Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
подготовлены частными лицами для удобства пользования нормативным
материалом. Административные суды нередко создают новые нормы
(См.: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарте, 1996, с.
74-75).
Административное право Италии характеризуется как
специальными источниками, так и теми, которые есть в других отраслях
права (См.: подробно: А.К. Колибаб. Источники административного
права Италии. - Госуд. и право, 1995, № 7). В них встречаются нормы
административного права. К первым можно отнести прежде всего
конституционные нормы, закрепляющие общие начала
функционирования государственного управления, как полномочия
Президента и Правительства, так и государственной администрации
(государственное учреждение) и вспомогательных органов.
Предусмотрено, что закон устанавливает организацию бюро Совета
Министров, в также число, функции и организацию министерств.
Королевский декрет 1901 г. «О полномочиях Совета Министров»
был заменен в 1988 г. Законом о деятельности Правительства и
организации президиума Совета Министров. Правительство может
создавать законодательные декреты, декреты-законы, собственно
декреты. Королевские декреты почти полтора столетия регулируют
статус ряда министерств. Но все это не сдерживает правительственные
кризисы.
Закон от 31 января 1926 г. «Полномочия исполнительной власти
издавать юридические нормы» ввел иерархию норм, регулирующих
исполнение законов, осуществление полномочий исполнительной
власти, организацию и деятельность административных органов,
структуру персонала в этих органах, устройство государственных
учреждений и институтов. Действуют Национальный совет экономики и
труда как консультативный орган, государственный совет, счетная
палата. Закон-рамка о государственной службе от 29 марта 1983 г.
определяет, порядок ее регламентации, нормативные принципы
унификации, охрану профсоюзами прав государственных служащих.
Административная децентрализация в Италии отчетливо
выражается в статутах областей, отличающихся особой автономией.
В них закреплена широкая самостоятельность областных органов в
решении вопросов собственности, финансов, областных предприятий,
построения местных органов.
Административное право Австрии характеризуется как хорошо
развитая регламентарная система. Среди источников выделим два,
которые представляют особый интерес для России. Это - ФЗ от 11 июля
1973 г. о федеральных министерствах, сфере их деятельности и
структуре (в ред. 1986 г.), ФЗ о количестве, компетенции и структуре
федеральных министерств. Назовем ФЗ от 12 октября 1945 г. об
организации, компетенции и производстве Административного суда,
переопубликованный Федеральным Правительством 11 ноября 1964 г.
как Закон об Административном суде 1965 г.
В Польше и Югославии хорошо развито и кодифицировано
административно-процессуальное законодательство.
После общих характеристик источников административного права
рассмотрим подробнее те из них, в которых наиболее ярко проявляется
специфика норм и субъектов административно-правовых отношений. По
этим соображениям больше внимания будет уделено административным
актам или актам управления, как их иногда называют.
§ 4. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
АКТА
Административно-правовой акт служит главным средством
регулирования отношений в административной сфере. В нем заложен тот
нормативный импульс, который способствует упорядочению и
стабильности административно-правовых отношений, с одной стороны,
их динамизму и развитию - с другой. Причем участники этих отношений
испытывают сильное, хотя и неодинаковое правовое воздействие. Если
правомочный субъект затрачивает усилия на подготовку и принятие
акта, на организацию его реализации, то субъекты, которым акт
адресован, обязаны его исполнить. Правосознание и тех и других
постоянно проявляет себя в правомерных или неправомерных актах или
действиях.
Такова, кратко, одна грань административно-правового акта.
Другая отражает его место в правовой системе. Такие акты находятся в
пределах официальной классификации правовых актов, издаются по
основаниям, предусмотренным Конституцией, законом и указом. Они
предназначены для регулирования как общих, так и конкретных
правоотношений. Более того, в реальной жизни как бы выстраивается
такая «правовая цепь», где административные акты служат и
«правопередаточным», и «правоустанавливающим», и
«правоисполнительным» звеном. Разрывы и деформация такой цепи
весьма болезненны, поскольку не только искажают смысл и
функциональную роль административных и иных актов, но и ослабляют
управленческие и регулятивные воздействия государственных органов,
ограничивают деятельность хозяйственных и иных субъектов, мешают
реализации прав и законных интересов граждан.
