,

охватываемые общей системой административного права.

Можно отметить в качестве особенностей этих отраслей наличие в

них законов трех видов. Статутные законы закрепляют правовое

положение органов исполнительной власти. Тематические законы

регулируют их полномочия в различных сферах государственной и

общественной жизни. Кодексы пока в меньшей степени характерны для

административного и административно-процессуального

законодательства. Действуют лишь КоАП, ТК РФ, содержащие нормы

материального и процессуального права. Частично в АПК РФ есть нормы,

касающиеся споров в сфере административных правоотношений. В

перспективе возможно кодифицировать нормы в сфере

административного процесса, информатики и т.п.

Думается, весьма полезно ознакомиться в общих чертах с

источниками административного права иностранных государств.

В сжатом виде источники иностранного административного права

характеризуются следующим образом: конституции, законы

(конституционные и обычные), акты делегированного законодательства

и подзаконные акты как административно-правовые акты,

административные решения-прецеденты, судебные прецеденты (как

судов общей юрисдикции, так и верховных административных судов),

обычаи (особенно в англо-американской системе), международные

договоры. Рекомендуем подробнее ознакомиться с ними (См.: Г.И.

Никеров. Понятие и источники административного права зарубежных

стран. - М.: Вестник международного университета. Научный журнал.

Вып. II, 1997).

В Конституции Франции урегулированы полномочия Президента и

Правительства. Акты Президента контрассигнуются премьер-министром и

в случае необходимости соответствующими министрами. Акты премьер-

министра контрассигнуются в случае необходимости министрами, на

которых возложено их исполнение. Правительство может просить

парламент о разрешении издания декретов по вопросам, относимым к

сфере закона.

Французское административное законодательство отличается

тщательным регулированием административных отношений и хорошим

сочетанием материальных и процессуальных норм, отработкой процедур

принятия решений и ответственности. Много принято статутных и

тематических актов и среди них органический закон об экономическом и

социальном совете (1984 г.), закон, уполномочивающий Правительство

принимать различные меры экономического и социального характера

(1986 г.), закон о мерах, направленных на улучшение отношений между

органами управления и общественностью (1978 г.), закон о мотивации

административных актов и улучшении отношений между органами

управления и общественностью

Особого внимания заслуживает, административный кодекс,

который к 1992 г. выдержал 22 издания. Часть первая посвящена

конституции и публичным властям, местным коллективам,

административной юстиции. Часть вторая регулирует 45 видов

деятельности -вооруженные силы, бега, бухгалтерия, энергетика,

образование, иностранцы, информатика (есть Закон 1978 г. об

информатике, картотеках и свободах), полиция, реквизиция, собрание,

спасатели-пожарники и т.д. Примечательно включение в текст

административного кодекса соответствующих положений из 12

«отраслевых кодексов». В разделе «Имущество» есть положения из

кодекса государственного имущества, в разделе «Выборы» - из

избирательного кодекса, в разделе «Государственные служащие» - из

уголовного, трудового и семейного кодексов, в разделе «Шахты и

карьеры» - из горного кодекса и других актов, в разделе «Зрелища» - из

кодекса кинематографической промышленности и т.д.

Такая двухслойная структура административного кодекса

обеспечивает стабильную и динамичную кодификацию всех

административно-правовых норм: и того, что у нас относится к общей

части, и того, что относится к особенной части.

В стране изданы более 30 сборников законов и других актов по

управлению общинами, распоряжению государственным имуществом,

пенсиям, градостроительству, городскому хозяйству и др., которые