Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
В прежней утвержденной ВАК классификации наук шифр
специальности «12.00.00» присвоен юридическим наукам. Двенадцать
юридических специальностей являются комплексными, состоящими их
двух - пяти отраслей права и сфер правового регулирования. Собственно
отраслей права около 15, по научные основы их классификации требуют
дальнейших исследований.
Интересующая нас специальность «12.00.02» включает
«конституционное право; государственное управление;
административное право; муниципальное право». Если первые три
отрасли права бесспорны, то становление четвертой лишь только
начинается. Государственное управление скорее всего выступает не как
отдельная отрасль права, а в качестве объекта совместного правового
регулирования по линии конституционного и административного права.
Неясно, правда, как оно сочетается с управлением в социальных и
экономических системах - шифр «12.00.13».
В действующей классификации в одной рубрике находится
административное и финансовое право, которые весьма близки по
методам регулирования.
Как уже отмечалось, многолетняя концепция административного
права исходит из деления его на общую часть - органы, акты,
государственные служащие и т.п. и особенную часть -управление в
разных отраслях и сферах государственной жизни. В книгах последних
лет ничего не говорится о подотраслях и иных членениях данной
отрасли. К тому же весьма сомнительно рассматривать только через
призму управления все отрасли и сферы, поскольку теперь в них
возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования,
самоорганизации и саморегулирования.
Острота проблемы станет особенно ощутимой, если обратиться к
утвержденному в 1993 г и периодически обновляемому Общеправовому
классификатору отраслей законодательства. Классификатор
способствует упорядочению законотворчества и соблюдению
«отраслевой чистоты», а также учету и систематизации
законодательства. К сожалению, классификатор применяется не в
полной мере, что ведет к нарушению стройности отраслевых структур.
Но и ему присущи недостатки, которые требуют устранения.
В Общеправовом классификаторе выделены 53 раздела, из них 48
посвящены собственно законодательству, а остальные -сферам его
возможного воздействия. Классификатор построен на основе разных
критериев - по отраслям законодательства, по отраслям хозяйства,
управления, по отдельным правовым институтам, по сферам.
Раздел «010.000.000» «Основы конституционного строя» включает
в себя 41 внутреннюю рубрику (с подрубриками), которые посвящены
различным объектам конституционного регулирования: источники
конституционного права; элементы государства; федеральные органы
государственной власти (с 9 подрубриками по видам органов) и т.д.
«Не повезло» административному и административно-
процессуальному законодательству, хотя эти отрасли отражены в
конституционном перечне отраслей законодательства (п. «к» ст. 72
Конституции РФ). Указанные отрасли «рассыпаны» по другим отраслям и
сферам государственной жизни. Отдельные институты и пединституты
есть в рубрике «Основы конституционного строя» (министерства, органы
и организации при Правительстве и т.д., порядок рассмотрения
предложений и заявлений граждан в исполнительных органах и т.п.).
Многие акты и институты административного права «встроены» в
структуры других отраслей законодательства.
Но и здесь они представлены весьма разнообразно: как часть
общих положений (законодательство о финансах и кредите, о
строительстве и т.д.), как отдельные административно-правовые
массивы в рамках законодательства по общим вопросам хозяйственной
деятельности (о госзаказах, госпрограммах, делопроизводстве и т.д.), в
виде «общих вопросов организации и управления промышленностью к (в
рамках законодательства о промышленности), как «управление сельским
хозяйством - система органов, функций» (в рамках законодательства о
сельском хозяйстве), как «органы управления жилищным фондом» (в
рамках жилищного законодательства), как «органы, управления
образованием», как «управление в сфере культуры» (в рамках
законодательства о культуре), как «управление в области
землепользования», как «управление обороной» (в рамках
законодательства об обороне), как «органы управления таможенными
делами» (в рамках таможенного законодательства).
Вместе с тем отдельные административно-правовые институты
выделены в самостоятельные рубрики, как бы, на уровне отраслей
законодательства. Это - законодательство о государственной службе, об
административных правонарушениях, хотя это скорее внутренние
«•членения» отрасли. Возможно, именно этим, в частности, объясняется
отсутствие административно-процессуального кодекса и чрезмерное
внимание только к кодексу административных правонарушений.