Признавая весьма значительную роль административно-правовых
актов, рассмотрим теперь вопросы, связанные с их природой и
признаками. И вновь воспользуемся методом историко-правового
анализа, позволяющим увидеть динамику явлений и отражающих их
понятий.
В научной литературе по теории права, государственному и
административному праву досоветского периода административно-
правовому акту уделялось серьезное внимание. Так, Г.Ф. Шершеневич
выделяет среди форм права административный указ как выражение
норм права, установленных органами управления в пределах
очерченной им компетенции и в соответствии с законами. К общим
признакам административного указа относятся, во-первых, издание его
органом управления, который на то уполномочен, во-вторых,
обеспечение соответствия административного указа действующему
законодательству, в-третьих, придание административному указу
общеизвестности, т.е. доведение его до сведения населения. Эти
признаки присущи всем разновидностям административного указа как
родового понятия -указам Государя Императора, правительственным
решениям, актам министерств, обязательным постановлениям
губернаторов и градоначальников. Выделялся, кроме того, и
чрезвычайный указ (См.: Г.Ф. Шершеневич. Общая теория права.
Учебное пособие (по изданию 1910-1912 гг.). Гл. 2. Выпуск 2, 3, 4. - М.:
Юридический колледж МГУ, 1995, с. 78-83).
В трудах Коркунова, Лазаревского, Елистратова и других ученых
административный акт характеризовался как средство регулирования и
охраны публично-правовых отношений. Как обязательное веление
органов государственного управления административный акт
принимается в пределах усмотрения, рамки которого определены
законом. Такие оценки оказались весьма ценными и устойчивыми в
научной литературе последующих десятилетий.
В начале 50-х гг. Ц.А. Ямпольская высказала мнение о том, что
одним из элементов властного полномочия государственного органа
является издание им велений - обязательных правовых актов.
Реализация этих актов обеспечена принудительной силой государства.
Законность признавалась принципом деятельности всех государственных
органов (См.: Ц.А. Ямпольская. Органы советского государственного
управления в современный период. - М.: Изд-во АН СССР, 1954, с. 17-19,
135-153), хотя на практике законы почти не влияли на управленческую
деятельность.
В учебниках по административному праву всегда содержались, как
правило, основательные разработки теории административных актов.
Сошлемся на один из них, являющийся в этом отношении типичным.
Исследуя специально проблемы актов управления, Р.Ф. Васильев
дал их определение (См.: подробно: Р.Ф. Васильев. Правовые акты
органов управления - М.: Изд-во МГУ, 1970, его же: Акты управления. -
М.: Изд-во МГУ, 1987). Правовые акты государственного управления -
это волевые властные действия государственных органов и органов
некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во
исполнение законов в процессе выполнения функций государственного
управления и направленные на установление, изменение и отмену
правовых норм или на возникновение, изменение, прекращение
конкретных правонарушений. Эти действия иногда выражаются в виде
устных велений, но и они оформляются документами. Отмечена
затруднительность выделения видовых признаков актов управления,
хотя с этим нельзя согласиться.
Акты управления рассматриваются как одна из форм деятельности
органов государственного управления, и термин «административный
акт» по этой причине не применяется. Полезны и содержательны
выделенные признаки актов управления - их подзаконность
(юридические акты с разновидностями нормативных и индивидуальных
актов, служащие либо основанием для издания актов управления
другими органами, либо юридическим фактом для возникновения
отношений в рамках других отраслей права), авторитарность
(обязательность), стабильность и актуальность (См.: Советское
административное право (Общая часть). Учебник. Под ред. ЮМ. Козлова.
