Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
частного права. Здесь используется другой правовой принцип - четкого
определения перечня полномочий, которые позволяют субъектам
публичного права совершать юридически значимые действия. Закрытый,
а не открытый перечень полномочий означает правовую связанность,
которая коррелирует социальной весомости их властных полномочий.
Стремление же пользоваться в законах и других актах формулой
«осуществляют иные полномочия», «решают другие вопросы» чревато
нарушениями компетенции и злоупотреблениями властью и служебным
положением.
Весьма существенно в данной связи различать и умело применять
точные формулы полномочий субъектов административного права.
Имеются в виду не столько словесные формулировки, фразеологические
обороты, сколько формулы юридических действий. Для пояснения
приведем их набор в соответствии со ст. 72 Конституции РФ о
совместном ведении Федерации и ее субъектов: а) «обеспечение
соответствия», б) «защита», в) «общие вопросы!', г) «разграничение»,
д) «координация», е) «установление», ж) «осуществление мер».
Как видно, для государства и государственных образований
свойственны полномочия высокой степени обобщенности. Для их
институтов и органов - более конкретные. Вот формулы полномочий
Правительства РФ согласно ст.ст. 112-115 Конституции РФ: а)
«представляет предложения», б) «разрабатывает и представляет», в)
«обеспечивает исполнение», г) «принимает постановления и
распоряжения», д) «осуществляет управление», с) «осуществляет
меры».
Для правового регулирования в административной сфере
характерно выделяемое в юридической литературе позитивное
связывание. Речь идет о возложении на государственные органы,
должностных лиц, организации, предприятия и т.д. обязанности
действовать в определенном направлении для достижения тех или иных
целей. Связывание может носить характер общенормативной
ориентации, когда утверждается положение об органе, устанавливаются
или меняются его задачи, функции и полномочия и т.д. В иных же
случаях оно приобретает смысл конкретного предписания, поручения
совершить то или иное юридически значимое действие (выделить
средства, принять решение, назначить или снять с должности
руководителя и т.п.).
Повеление как способ административного правового
регулирования нередко выражается в запрещении каких-либо действий.
Нормы-запреты - в общем или конкретном виде - как бы очерчивают
зону возможного неправомерного поведения и тем самым
предостерегают субъектов права от вхождения в эту зону. И пусть не
покажется безапелляционным такой способ воздействия, поскольку он
вызывается к жизни необходимостью обеспечить публичные интересы,
т.е. интересы людей, государства и общества
Такое, например, п. 5 ст. 13 Конституции РФ, в котором содержится
запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели
и действия которых направлены на насильственное изменение основ
конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв
безопасности государства. Подобный запретительный смысл можно
обнаружить в ряде конституционных норм о правах и свободах человека
и гражданина (ст. 17, 21, 29, 30, 34, 35, 40, 47, 50, 51, 54 Конституции
РФ)
Запреты связаны с санкциями, принуждением, которое рассчитано
на восстановление нарушенных юридических статусов и состояний, на
наказание виновных лиц. Принуждение бывает правовым, основанным
на законе, и внеправовым.
В административном праве обеспечивается сочетание убеждения и
принуждения. Поскольку данная проблема полностью освещена в
литературе по теории права, административному праву, привлечем
внимание лишь к одному аспекту. Специалисты выделяют методы
управления прямого и косвенного воздействия, что позволяет гибко
влиять на происходящие общественные процессы и поведение людей
(См.: подробно: Д.Н. Бахрах. Административное право. - М.: БЕК, 1993,
с. 179-182). Первая группа Методов отличается прямым воздействием на
волю людей, которым адресованы предписания, директивностью
указаний, однозначностью команд, не оставляющих исполнителям
возможностей Широкого выбора вариантов решений и действий.
Названные методы прочно обеспечены проверочными и контрольными
аппаратами.
Все это способствует чаще всего быстрому достижению
поставленных целей, хотя и сопровождается подчас социальными
издержками и жесткостью в отношении людей. Поэтому не менее
полезны методы косвенного воздействия, позволяющие содействовать
формированию благоприятной для субъектов права ситуации;
управомочивать адресатов свободно совершать широкий круг действий;
стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов.
Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки
зрения использования человеческого фактора, поскольку они
способствуют осознанному включению населения, партий, общественных
организаций и движений в процессы властвования и управления.
Формируется самоуправленческий механизм.
Считаем нужным дополнительно пояснить, что метод повеления
нельзя понимать упрощенно, как единственно применяемый метод
административно-правового регулирования. В нем - своего рода,
укрупненном, методе - проявляются различные способы правового
воздействия и административно-правовые нормы. Об этом - речь пойдет
ниже.
