Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Таков длительный путь правового развития стран в рамках
Европейского Союза, Содружества Независимых государств. Таковы
первые шаги Евразийского экономического сообщества. Весьма
эффективна роль международно-правовых норм и особенно модельных
законов (актов), как интеграторов национальных норм.
Различия в национальных законодательствах обусловлены как
природой «правовых семей», к которым относятся эти законодательства
(континентальная, общего права, мусульманская и др.), так и
особенностями традиций, исторического развития государств и этапами
проведения административных реформ. На законодательство влияют
политический фактор и внешняя политика того или иного государства -
сотрудничество, союзнические отношения, нейтралитет, конфронтация.
Поэтому нужно тщательно оценивать меру различий национальных
законодательств и оценивать их как временные, относительно
устойчивые и постоянные. В последнем случае особенно четко
отражаются мировоззрения и культурологические ценности народов, то
правовое наследие, которое относится к общемировому правовому
богатству. Нельзя сравнительное изучение ограничивать только
институциональными вопросами, т.е. устройством органов управления.
Пока же так и бывает, хотя важен анализ всех «блоков»
административного права и особенно способов воздействия на
общественные процессы.
Все это позволяет четко и обоснованно определять пределы и
объем сопоставления национальных административных законодательств.
Суверенные права государств обеспечивают им свободу развития своего
административного законодательства и определение масштабов и
характера его сближения с законодательством других государств или
международно-правыми актами. Применяются несколько способов
сближения национальных законодательств: а) общая правовая
ориентация, б) согласование программ развития законодательства, в)
сближение отраслей и «блоков» законодательства, г) нормативно-
информационные пояснения (подходы, разъяснения, обзоры), д)
договоренности об устранении правовых барьеров или ограничений, е)
модельные законодательные и иные акты, ж) унифицированные акты,
правила, нормы.
ГЛАВА V. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА
§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НОРМЫ
Административно-правовой массив, с которым соприкасаются
государственные органы и граждане и который они создают, нередко
предстает перед ними аморфной массой. И от такого впечатления
нелегко избавиться. Как же формировать и структурировать этот массив,
как строить его по принципу «юридической таблицы Менделеева»? На
подобные вопросы есть два ответа - с помощью административно-
правовых норм и источников права данной отрасли. Нормы как
первичные правила поведения облекаются в структурные формы -
источники административного права. Рассмотрим подробно эти явления.
Понять смысл и ткань административно-правового массива и
составляющих его норм нельзя без такого феномена, как
административно-правовое сознание. Правосознание служит, как
известно, мощным нормообразующим и правоприменяющим фактором. В
отдельных же отраслях права его нужно правильно улавливать,
формировать и давать возможность выражения его интеллектуального
потенциала. Применительно к административному праву можно, не без
некоторой условности, вести речь об административно-правовом
сознании как взглядах и представлениях его субъектов в отношении
объектов воздействия и методов их регулирования. В них выражены
правовые ценности, образы права (верные и ложные), знание его
институтов.
Понятно, что виды и уровни административно-правового сознания
неодинаковы и в историческом аспекте, и в отношении разных категорий
граждан. Выше говорилось о развитии научных административно-
правовых идей и концепций, которые служат источником данной отрасли
права. Неодинаковы представления об органах исполнительной власти,
об их функциях, о мере государственного регулирования у чиновников,
предпринимателей, банкиров, студентов, военных, пенсионеров. Эти
различия нередко порождаются ошибками самой исполнительной власти
или используемой ею дезинформацией.
Бесспорно одно: административное сознание и управленческая
культура влияют на составление норм, их композицию, толкование и
применение. Несомненно и обратное влияние норм высокого класса на
правовое сознание и поведение людей.
Отношение к норме как своего рода «юридическому духу»,
оживляющему правовые явления и факты, было характерно для ученых-
юристов прошлых десятилетий. Оно, к сожалению, исчезает в доктрине и
административно-правовой практике, когда кажется вполне достаточным
написать проект закона, постановления и т.д. и принять его. Исчезает
норма как первичная клетка юридического акта, как правило поведения,
как оценочный эталон.
Напомним, известный юрист Г. Келъзен писал, что действие
превращается в правовой акт не в силу его формальной определенности,
а благодаря тому значению, которое с ним связывают. Конкретное
действие получает свой специфический и юридический смысл, свое
собственное правовое значение в силу существования некоторой нормы,
которая по содержанию соотносится с этим действием, поведением,
наделяя его правовым значением. Акт действия может быть истолкован
согласно этой норме Норма функционирует в качестве схемы
истолкования.
Правопознание направлено на изучение таких норм, которые
означают: нечто должно быть или должно совершиться, и человек
должен действовать определенным образом. Норма - это смысл акта,
который предписывает, позволяет или уполномочивает определенное
поведение, смысл, направленный на поведение других людей. В этом
смысле норма есть долженствование (См.: Чистое учение о праве Ганса
Келъзена. Вып. I. - М.: 1987, с 10-71). Отсюда возникают категории
«социальный порядок» и «правопорядок». Право есть порядок
человеческого поведения, но это принудительный порядок.
