Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
рекомендаций, отражают стандарты, необходимые для верховенства
права.
Примечательна структура вышеназванной книги. Глава 1
посвящена сфере принципов, основаниям верховенства закона,
дефинициям («принцип», «правило», «административный акт» и др.), гл.
2 - основным принципам (законность, равенство перед законом,
соответствие статутной цели, пропорциональность, объективность и
беспристрастность, защита законного доверия и права, открытость)', гл.
3 -процедурным принципам (право быть выслушанным,
представительство и помощь, доступность публичных служб, исполнение
административных актов и др.), гл. 4 - сочетанию основных и
процессуальных принципов в процессе их применения (отмена
административных актов, защита персональных данных,
дополнительные гарантии граждан), гл. 5 - контролю за применением
этих принципов (суд, омбуд-смен и др.), гл. 6 - публичному
обязательству и возмещению (См : Handbook, The Administration and You,
Council of Europe Publishing, 1996).
Как видно, допускается соединение административных и
процессуальных норм в главном фокусе - обеспечение прав гражданина.
§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь
различными методами. Гибкость и устойчивость правового воздействия,
а в конечном итоге и его эффективность, зависят от различных условий.
Одно из главных связано с правильным определением отношений,
составляющих объект правового регулирования Точный выбор
«правовой мишени» и попадание в нее «выстрелами правовых норм»
определяются и умением вычленить отношения, характерные для той
или иной отрасли права, -найти специфические отношения и
отграничить их от смежных, на которые воздействуют другие отрасли
права.
В первой главе мы намеренно дали подробный анализ
управленческих отношений, которые традиционно являлись предметом
административного права. Их изменения в конце XX в. налицо. Не менее
очевидно появление новых отношений, скорее функционально-
регулятивного характера, и видоизменение публично-охранительных
отношений.
Подчеркнем: административному праву, как никакой другой
отрасли права, присущи субъектно-объектные отношения двух видов.
Первую группу составляют т.н. исключительные правовые отношения.
Только эти отношения относятся к предмету административного права и
полностью, исчерпывающим образом им регулируются. Назовем кратко
лишь некоторые из них - порядок подготовки и принятия
административных актов, административно-правовые режимы, статус и
организация работы органов исполнительной власти, правовое
положение служащих аппарата управления и т.д.
Ко второй группе отношений, составляющих предмет
административного права, относятся т.н. смежные отношения. Их
регулируют чаще всего нормы конституционного, финансового и иных
отраслей публичного права. Тут возникает эффект совместного
действия, когда совпадающие либо однородные - по объекту
регулирования - нормы применяются либо согласованно, одновременно,
либо по принципу «правовой цепи», связи общих норм и норм, которые
их развивают и детализируют. Отношений второй группы особенно много
именно в административном праве ввиду масштабности сфер его
применения, «всепроникновения».
Как видно, в наиболее распространенной трактовке
административного права на передний план выдвигается его
«самодостаточность», т.е. самоорганизация с присущими ей средствами
воздействия. Но это именно «управленческая самоорганизация»,
призванная обеспечить выполнение функций управления специальными
органами. Последние называются по-разному: органы государственного
управления, органы администрации, исполнительная власть и ее органы.
И еще одно наблюдение - далеко не всегда разграничиваются
понятия административного права как науки, как отрасли права, как
отрасли законодательства. Смешение субъектов и методов правовой
деятельности не способствует «чистоте анализа».
Предложим теперь читателю свое видение административного
права в «трех измерениях». Оно не является очередной схоластической
догадкой и предопределяется объективной ситуацией конца XX в. Для
России, как и многих иностранных государств, государственное
управление меняется как по своему объему и сферам применения, так и
по содержанию и методам осуществления. В ряде сфер оно явно
сужается, в некоторых - расширяется. Нередко прямое управление
заменяется опосредованным, стимулирующим, как бы «дистанционным».