Чему же, в конечном счете, удивляться, если административное
законодательство развивается неритмично, «рывками». В нем немало
столь путаных законодательных актов, что исчезает та «отраслевая
чистота», которая должна быть присуща каждой отрасли
законодательства. Часто теряется грань между законом м подзаконным
актом. Трудно выявить и определить предмет собственно
законодательного регулирования.
Административное право как важнейшая и наиболее разветвленная
отрасль права включает в себя разные источники и среди них правовые
акты. Законодательство как основная структурированная система актов
и норм выступает в виде материального административного
законодательства и в виде административно-процессуального
законодательства. В целом механизм административно-правового
воздействия на общественные процессы весьма объемен.
При определении предмета и системы административного права
целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и
особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности.
Отрасль административного права можно разделить на подотрасли, о
которых подробнее будет сказано ниже.
Понять природу современного административного права, впрочем,
как и в прошлые десятилетия, можно в контексте различения публичного
и частного права. В системе публичного права оно занимает, пожалуй,
место своего рода опорной конструкции, несущей основную нагрузку
публично-правового регулирования в виде административно -правового
регулирования. Именно в административном праве наиболее ярко
выражается обеспечиваемый правом публичный интерес, закрепляется
статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные
начала и реализуются властные полномочия, применяются меры
принуждения, запрета и т.д. (См.: подробно: Ю.А. Тихомиров. Публичное
право. - М.: БЕК, 1995, с. 25-52, 332-334).
При всей внешней декларативности принципы административного
права имеют очень важное значение. Они служат теоретико-
познавательным фундаментом отрасли и своего рода ценностным
ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере.
Довольно часто принципы, закрепляемые в законе, ином акте,
приобретают строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий
смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли.
К принципам административного права относятся: а)
иерархичность построения субъектов и их отношений; б) подзаконность
деятельности; в) функционально- специализированный характер
деятельности; г) участие граждан и их объединений в государственном
управлении; д) осуществление властных полномочий
профессиональным, постоянно действующим аппаратом и его
служащими. Их надо знать и правильно применять. Как и всякая отрасль
права административное право оперирует системой понятий.
Для правильного понимания и развития науки административного
права важнейшее значение имеет система понятий. Она позволяет
избегать «поверхностного» подхода к практике и углубленно познавать
многообразные, сложные и противоречивые процессы и явления в сфере
государственного управления и регулирования и их адекватное
отражение. В чем? В законах и иных правовых актах, в юридических
действиях, в поведении граждан и должностных лиц и служащих, более
того, в самом правопонимании.
А отсюда следует, что для науки административного права имеют
существенное значение различные понятия. Во-первых, это
общенаучные понятия философии, социологии, политологии,
экономической теории, психологии - как базовые. Без них невозможно
обеспечить достоверное и поступательное познание административно-
правовой сферы в обществе и государстве.
Во-вторых, это общеправовые понятия, используемые всеми
отраслями юридической науки. В теоретико-методологическом плане
речь идет прежде всего о понятиях теории права и государства.
Например, понятие публичного права, государства, органа
государственной власти, правоотношений, юридической ответственности
и др. (См.: В.М. Сырых. Логические основания общей теории права. В
двух томах. Том 1. Элементный состав. /М.: Юстицин-форм, 2000, с. 308-
383)
В теоретико-нормативном смысле к общеправовым понятиям
относятся и соответствующие понятия науки конституционного права как
базовой отрасли в системе юридических наук. В них совмещаются
теоретические, формально-юридические и политико-социальные
характеристики явлений (НА. Богданова. Система науки
конституционного права. /М.: Юрист, 2001, с. 140-165). Иллюстрацией
могут служить понятия конституционного строя, видов органов
государственной власти, форм собственности, основных прав, свобод и
обязанностей граждан и др. Названные и другие конституционные
понятия как бы плавно переходят в сферу науки административного
права и используются ею в качестве ^первичных для выработки
специальных понятий (Конституционное законодательство России. /М.:
Городец, Формула права, 1999, с. 18-41).