Для норм административного права характерны: ориентация на
удовлетворение преимущественно публичных интересов, строгая
подзаконность; односторонне-властное волеизъявление стороны;
широкая сфера усмотрения; преобладание директивно-обязательных
норм; нормативно-ориентирующее воздействие; прямое применение
административных санкций за правонарушения.
В отечественной юридической литературе сложилось устойчивое
представление о правовой норме. Ее характеризуют несколько
признаков. Норма права - это: а) первичная клетка права, б)
государственное повеление, в) правило общего характера, персонально
неконкретное и рассчитанное на многократное применение, г)
формально определенное правило. Стало традицией выделять в
структуре правовых норм три самостоятельных части - гипотезу и
диспозицию, присущие нормам положительного регулирования, и
диспозицию и санкцию, свойственные нормам правоохранительным.
Нормы в разных отраслях права весьма специфичны (См.: Теория права
и государства. /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Право и Закон, 2001, с. 190-
198).
Традиционная «триада» элементов правовой нормы применима и к
нормам административного права. Вместе с тем есть и свои особенности.
Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в
ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части
или общих положений, в иных нормах данного акта. Она может быть
общей для ряда или многих норм. Наконец, гипотезу можно обнаружить
в других, смежных или однородных, актах. Такая «маневренность»
гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано
не только к конкретному юридическому факту (предоставление
требуемого комплекта документов, совершение административного
правонарушения и т.п.), но и к событиям, явлениям большего масштаба
в стране, регионе или отрасли.
Диспозиция как ядро административно-правовой нормы
выражается в определении прав, обязанностей и ответственности
субъектов права. Установленные ею правила поведения
предписывающего, дозволяющего и запрещающего характера могут
содержаться в одной или нескольких статьях акта. Дело в том, что
подобные правила нередко обладают операционными свойствами, т.е.
регулируют целый ряд последовательно совершаемых действий. Их
трудно свести к одному, к тому же простому, правомерному действию.
Формулирование диспозиции нормы имеет очень важное значение
с двух точек зрения. Ее обоснованность служит прежде всего
эффективному выбору способа решения социальной, экономической или
иной задачи, метода регулирования отношений субъектов
административного права. Ошибки и поспешность, юридические
неточности создают у субъектов права неясные представления об их
правах, обязанностях, ответственности и взаимоотношениях. К примеру,
формула «решает» может иметь несколько юридических значений:
«решает предварительно», «решает по согласованию», «решает
совместно», « решает окончательно» и т.п.
Вместе с тем субъекты административного права с учетом
диспозиции определяют варианты своих действий и решений.
Нечеткость диспозиции или пассивность ее применения ведут к
ожиданиям, бездействию или ошибочным решениям.
Административно-правовые нормы отличаются от других норм
большей степенью взаимосвязанности не только внутри одного
правового акта, но и в актах разных органов. Сказывается принцип их
подзаконности и строгой иерархичности, позволяющий согласованно
решать проблемы с помощью разных, но связанных и согласованных
норм.
Санкция административно-правовой нормы содержит
предусмотренную ею меру ответственности за нарушение или
игнорирование правил, установленных диспозицией. Санкции
неодинаковы по своему характеру. Собственно административно-
правовые санкции чаще всего содержатся в том же акте либо как
элемент конкретной нормы, либо как обеспечивающий элемент для ряда
или многих норм данного акта. Чаще всего это меры административной
ответственности (штраф и т.п.) за административные правонарушения.
Подробнее об этом расскажем ниже.
Нередки случаи применения разных санкций. Например, в
«Правилах осуществления государственного экологического контроля
должностными лицами Министерства охраны, окружающей среды и
природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных
органов», утвержденных министром 17 апреля 1996 г., в п. 5 закреплены
меры по устранению экологических правонарушений. Это - предписание
об устранении правонарушений, постановление о наложении штрафа за
административное правонарушение, постановление о возмещении вреда,
предписание об ограничении хозяйственной и иной деятельности,
предписание о прекращении финансирования деятельности,
представление о применении мер дисциплинарного взыскания к
нарушителю, направление материалов в следственные органы.
Как можно заметить, в подобных случаях применяется «веер
санкций», часть которых относится к нормам других отраслей права. В
этом видна не только связь норм различных отраслей, но и плотная
«обеспеченность» административно-правовых норм санкциями других
отраслей права.
Кратко изложенные выше характеристики административно-
правовой нормы позволяют их правильно создавать, точно
формулировать, находить удачную комбинацию. Незнание или
игнорирование таких характеристик приводит к неумелому выбору видов
норм, которые нередко не соответствуют виду решаемой задачи.