Но не только управление теперь сохраняет себя как вечная
«любовь» административного права. Его «симпатии» повернулись в
настоящее время к регулятивным, сугубо нормативным способам
воздействия, создающим рамки деятельности. Административные
режимы функционального содержания как бы скрепляют и придают
единообразную направленность свободно действующим субъектам ради
сохранения публичных интересов. Заметно возрастает удельный вес
легализующей деятельности (регистрация, лицензирование и т.п.)
отражающей растущую самостоятельность хозяйствующих и иных
субъектов права и устойчивые государственные требования к ней.
Контроль и надзор по-прежнему нужны. И наконец, возрастает значение
правового начала и соответственно юридико-охранительной
деятельности как способа обеспечения верховенства закона и
укрепления законности.
В современных условиях административное право призвано
выполнять не одну, а пять публичных функций - организация и
осуществление государственного управления, государственное
регулирование, легализация, контроль и защита публичных интересов,
самореализация прав граждан в сфере государственного управления.
Все эти задачи возлагаются преимущественно на органы
исполнительной власти. Но ведь не ради их существования
осуществляются управленческие и иные функции, поскольку они сами
создаются и действуют для этих целей. Общественные процессы
объективно предопределяют способы воздействия. К тому же эти органы
можно считать синонимом понятия «административные органы», но не
отождествлять понятие «исполнительная власть» только с ними как
более широкое по своему содержанию и не отдавать его на откуп только
административному праву. Оно служит объектом регулирования и
конституционного права.
В современный период меняются представления об
административном праве. Не субъективные взгляды порождают его
«образ», а объективные тенденции развития конца XX - начала XXI в.
Если в прошлые десятилетия оно как бы концентрировалось «вокруг»
органов управления и их актов, то теперь многие его элементы
меняются. Для объекта административного права характерно
видоизменение объема государственного управления и увеличение
объема нормативно-регулирующего воздействия. Для методов
регулирования - возрастание удельного веса функциональных и иных
режимов, средств стимулирования и поддержка инициативы субъектов
права, более широкое применение законов и договоров. Для субъектов -
придание административно-правовому статусу гражданина не только
«охранительного» смысла, но и знания способа реализации его
публичных и личных интересов.
Укрепляется базовое положение административного права в
системе права ввиду «питания» других отраслей его институтами и
императивными нормами. Расширяется сравнительно-правовой аспект
отрасли в силу большего влияния на нее международного публичного
права.
Административное право есть базовая отрасль в системе права с
мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим
функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных
интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию
прав граждан.
Итак, попытаемся дать свое определение административного
права. Административное право как отрасль российского права есть
система правовых теорий и норм, издаваемых органами исполнительной
власти и другими органами для организации и функционирования
государственного управления, регулирования функционально-
юридических режимов, обеспечения юрисдикционно-охранительной
деятельности и участия граждан в управлении государственными
делами.
Административное законодательство представляет собой систему
взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу.
А наука административного права является теорией и методологией
изучения, анализа и разработки концепций и рекомендаций по вопросам
регулирования административно-правовой сферы.
Даже соглашаясь с таким содержанием, большинство
административистов посчитали бы упущенным в нем столь важный
элемент, как общественные отношения. Да, такой упрек отчасти был бы
оправдан, поскольку право всегда регулирует общественные отношения
с помощью идей, принципов и норм. В данном случае и
административно-правовые отношения как бы презюмируются,
предполагаются в качестве объекта регулирования.
Они весьма разнообразны и поэтому можно вести речь об
отношениях между: а) органами исполнительной власти; б) органами
исполнительной власти и другими органами государственной власти; в)
органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
г) органами исполнительной власти и гражданами; д) органами
исполнительной власти и общественными объединениями (партиями и
др.); е) органами исполнительной власти и предприятиями,
учреждениями и организациями разных форм собственности и различной
подчиненности; ж) органами исполнительной власти и их служащими; з)
служащими; и) органами исполнительной власти России и органами
международных организаций, международных объединений.
Указанные отношения характеризуются постоянным (хотя
действуют и другие субъекты) наличием одной стороны -
преимущественно органа исполнительной власти, который вправе
осуществлять управленческие, регулятивные и охранительные функции
с применением властных полномочий. Императивность служит
преобладающей правовой оболочкой для всех административно-
правовых отношений, многообразных, динамичных и очень гибких.