ГЛАВА IV. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Административное право является одной из наиболее развитых и
мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный
и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий
«пронизывать» и регулировать разные стороны государственной и
общественной жизни. Еще раз подчеркнем: административное право
играет в правовой системе системообразующую роль. Во-первых, оно
представляет и выражает один из двух главных методов правового
регулирования, а именно императивный, повелительный. Другой
базовый метод - диспозитивный - олицетворяется нормами гражданского
права. Поэтому административное право есть фундаментальная базовая
отрасль права. Ее своеобразное объединение в треугольник
«конституционное право - административное право - гражданское
право» формирует фундамент всей системы права.
Во-вторых, административное право служит своего рода
«материнской отраслью» прежде всего для отраслей публичного права,
«пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и
нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями
бюджетного и налогового права впитывает нормы административного
права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти,
об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами,
административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в
частности экологическое право, насыщаются нормами
административного права применительно к той сфере регулирования,
где именно императивность дает наибольший эффект.
Все это предъявляет повышенные требования к построению
системы административного права. Приходится руководствоваться при
этом достижением таких целей, как обеспечение устойчивой системы
органов исполнительной власти, эффективного регулирования
общественных отношений с помощью функциональных режимов,
гарантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной
охране публичных интересов и общественного порядка. Достижение
указанных целей способствует в конечном итоге эффективному
административно-правовому воздействию на общественные процессы и
стабильности государственных институтов. Общественная практика и
здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права, и
нечему удивляться, если неудачно построенная и хаотично
развивающаяся отрасль административного права не оказывает на
реальную жизнь того влияния, к которому оно предназначено.
Отсюда еще одно требование к системе административного права,
а именно необходимость ее строгой внутренней упорядоченности и
согласованности. Системная целостность отрасли придает ей
устойчивость и одновременно способствует целеустремленному и
гармоничному развитию. Диспропорция и внутренние юридические
противоречия не только ослабляют потенциал административного права
как такового, но и ведут к его дисбалансу с другими отраслями права.
Традиционное построение системы административного права
оказалось столь несокрушимым, что сохраняется во всех последних
учебниках, книгах и статьях по административному праву,
опубликованных в 1993-2001 гг. Оправдано ли это? По нашему мнению,
устойчивость общей части административного права можно объяснить
преемственностью его основных элементов и средств воздействия. Хотя
и в ней желательны модификации, отражающие скорее настоящее и
будущее время, нежели прошедшее. Выделение и существование
особенной части едва ли оправдано в современный период по двум
причинам.
Как уже отмечалось, изменилось содержание административного
права, которое ныне регулирует не только собственно управленческие
отношения. Развитие отраслей и сфер нельзя рассматривать и оценивать
только через призму управления, поскольку в них сильнее развиваются
гражданско-правовые средства регулирования и начала саморегуляции.
Да и сами отрасли, сферы начинают приобретать права гражданства и
постепенно превращаться сначала в самостоятельные отрасли
законодательства, а затем и права. Ведь социальное право в широком
смысле становится в один ряд с публичным и частным правом.
Можно было заметить и еще одно обстоятельство.
Административное право фактически не делилось на подотрасли. В
общей части таковых, по сути дела, не было, а в особенной части их
заменяли институты, построенные сообразно отраслевому делению не по
правовому критерию, а по экономико-управленческому (в основу
бралась классификация отраслей и сфер народного хозяйства). Отрасль
права в итоге оказывалась нечетко структурированной и плохо системно
упорядоченной.
При определении предмета и системы административного права
целесообразно отказаться прежде всего от его традиционного деления
на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной
структурированности.
Отрасль административного права возможно разделить на
следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет
административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б)
органы исполнительной власти; в) государственная служба; г)
административно-правовые режимы; д) административный процесс,
законность в управлении; е) организация государственного управления
в сферах и отраслях.
Еще раз подчеркнем: необходимо различать систему
административного права и систему административно-процессуального
законодательства. Естественно, в основном и главном они совпадают -
по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-
нормативным подразделениям. Все же система административного
права, будучи отражением науки административного права, идет как бы
впереди и служит концептуально-нормативной ориентацией для системы
законодательства. Последнее представляет собой структурно
упорядоченный массив действующих административно-правовых актов.
Теоретическая модель, нередко окрашенная субъективными тонами
ученых, исследователей, как бы порождает этот массив, но между ними
всегда были, есть и будут несоответствия и отклонения. Не всегда
научная теория, ориентированная на правовое познание, верно
отражает потребность административно-правовой практики. Довольно
часто политики и государственные органы принимают акты
преимущественно по соображениям политических и иных интересов,
практических задач. Законодательство и весь административно-правовой
массив нередко строятся и развиваются ситуационно, а научные теории
лишь позднее их либо корректируют, либо объясняют, либо критикуют.
Есть совпадения, но имеются и различия между структурами
административного права и административного законодательства, их
подотраслями и институтами.
К подотраслям административного законодательства можно
отнести:
а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов
«Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)»,
«Федеральные министерства», «Иные федеральные органы
государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ
(общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ».
Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и
др. возможны более дробные классификации их органов;
б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением
институтов «Государственная служба в федеральных государственных
органах», «Государственная служба в государственных органах
субъектов РФ», «Государственная служба в государственных
учреждениях и предприятиях»;
в) «Административно-правовые режимы» с институтами
«Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный
режим», «Функциональные режимы»;
г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами
«Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация»
и т.п.
д) «Государственное управление в сферах государственной жизни»
с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами
ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти»,
«Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли
воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора,
посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики,
охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);
е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет»,
«Контроль», «Надзор».
Целый ряд институтов административного права и
законодательства может подразделяться на пединституты. Но и это
деление для них не всегда совпадает. Либо научная концепция обгоняет
практику развития законодательства, либо наоборот.
В рамках административного права выделяемое админитративно-
процессуальное законодательство также делится на «Административные
процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении»,
«Административное правонарушение и административная
ответственность», «Производство по административным делам»,
«Административная юстиция» и иные соответствующие институты.
Подробнее об этом будет рассказано в разд. V. Пока же, кроме Кодекса
об административных правонарушениях, почти нет продвижения вперед
в данной сфере.
Особо подчеркнем необходимость строго системного построения
административного права в теоретическом и практическом планах.
Членение отрасли на подотрасли, институты, пединституты, акты, нормы
отражает не просто их связь, но также и связь субординированную.
Намеченное соотношение частей отрасли должно служить основой для ее
пропорционального и гармоничного развития. Диспропорции и
нарушения естественных связей порождают юридические коллизии и
дисбаланс.
Например, недооценка принципов административно-правового
регулирования привела в первой половине 90-х гг. к явному умалению
роли механизмов государственного управления федеральной
собственностью и значения нормативной регуляции экономико-
рыночных отношений физических и юридических лиц. Правовая
поддержка и защита предпринимателей подменяется произволом и
коррупцией чиновников.
Потеря стратегии государственного развития и противоборство
политических сил в ее определении привели к разновременному
принятию законов об органах исполнительной власти на уровне
Федерации и ее субъектов. Подчас «частные акты» об информации
обгоняли «базисные акты». Нередко выборы губернаторов проходили
без уставов областей, без законов об их статусе. Эти уроки нужно
учитывать и в настоящем, и в будущем.
Сделаем акцент на развитие административного и
административно-процессуального законодательства. Через призму их
конституционного основания в п. «к» ст. 72 Конституции РФ обе отрасли
законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее
субъектов. Вопрос в том, каковы их система, источники, связи между
собой и с другими отраслями, каковы ближайшие и отдаленные
перспективы принятия соответствующих законов.
Еще один вопрос связан с одобренным Указом Президента РФ от 15
марта 2000 г. классификатором правовых актов. По нашему мнению, в
предложенном проекте отражены разные основания классификации
правовых актов. Выделение наряду с предметно-функциональным
основанием только отрасли гражданского права и неясной по объему
рубрик «Конституционный строй» и «Основы государственного
управления» привело к умалению роли административного права. Между
тем именно «дуэт» гражданского и административного права позволяет
дать комплексную характеристику форм и объемов правового
регулирования. В связи с этим рекомендовано строить систему
классификации на основе базовых административно-правовых и
гражданско-правовых регуляторов. Перенесение их из упомянутого
классификатора отраслей законодательства во все рубрики
классификации актов дает прочную научную основу.
Предстоит более точно урегулировать сочетание общих
административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов и их
отражение в каждой из предметно-функциональных сфер.
Применительно к первой группе можно выделить акты: а) об
исполнительных органах государственной власти; б) о государственной
службе; в) об административных режимах; г) об административных
правонарушениях и административной ответственности; д) об
обеспечении участия граждан в государственном управлении (жалобы,
информация, обращения и т.п.).
§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ
С правом всегда связывают упорядоченность и стабильность
общественных отношений. Но оно же выступает и динамичным
фактором, отражающим происходящие изменения в обществе и
государстве и формирующим новые отношения. Сохранение,
«удержание» привычной устойчивости свойств и механизмов правового
регулирования является важной задачей. Не менее существенно, не
нарушая «право устойчивости», изменить правовое регулирование или
даже ввести новые правовые принципы. Поиск меры «старого» и
«нового» в праве был и остается актуальной задачей. В новейшей
истории и в современный период она обострилась ввиду происходящих в
каждом обществе революционных или эволюционных преобразований.
Влияние перемен на право весьма ощутимо. Особенно это касается
административного права как наиболее универсального по охвату
регулируемых отношений и подвижного. Прерывность и непрерывность
административно-правового развития служат его важнейшими
индикаторами, проявляясь как применительно к административно-
правовой системе в целом, так и к отдельным ее элементам.
Общественная практика богата как удачными, так и неудачными
решениями данной проблемы.
Правопреемственность есть сохранение прежнего правового
состояния в изменившихся условиях. Оно выражает тот «момент покоя»,
который присущ любому общественному процессу. Административно-
правовая преемственность означает сохранение действующих ранее
административно-правовых регуляторов и норм и признание их роли в