Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
новой общественной ситуации. Правовые нормы живут нередко дольше
государств, в рамках которых они появились, и подчас надолго
переживают органы, которые их создали. Ими прежде всего заполняется
вакуум, возникающий в переходные периоды. Вместе с тем прежние
нормы и институты могут обеспечивать решение новых задач, но при
одном условии: если они соответствуют новой политике и вводимым
новой властью декларациям и конституциям. Таковы главные критерии
административной правопреемственности.
Истории были известны примеры бережного отношения к системе
административного права в целом или ее основным элементам. Во
Франции за последние два столетия, несмотря на многократные
изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской
администрации на местах, административной юрисдикции. Их можно без
труда обнаружить и в сегодняшней Франции. Германия также
удерживала привычные административные структуры и учреждения,
процедуры их деятельности на протяжении XX в.
В России, как уже отмечалось выше, после революции произошел
полный отказ от прежней системы права. Но, как ни парадоксально, в
системе социалистического права административное право заняло свое
место со многими прежними элементами. Видимо, устойчивость
административно-правового «обслуживания» и привычность к нему
населения преодолевала радикализм новых правовых принципов.
Вообще, исторически административно-правовые традиции оказались
очень сильными во многих странах, позволяя удерживать управление
государственными делами на уровне естественно необходимого
стандарта для жизнедеятельности граждан, государства и общества.
Правопреемственность как бы объективно пробивала себе дорогу в
жизнь.
Послевоенный период и особенно конец XX в. богаты событиями
«прерывности» и «непрерывности» административного управления и
регулирования. Вспомним два события. Одно из них связано с областью
Саар, которая после войны переходила от Франции к Германии. 27
октября 1956 г. был подписан «Договор о Сааре», установивший
трехлетний переходный период. В течение этого срока Саар оставался в
таможенном и валютном союзе с Францией, в определенных областях
действовало французское право. Была договоренность о шахтах на
Сааре и о порядке использования добываемого там угля, о каналах на
реке Мозель до рейнского устья. В итоге такой согласованной
правопреемственности вопрос о статусе Саара был решен спокойно для
обоих государств.
В известной мере сходным был режим преобразования
Чехословакии в два независимых государства - Чехию и Словакию.
Показательно, что новый статус Гонконга, бывшей британской колонии,
а теперь зоны Китая с особым административным статусом,
предусматривает сохранение действия законодательства (до 2047 г.),
прежних административных структур, финансово-торговых отношений.
Острые конфликты были в связи с распадом Социалистической
Федеративной Республики Югославия. Распад Союза ССР сопровождался
серьезным «развалом» административно-правовых отношений.
Напомним, что на рубеже 1988-1991 гг. возникла острая
необходимость четко определить понятие и режим переходных периодов
с учетом изменений в отношениях Союза ССР с республиками и крупных
преобразований государственных структур, в экономике, социальной и
иных сферах, в правовой системе. Отсутствие общепризнанного
понимания такого режима либо поспешно вводимые переходные
периоды вели к разрушению сложившихся, экономических и иных
связей, к обострению противоречий. Затруднялся поиск согласованных
решений и постепенное и согласованное введение новых структур, норм
и т.п.
В качестве примера можно сослаться на Постановление Верховного
Совета Эстонской ССР от 30 марта 1990 г. «О государственном статусе
Эстонии», в котором территория Эстонии признавалась оккупированной.
Утверждалось, что не прервано существование Эстонской республики de
jure. Государственная власть Союза ССР в Эстонии была признана
незаконной, и провозглашено начало восстановления Эстонской
республики, объявлен переходный период, который завершится
формированием конституционных органов власти Эстонской республики.
В Законе «Об основах временного порядка управления Эстонией»
от 16 мая 1990 г. было предусмотрено прекращение подчиненности
органов власти, управления, суда и прокуратуры Эстонской ССР
соответствующим органам Союза ССР. Все. нормативные акты действуют
на территории Эстонии, если они не противоречат настоящему закону и
последующим актам Эстонской республики. Их обязаны исполнять все
государственные органы, предприятия, организации и частные лица.
Такими решениями был создан очередной конституционный конфликт,
которого можно было бы избежать. Для этого целесообразно было
исходить из признания такого режима переходного периода, который
характеризовался бы следующими признаками.