В-третьих, особое значение имеют специальные понятия
административного права, с помощью которых происходит отражение
процессов и явлений в данной -сфере. Эти понятия можно условно
сгруппировать ввиду использования их для изучения и совершения
однородных действий:
а) понятия, характеризующие субъекты - администрация,
исполнительные органы государственной власти, государственная
служба (соответственно - должностные лица и служащие),
международная администрация, компетенция, административное
усмотрение, административные процедуры;
б) понятия, характеризующие акты - административно-правовой
акт, подзаконность, административное законодательство,
административно-процессуальное законодательство, административный
(управленческий) договор (соглашение), положение (устав);
в) понятия, характеризующие правовые способы деятельности -
государственное управление, государственное регулирование,
государственный контроль и надзор, координация, государственная
регистрация, учет, административно-правовые режимы;
г) понятия, характеризующие способы изменения системы и
компетенции субъектов - централизация, децентрализация,
деконцентрация, делегирование;
д) понятия, характеризующие обеспечение законности -
административное правонарушение, административное принуждение,
административная ответственность, административная юстиция,
административный процесс, административные суды, административное
судопроизводство.
Все группы понятий и каждое из них в отдельности должны
восприниматься и использоваться с учетом строгих правил. Во-первых,
понятия выступают как нормообразующий и юридико-поведенческий
фактор. Во-вторых, понятия могут иметь как меняющийся научно-
познавательный смысл, так и определенное нормативное значение (в
нормах-дефинициях законов и т.п.). В-третьих, понятия существуют,
применяются и развиваются не изолировано, а в тесной связи друг с
другом.
Усложнение и появление новых публичных задач внутри и вне
государства требует динамичных и эффективных административных
средств их решения и поиска новых институтов. Объем и содержание
«административно-правового материала» постепенно меняются и
перемены надо вовремя улавливать.
В общеправовом классификаторе отраслей законодательства
административному и административно-процессуальному
законодательству нужно выделять в отдельный рубрикатор, учитывая их
органическую связь и меру «слитности». Сугубо «отраслевой» разрез
должен занять меньшее место, поскольку в Общеправовом
классификаторе уже выделены рубрики о 15 отраслях, которые прежде
находились как бы в рамках особенной части административного права.
Предложенные решения помогут совершенствованию как общей
системы законодательства, так и согласованности с ней структуры
административного законодательства. В данной книге именно с ними
сообразуется автор при изложении материала.
Среди национальных доктрин административного права своей
высокой развитостью и длительной историей существования выделяется
французское административное право. Ранее нами уже отмечалось
стремление новой республики сформировать и практически воплотить
теорию разделения властей. Исполнительная власть во Франции,
остававшаяся наиболее устойчивой на протяжении двух столетий,
оттачивала свое административное мастерство и совершенствовала
механизм государственного управления. Административное право
характеризуется сильной централизацией, действием строго в русле
закона, административной юстицией, тщательной разработанностью
институтов (См.: Административное право зарубежных стран. - М.:
Спарк, 1996, с. 73-74). С такой оценкой вполне можно согласиться.
Ее убедительно подтверждают труды французских
административистов Р. Драго, М. Лессажа, Г. Брэбана Последний в книге
«Французское административное право» часть первую посвятил области
применения административного права, учреждениям, подчиненным
режиму административного права. Характеристика юридического лица в
публичном праве сопровождается анализом свойств государства как
юридического лица, территориальных коллективов, подчиненных
режиму публичного права. У нас, как известно, эти вопросы
рассматриваются преимущественно в рамках теории государства и права
и конституционного права. Часть вторая книги посвящена основным
принципам административного права, и в ней речь идет о полномочиях и
праве принятия решений, о правообеспечивающих механизмах, о
законности, об ответственности, о порядке возмещения ущерба. В части
третьей обстоятельно рассмотрены все вопросы государственной
службы, в части четвертой - юрисдикционный контроль за аппаратом
управления (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. - М.:
Прогресс, 1988).
Добавим, что периодически обновляемый и переиздаваемый
административный кодекс содержит не только собственно
управленческие нормы - организационные, компетенционные,
процедурные, но и включает в себя «управленческие» разделы других
кодексов, посвященных тематическим сферам (градостроительство,
кинопроизводство, благоустройство и др.). Это позволяет обеспечивать
как «чистоту», так и «смежность» административно-правовых норм.