Неверно понятая «правовая вариативность» ведет не к тому образу
правомерного поведения, на который рассчитывает правотворческий
субъект. Норма, сконструированная произвольно, к тому же не по
правилам юридической техники, эффекта не дает. Правовые акты
уснащаются положениями, текстами скорее литературно-обиходными,
нежели нормативно-структурированными, и их регулятивный смысл
почти утрачивается
Поэтому очень важно не только правильно и точно определить и
сформулировать административно-правовые нормы, но и облечь их в
структурные формы того или иного правового акта. Есть своя
комбинация норм в статутных актах, в актах компетенционного
характера, в актах процессуальных. Нахождение пропорции норм
позволяет избегать их односторонности там, где нужна «полифония
норм», и недооценки специфики актов, которые требуется полнее
насытить, к примеру, процессуальными нормами.
Своя композиция таких норм встречается в актах органов
исполнительной власти, своя и подчас более специфическая есть в
законах и указах. Ведь у каждого акта, как отмечалось, свое место в
правовой системе, своя юридическая сила и структура.
Административно-правовые нормы могут быть выражены в
административном акте, во-первых, в одной статье, во-вторых, в
нескольких статьях или группе статей, правовых институтах, в-третьих,
в статьях, институтах однородных или смежных актов, в-четвертых, в
«парных актах», когда распорядительным актом Правительства или
министра утверждаются положения, правила, инструкции, содержащие
набор взаимосвязанных норм. Таких случаев очень много.
Административно-правовые нормы содержатся и в законах.
Обратимся, например, к ФЗ «О связи», принятому 20 января 1995 г. В
нем 44 статьи, в которых можно условно выделить около 160 правовых
норм. Назовем виды законодательных отсылок и опосредованного
правоприменения: а) к Конституции - 2, б) к законодательству - 27, в) к
конкретным законам - 3 (Закону о защите прав потребителей -ст. 39,
косвенно - к ГК РФ - ст. 26), г) ко всем правовым актам - 4, д) поручений
Правительству РФ принять акт - 5, е) отсылки к актам федеральных
исполнительных органов - 3, ж) отсылки к актам субъектов Федерации и
местного самоуправления - 3, з) отсылки к международным договорам -
7.
Прямое действие закона выражается в следующих формах: а)
целеориентирующие нормы, в т.ч. определяющие задачи органов,
принципы, термины; б) нормы, устанавливающие компетен-ционные
рамки деятельности, как общие, так и по определенным вопросам (среди
них 4 поручения Правительству РФ); в) акты повседневного исполнения;
г) воздержание от действий; д) фактические неюридические действия.
Заметим, что в практике реализации этого и других законов преобладает
реагирование органов исполнительной власти на конкретные поручения
и виды соответствующих действий. Это сужает сферу действия закона.
ФЗ «О безопасности дорожного движения» содержит
разнообразные «связки» норм. Приведем их подробнее.
В ст. 26 «Основные требования по подготовке водителей
транспортных средств» установлено, что типовые программы подготовки
водителей транспортных средств соответствующих категорий
разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами
исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством РФ на
основании соответствующих государственных образовательных
стандартов.
Право на управление транспортными средствами подтверждается
соответствующим удостоверением. На территории РФ действуют
национальные и международные водительские удостоверения,
соответствующие требованиям международных договоров РФ.
Порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи
водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ (ст.
27).
Положения об обязательном обучении граждан правилам
безопасного поведения на дорогах включаются в соответствующие
государственные образовательные стандарты.
Государственный надзор и контроль осуществляются в целях
обеспечения соблюдения законодательства РФ и законодательства
субъектов РФ, правил, стандартов, технических норм и других
нормативных документов в части, относящейся к обеспечению
безопасности дорожного движения.
Нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного
движения влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную,
административную, уголовную и иную ответственность (ст. 31).
§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ
Без преувеличения можно признать административно-правовые
нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и
динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр
выбора средств воздействия на них.
Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует
и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости
означают их согласованное, комплексное и даже «одномоментное»
применение, поскольку именно административно-правовые нормы
занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон -
подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна
норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных,
создают целостный эффект административно-правового воздействия.
Сказанное позволяет придать различению административно-
правовых норм особую значимость как в теоретическом, так и
практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей
классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по
теории права и которая хорошо известна читателю. Несколько лет тому
назад мы попытались видоизменить эту классификацию с учетом прежде
всего критерия характера регулирующего воздействия правовых норм.
Выделялись нормы-принципы, нормы-цели (задачи), нормы
управомочивающие (общережимные), нормы конкретно-
предписывающие, нормативы (технико-экономические), нормы-стимулы
(поощрения), нормы-дефиниции, нормы договорные, нормы-запреты
(санкции) (См.: Ю.А. Тихомиров. Закон, стимулы, экономика. - М.: Юрид.
лит., 1989, с. 69-87). Такие нормы встречаются и в законах, и в
подзаконных актах, и в этом нет ничего удивительного, поскольку
законы служат источниками всех отраслей права, включая и
административное.
В последнее время были сделаны попытки провести
классификации административно-правовых норм с учетном новой
практики и научных разработок. В качестве критериев служили: предмет