Во-первых, Конституция СССР и законы СССР отражают
компетенцию Федерации, установленную по воле всех ее членов. А это
не допускает ее изменения произвольно, отдельной республикой, до
подписания нового Союзного Договора. Есть презумпция «правовой
связанности» и преемственности субъектов Федерации.
Во-вторых, режим переходного периода должен устанавливаться
как обоюдный, для всех его участников. Союз ССР также стремился к
обновлению своей структуры, что требовало времени. Не случайно в
Законе СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом
союзной республики из СССР» был установлен переходный период (до 5
лет) для решения всех вопросов, возникающих в связи с выходом
республики и последствиями для других членов Союза, а также
процедуры их разрешения и признан согласительный, а не
ультимативный способ рассмотрения споров, претензий и т.п.
В-третьих, нет оснований в одностороннем порядке прекращать
действие одних институтов и норм и заменять их другими. Более
оправдано существование смешанных институтов, норм и их постепенное
изменение либо исчезновение и замена новыми. Показательно,
например, что в принятой в сентябре 1990 г. Декларации о
государственном суверенитете Татарии устанавливается, что на ее
территории в переходный период (к статусу республики) продолжается
действие федеративного и союзного законодательства.
В условиях формирования новых политических и экономических
отношений, создания новых структур складывается неизвестное ранее
соотношение закона и договора. Здесь есть два интересных аспекта.
Один связан с соотношением международного договора и
законодательного акта, который можно проиллюстрировать на примере
Эстонии и Грузии. Путь к государственной независимости Эстонии,
провозглашенной Верховным Советом республики, пролегает через
признание мирного договора между Россией и Эстонией от 2 февраля
1920г. действующим, а Декларации Государственной Думы и Закона
СССР 1940г. о принятии Эстонии в состав СССР недействительными и не
имеющими юридической силы.
Верховный Совет Грузинской ССР в постановлениях от 9 марта и 20
июня 1990 г. признал несправедливо нарушенным договор между
Грузией и Россией от 7 мая 1920 г. и счел необходимым восстановить
институты Демократической Республики Грузии. Объявление
незаконными Союзного рабоче-крестьянского Договора между ГССР и
РСФСР от 21 мая 1921 г. и союзного договора об образовании
Закавказской федерации от 12 марта 1922 г-, Договора об образовании
СССР от 30 декабря 1922 г. влекло - по этой логике - отмену
Конституций Грузинской республики 1937 и 1978 гг. и всех законов.
В обоих случаях дается ссылка на приоритет норм международного
права и соответствующих договоров перед национальным
законодательством. Так ли это? Приведем ряд аргументов. До второй
мировой войны приоритет международно-правовых документов не был
универсально признан. Пожалуй, лишь после принятия Устава ООН и
других крупных международно-правовых актов официально
утверждается приоритет общечеловеческих ценностей и международного
права. Поэтому нельзя категориями сегодняшнего дня давать оценки
документам прошлых десятилетий.
Заключение договоров с Россией теряло силу по трем
соображениям. Первое - договор с Эстонией был мирным, подводящим
черту под окончанием войны, а не учредительным, и поэтому утратил
свое значение. Второе. По Конституциям СССР 1924 и 1936 гг. ведение
внешних дел и вступление в международные отношения было отнесено
республиками к ведению Союза ССР. Произошла смена субъектов
международно-правовых отношений.
Третье. Вполне легальной была процедура включения республик в
состав СССР на основе либо добровольных соглашений, либо деклараций
законодательной власти Эстонии и упомянутого Закона СССР, который
изменил статус республики и тем самым изменил и прекратил ее прямые
международно-правовые обязательства. Акт вхождения в любом случае
имеет между народно-правовой характер. С 1944 г. союзные республики
на основе закона получили право вступать во внешние сношения, что и
было закреплено в конституциях.
Нельзя в одностороннем порядке изменять юридическое состояние
субъектов права, если закон предусматривает иные процедуры. Законно
учрежденная власть не может аннулировать себя, не отменив законные
основания своего существования, а оно порождено не только
республиканскими, но и федеральной конституцией и законами.
Эти соображения хотелось бы высказать в связи с происходящим
поиском новых государственно-правовых форм межнациональных
отношений. Применительно ко второму, внутреннему аспекту
соотношения закона и договора нужно откровенно отметить явное
забвение в прошлом договорных отношений. Но их приоритет в России
конца 90-х гг. - иная крайность.