Причем исполнительный орган выступает правообразующей стороной,
которая правомочна вступить в отношения, отказаться от них, изменить
или прекратить отношения. Набор имеющихся у него властных
полномочий для этих целей достаточен.
Но нельзя вторую сторону административно-правовых отношений
представлять только как зависимую и подавляемую волей и усмотрением
первой стороны. Ее реакции можно типизировать, во-первых, как
директивные, предписывающие и поручающие (в отношениях между
органами в системе исполнительной власти), во-вторых, как обращения
к другим государственным органам, в-третьих, как инициативу,
предложения, просьбы граждан, хозяйствующих субъектов и др., в-
четвертых, как требования, запреты, вытекающие из норм закона.
Административно-правовые отношения могут конкурировать только
с гражданско-правовыми отношениями по разнообразию и
непрерывности возникновения, развития и изменения. Многообразие
жизненных явлений и поведения граждан, деятельность юридических
лиц служат первопричиной административно-правовых отношений. В
юридическом смысле они опосредуются строгими основаниями, к их
числу можно отнести реализацию полномочий в рамках компетенции,
рассмотрение или решение вопроса (или вопросов), предусмотренного
законом, подзаконным актом, использование процедур, рассмотрение
юридических коллизий и разрешение споров, применение мер
административной и иной ответственности за нарушение законности.
§ 3. ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
ПОВЕЛЕНИЕ
В каждом обществе постоянно происходит поиск меры сочетания
различных социальных интересов. Право фокусирует в своих нормах
общественно-значимый интерес как общеобязательное мерило, с
которым соизмеряют другие виды интересов. Главная же линия
водораздела проходит между публичным и частным интересом,
поскольку именно на этих полюсах сосредоточены два главных
действующих лица - государство и граждане. Мы уже писали подробно о
публичном интересе как признанном государством и обеспеченном
правом интересе социальной общности, удовлетворение которого служит
условием и гарантией ее существования и развития. Давались пояснения
того, как отражается публичный интерес в разных отраслях права {См.:
Ю.А. Тихомиров. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 53-SO).
В настоящей работе нас интересует в большей степени, как
административное право выражает публичный интерес. Ведь данное
понятие служит еще одним фактором формирования его как
самостоятельной отрасли права, поскольку выделение предмета должно
сопровождаться четким обозначением «угла зрения» на него. Многие
предметы, как известно, являются объектом изучения и регулирования
одновременно различных отраслей права.
Административное право отражает не все публичные интересы, а
преимущественно те из них, которые выявляются в рамках предмета его
регулирования. Доля регулируемых им публичных интересов,
естественно, изменчива в силу перехода ее как в сферы других отраслей
публичного права, так и в сферы отраслей частного права. В
административном праве публичные интересы закрепляются,
обеспечиваются и реализуются с помощью разных правовых средств.
Назовем их: а) нормативное фиксирование публичного интереса и его
признаков; б) закрепление видов публичных интересов; в) признание
приоритета публичных интересов; г) установление порядка и гарантий
обеспечения публичных интересов; д) определение способов защиты
публичных интересов и мер административной ответственности за их
нарушение.
Тем самым публичные интересы, обеспеченные административным
правом, приобретают значение нормативных ориентиров деятельности и
критерия принятия правовых актов и иных документов. Они
способствуют формированию социально значимого правосознания
граждан и мотивации их поведения, предотвращают отступления от
общих правил и гипертрофирование частных, личных интересов. А
именно эта тенденция российской действительности весьма болезненно
отражается в разных сферах государственной и общественной жизни, ею
порождается масса правонарушений и преступлений.