Своеобразную концепцию английского административного права
можно обнаружить в книге Док. Алдера «Конституционное и
административное право», второе издание которой опубликовано в 1994
г. в Лондоне. В разделе об основных принципах (конституционализм,
верховенство парламента и др.), относящихся к обеим отраслям, дается
краткое пояснение публичного и частного права. Применительно к
административному праву в двух абзацах говорится, что оно связано с
деятельностью исполнительной власти и подразделяется на отдельные
отрасли - общественное здравоохранение, иммиграционный контроль,
жилищное строительство, образование, каждое из которых изучается как
бы в рамках «собственного права». Поэтому в книге сделан акцент
только на то, как администрация их контролирует. Подробно
рассказывается об устройстве и функционировании исполнительной
власти - монархе и его функциях, министерствах и департаментах,
правительственных службах безопасности, органах ad hoc, местном
управлении (См.: John Alder. «Constitutional and Administrative Ьаги».
Second edition. - London, 1994, p. 12-14, 193-276).
В книге «Foundation of Administrative Law», Peter H. Schuck, New
York, Foundation Press, 1994, мы видим иную концепцию. Главное в ней
это административные процедуры, управленческое поведение,
административное усмотрение и контроль за его проявлениями.
Трактовка административного права может быть и
преимущественно институциональной. Так, в книге «Введение в
греческое право» гл. 3 «Конституционное и административное право»
включает характеристику конституции, структуры и разделения властей,
основных органов государства, администрации центрального управления
в лице правительства и министерств, региональных властей и местного
управления. Выявлены основные принципы административной
деятельности - законность публичной администрации, дискреционная
власть, основания решения, право быть выслушанным, контроль
публичной администрации - административной и судебной. Освещены
права человека (См.: Introduction to Greek Law. Edited by K.D. Kerameus,
P.I/Koziris, Kluwer/Sakkoulas. - Deventer-Boston, 1993, p. 21-50).
В аналогичной книге «Введение во французское право»
административное право раскрывается в сфере деятельности
правительства и децентрализованных властей по служению публичному
интересу и выражению основных нужд, потребностей. Такая социальная
ориентация объясняет широкий круг интересов - государство, местная
власть, автономные публичные органы, связанные с публичным
сектором. Есть и историческая причина - реформа считалась, по мнению
автора, важнейшей в лозунгах Французской революции. Акцент на
эволюцию от публичной власти к публичной службе весьма показателен.
Отсюда большой удельный вес отношений администрации с гражданами,
с публичными корпорациями, с частным сектором. Причем кодификацию
административного права считают условной, предпринимаемой частными
издателями. Государственный совет влияет на разные виды
административных правил. Само административное право должно
претерпевать серьезные изменения в связи с необходимостью
обеспечения публичных интересов и государственной защиты прав
граждан и юридических лиц.
Как видно, предмет и система административного права могут
меняться, но абсолютизация объема управления и выделение в нем по
этому критерию особенной части не оправдано. На все сферы
распространяются управленческие, регулятивные и защитные
административно-правовые средства.
Современные обобщенные подходы к административному праву
можно обнаружить в книге «Administration and You», изданной Советом
Европы в 1996 г. Во введении раскрывается назначение администрации
и смысл административного права. Для выполнения растущего объема
обязательств государство поручает публичной администрации различные
обязанности и властные права. Сфера административных функций
объективно определяется, во-первых, факторами, приоритетами и
ценностями современных демократий и их правовым оформлением, во-
вторых, техническими, людскими и экономическими ресурсами, которые
административная власть имеет для своих целей, в-третьих, доверием,
которое определяет эффективность административного аппарата.
Границы административных действий обусловлены классическим
минимумом функций по защите интересов государства и гражданина,
налогообложению, образованию, заботой о здравоохранении, городском
планировании, защитой природы и т.д. В ряде стран некоторые
публичные функции выполняются частными структурами. Многообразие
задач публичной администрации требует баланса между публичным и
частным интересом - такова роль административного права как
инструмента организации публичного управления и регулирования,
применения административных мер и контроля за их исполнением.
Ясные правила и принципы административного права укрепляют,
законность в этой сфере, уменьшают возможность споров, обеспечивают
применение легальных пределов усмотрения. Фундаментальные решения
о содержании и пределах функций публичной администрации имеют
политическую природу и заложены в законодательстве.
Административные власти ответственны за применение законов. Суды,
омбудсмены (заметим) проверяют правильность их действий.
Конвенции Совета Европы признаны государствами-членами как
определяющие отношения властей с гражданами, включая
административное право. Их принципы, равно как резолюций и