Если рассмотреть более подробно некоторые конкретные вопросы
административной правопреемственности, то можно отметить
следующее. С изменением, отменой прежней и принятием новой
конституции может определяться срок и период действия прежних
органов исполнительной власти. Устанавливается принцип, согласно
которому прежние акты признаются действующими, если они не
противоречат новой конституции и учредительным договорам. Так было
с оформлением распада СССР в 1991 г. и в связи с подписанием
соглашения о создании СНГ. И до сего дня немало законодательных и
подзаконных актов бывшего Союза ССР действуют вплоть до принятия
соответствующего закона, постановления, положения или
неопределенное время.
Другой вопрос касается правопреемственности органов
исполнительной власти. Его решение происходит в двух аспектах.
Первый - административно-правовой, связанный с принятием правового
акта, признающего преемственность функций, полномочий того или
иного органа.
Например, в Постановлении Правительства РФ от 16 ноября 1996 г.
«Вопросы Министерства связи Российской Федерации» установлено, что
Министерство связи РФ является правопреемником Федеральной службы,
почтовой связи РФ. На него возложено осуществление функций
упраздненной Федеральной службы.
В Постановлении Правительства РФ от 29 октября 1996 г. «Вопросы
Государственного комитета Российской Федерации по науке и технике»
установлены основные задачи названного госкомитета как
правопреемника Министерства науки и технической политики. В п. 2 дан
перечень задач, в п. 5 установлено, что учреждения и организации,
находившиеся в ведении упраздненного министерства, подведомственны
Госкомитету по науке и технике. За работниками госкомитета сохранены
условия медицинского обслуживания, действовавшие для работников
упраздненного министерства. Нередко в подобных случаях сохраняются
за новым органом прежние здания и иное имущество.
В законодательстве субъектов РФ также регулируются те или иные
вопросы административной правопреемственности В Уставе Воронежской
области записано, что в случае досрочного прекращения полномочий
главы администрации области его полномочия временно, до избрания
нового главы администрации, исполняет его первый заместитель (п. 5 ст.
34). Пункт 6 ст. 50 Устава Свердловской области предусматривает, что в
случае отрешения губернатора от должности его полномочия переходят
к председателю правительства области. Иная формула содержится в
Уставе Калининградской области -администрация области действует в
пределах срока полномочий главы, администрации (губернатора) и
слагает свои полномочия перед вновь избранным главой администрации
(губернатором) области, продолжая по его поручению выполнять свои
обязанности до сформирования администрации области нового состава
(ст. 41).
Законодательство о государственной службе регулирует те или
иные периоды продолжения деятельности руководителей, должностных
лиц в прежнем объеме их полномочий. Все это является непрерывностью
осуществления функций управления и регулирования в отрасли, сфере,
регионе. Даже ротация и сменяемость не подрывают этого принципа.
Так, п. 9 Положения о Федеральной службе России по регулированию
естественных монополий в области связи, утвержденного
Правительством РФ 10 ноября 1996 г., предусматривает для обеспечения
преемственности в работе правления Федеральной службы ежегодную,
начиная с пятого года его работы, замену до одной трети членов
правления.
Возникает вопрос: является ли юридическим лицом орган или его
структурные подразделения - управления делами, хозяйственное
управление? По нашему мнению, таковым является орган,
делегирующий осуществление статуса юридического лица своей
структуре.
Другой аспект правопреемственности субъектов административного
права связан с общим порядком правопреемства при реорганизации
юридических лиц. Он установлен в ст. 58 ГК РФ в Разных вариантах.
Первый - при слиянии юридических лиц права и обязанности
каждого из них переходят к вновь возникшему юридическому лицу в
соответствии с передаточным актом.
Второй - при присоединении юридического лица к другому
юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности
присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным
актом.
Третий - при разделении юридического лица его права и
обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в
соответствии с разделительным балансом.
Четвертый - при выделении из состава юридического лица одного
или нескольких юридических лиц к каждому из них переходят права и
обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с
разделительным балансом.
Пятый - при преобразовании юридического лица одного вида в
юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой
формы) к вновь возникшему юридическому лицу переходят права и
обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с
передаточным актом.