Административному праву приходится «улавливать» и
регулировать общественные интересы в разных сферах. Подробнее об
этом мы расскажем ниже, а сейчас кратко назовем виды
административного регулирования публичных интересов. Это
обеспечение: а) интересов государства; б) интересов органов
исполнительной власти РФ и ее субъектов; в) прав и законных интересов
граждан; г) охраны общественного порядка; д) защиты порядка
управления; е) реализации публичных интересов в различных сферах
экономической, социальной, экологической и иной деятельности; ж)
интересов охраны государственных границ; з) интересов соблюдения
таможенного режима; и) интересов государственной безопасности.
Административное право использует различные источники для
закрепления публичных интересов и их гарантирования и защиты.
Наиболее убедительным примером служат Кодекс об административных
правонарушениях и законы об административных правонарушениях ряда
республик и областей России. В них содержится система мер
ответственности за игнорирование и нарушение различных видов
публичных интересов.
Применительно к экономической сфере интересен ФЗ «О поставках
продукции для федеральных государственных нужд». В нем, во-первых,
дано нормативное определение государственных нужд. Государственные
нужды - это потребность РФ в продукции, необходимой для решения
общенациональных проблем, реализации социально-экономических,
оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых
программ, а также иных задач. Государственные нужды обеспечиваются
за счет бюджетных средств и внебюджетных источников, привлекаемых
для решения этих задач.
Во-вторых, поставки продукции для государственных нужд
осуществляются в целях обеспечения федеральных целевых программ
(включая комплексные программы федерального значения), в т.ч.
межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ;
экспортных поставок продукции для выполнения международных
экономических, в т.ч. валютно-кредитных, обязательств РФ; поставок,
необходимых для создания и поддержания государственных
материальных резервов РФ; поддержания необходимого уровня
обороноспособности и государственной безопасности.
В-третьих, в законе установлены основные принципы разработки и
реализации целевых программ. При разработке целевых программ
необходимо обеспечивать: приоритет в решении социально-
экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и
других важнейших задач; достижение конкретного конечного результата
и получение необходимого экономического эффекта в период от одного
до пяти лет; увязку финансовых, материальных и трудовых ресурсов;
согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных
задач. Разработка федеральных и межгосударственных целевых
программ (в которых участвует РФ) организуется органами РФ, а
региональных целевых программ - органами государственного
управления ее субъектов.
В целях организации работы по выполнению федеральных и
межгосударственных целевых программ Правительство РФ определяет
государственных заказчиков, обеспечивающих реализацию указанных
программ. При утверждении федеральных и межгосударственных
целевых программ, а также перечня других государственных нужд,
государственным заказчикам выделяются необходимые финансовые
средства, включая валютные, и они являются ответственными за их
выполнение.
Предмет регулирования и публичные интересы как два
выделенных признака, характеризующих положение и место
административного права в системе права, дополняются третьим
признаком. В качестве такового выступает метод повеления,
выражающий публичные интересы во властно-обязательных формах. Его
нередко называют императивным, предписывающим. Как бы то ни было,
главным является право субъекта административного права издавать
нормы-повеления, побуждающие и принуждающие к определенному
виду действий или видам правомерного поведения. Нормам-повелениям
всегда корреспондируют обязанности юридических и физических лиц, и
в этом выражается их яркая особенность.
Поясним природу повеления как метода административного
правового регулирования. Отметим прежде всего использование
властеотношений, когда правовые акты и нормы, иные решения,
включая и устные, принимаются и реализуются по принципу «команда -
исполнение». Субъект принятия обязательных решений не связан
согласием стороны, которой они адресованы. «Одноканальность» акта
не означает, однако, отсутствия у адресата возможности влиять на
принятие публичного акта. Для этих целей используются инициативные
предложения, учет мнения будущего адресата, участие его в обсуждении
проекта решения. Добавим и непременное обобщение материалов
общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу
административных решений.
Бесспорна строгая «связанность» субъектов административного
права законами, когда сфера их деятельности очерчена правовыми
рамками. Получая своего рода «мандат закона» на выполнение
властных, управленческих и иных функций, субъекты
административного права действуют по своему усмотрению в пределах
предоставленных полномочий.
Особо подчеркнем в данной связи неприменимость к ним метода
«дозволено все, что не запрещено законом», свойственного субъектам