ГК РФ регулирует порядок сохранения прав на имущество при
переходе предприятия или учреждения к другому собственнику. При
переходе права собственности на государственное или муниципальное
предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику
государственного или муниципального имущества такое предприятие
сохраняет право хозяйственного ведения на принадлежащее ему
имущество. При переходе права собственности на учреждение к другому
лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на
принадлежавшее ему имущество.
§ 3. СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ
ОТРАСЛЯМИ ПРАВА
Органически целостная система права предполагает единство
целей и принципов правотворчества, построения правовой системы,
механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое
единство обеспечивается правопониманием, типичным для гражданского
общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую
нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные
общесистемные характеристики законодательства, которые превращают
его из суммы законодательных актов в структурно упорядоченный
правовой массив. Общие принципы, конституционная классификация
правовых актов, критерии выделения структурных частей
законодательства (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения
между собой, базовое значение конституции, ее норм, понятий и
терминов, законодательные приоритеты, нормативно-функциональные
связи, процедуры предотвращения и преодоления юридических
коллизий - вот ось, которой скрепляется система законодательства.
В общественной практике, однако, допускается много отступлений
от единых принципов правотворчества и правоприменения. Нарушается
«чистота» отраслевых рядов системы права и системы законодательства,
с одной стороны, неумело находят соотношение между ними либо
искусственно изолируют их - с другой. Множество внутренних
противоречий разрывают целостную правовую ткань и снижают
эффективность системного правового воздействия на общественные
процессы. Административное право нередко «тонет» в общей правовой
пучине.
Поэтому считаем нужным выделить те линии соотношения
административного права с другими отраслями права, которые столь
необходимы. Речь идет, во-первых, о согласованном применении норм
административного права и норм других отраслей права, во-вторых, об
обеспечении комплексного действия административно-правовых и иных
норм, в-третьих, о заимствовании методов регулирования других
отраслей права там, где "они могут дать больший эффект, чем
императивные методы, в-четвертых, о включении административно-
правовых норм в состав других отраслей и, напротив, включение
последних в «ткань» административно-правового регулирования, в-
пятых, о корректности взаимных отсылок как способе юридико-
функциональных «связок норм» разных правовых актов, в-шестых, о
коллизионном праве как механизме устранения юридических коллизий.
Поясним теперь подробнее наиболее типичные модели
взаимоотношений административного права с другими отраслями права.
Естественно, наиболее тесные связи административного права
складываются с отраслями публичного права и прежде всего с
конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться
своего рода правовыми близнецами. В них наиболее ярко и полно
выражены природа, институты и нормы публичного права. В немалой
степени близки и другие составные части отраслей и это во многом
объясняется самой природой конституционного права как ведущей
отрасли права. Оно регулирует основные стороны жизни гражданина,
государства и общества, важнейшие общественные отношения. Нормы
конституционного права обладают высшей юридической силой и служат
«правоисточником» других отраслей. Нормативные понятия и термины
играют роль «общего знаменателя» (См.: подробно: В.Е. Чиркин. Основы
конституционного строя. - М.: Манускрипт, 1996).
Система конституционного права и объекты правового
регулирования весьма близки к системе административного права. По
нашему мнению, отрасль конституционного права можно разделить на
следующие подотрасли: а) конституционный статус Российского
государства (природа, цели, элементы - территории и границы,
гражданство и др., атрибуты - герб, флаг и т.д.); б) статус личности и
гражданина; в) организация государственной власти; г) федеративное
устройство государства; д) прямая демократия, избирательное право; е)
парламентское право; ж) местное самоуправление; з) правовая система;
и) статус общественных институтов (общественные объединения, СМИ и
др.).
Структуру конституционного законодательства целесообразно
строить в соответствии со структурой отрасли конституционного права,
«наполняя» каждую ее подотрасль четко структурированным правовым
материалом и одновременно развивая, дополняя и конкретизируя эти
подотрасли. Например, подотрасль «в» конституционного права может
быть основой для структуризации такой адекватной ей подотрасли
конституционного законодательства, как «органы государственной
власти» со своими субподотраслями - «Виды государственных органов»,
«Президент РФ», «Федеральное Собрание РФ», «Правительство РФ» и
т.д. Подотрасль «д» может быть развита в таких подотраслях
конституционного законодательства, как «Избирательное право.
Выборы», «Референдум», «Собрания граждан» и т.д. К подотраслевым
институтам целесообразно отнести статус избирателей, кандидатов,
избирательных комиссий, процедуры выборов и голосования.