- М.: Госюриздат, 1962, с. 197-204).
Признаки правовых актов управления - административных актов -
изложены в более развернутом виде Д.Н. Бахрахом. Их шесть - акты,
принимаемые при осуществлении административной власти, акты
подзаконные, акты официальные, акты одностороннего властного
волеизъявления, акты, оформленные надлежащим образом, акты,
влекущие юридические последствия (См Д.Н. Бахрах. Административное
право. Учебник. - М.: БЕК, 1993, с. 140-142).
Французский политолог Макс Гунель, выделяя административно-
правовые акты среди источников публичного права, называет их
исполнительными решениями. Это - односторонний юридический акт,
издаваемый без согласия адресата органом администрации или иным
юридическим лицом, выполняющим административные функции, для
внесения изменений в существующий юридический порядок путем
наложения обязательства на граждан или предоставления им каких-либо
прав. Акты другого рода - декларации, заявления и даже директивы не
могут считаться исполнительными решениями ввиду отсутствия
«постановляющей части». Выделяются две классификации
исполнительных решений - органическая (декреты) и материальная
(подзаконные акты, распорядительные акты, индивидуальные акты) (См
Макс Гунелъ. Введение в публичное право. Пер. с фр. - М.: Интратэкр,
1995, с. 237-244). Подобную доктринальную специфику нужно иметь в
виду при сравнении актов как источников российского и французского
административного права.
В юридической литературе последних лет ряд работ был
специально посвящен правовым актам, в частности актам управления и
их соотношению с другими актами (См.: подробно: Конституция, закон,
подзаконный акт. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.:, Юрид. лит., 1994;
Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. Правовые акты.
Учебно-практическое пособие. - М.: Юринформцентр, 1999).
Опираясь на приведенные выше теоретические и практические
разработки, дадим более подробную характеристику административно-
правовых актов. Мы не называем их «актами управления» ввиду
изменения предмета административного права и круга и характера
регулируемых им отношений.
Поясним прежде всего понятие и признаки административно-
правового акта и его юридическую силу. Дело в том, что в повседневной
жизни встречается множество документов и актов, различия между
которыми нередко почти не проводятся. Отсюда возникают сложности с
выбором их предметов, определением юридической силы,
использованием и правовой защитой. Преодолеть эти трудности можно
благодаря строгой характеристике документов и актов, выяснению их
признаков и соотношения между собой. Попытаемся это сделать.
Многообразие явлений жизни общества, государства и гражданина
порождает потребность в документировании разных видов их
деятельности и состояний. Нужны фиксация и общезначимое
удостоверение фактов, событий и состояний. Документирование
представляет собой запись по установленным формам необходимой для
управления и иных видов деятельности информации. Документ как
письменная форма, удостоверяющая определенную информацию,
является наиболее распространенным ее носителем. Это - законы,
постановления, инструкции, обращения, письма, свидетельства,
договоры, аттестаты, сертификаты, лицензии и т.д. Правовые акты
вообще и административно-правовые, в частности, занимают в массиве
документов особое место.
Отметим прежде всего их конституционное, официальное
признание и обозначение в Конституции. Так, в п. 1 ст. 15 Конституции
РФ использован термин «правовые акты», в п. 3 ст. 15, п. 6 ст. 76 -
«нормативные правовые акты», в п. 6 ст. 125 - «акты». Помимо этого в
Конституции многократно упоминаются законы, федеральные
конституционные законы, указы и распоряжения Президента, договоры,
соглашения, постановления и распоряжения.
Шагом вперед является официальная классификация правовых
актов, в т.ч. актов Президента, Правительства, министерств и ведомств,
содержащаяся в проекте ФЗ «О нормативных правовых актах». Проект
одобрен в первом чтении и его принятие послужит делу
совершенствования правовой системы и ее составных частей.
Понятие акта как правового акта является в обоих случаях
родовым понятием. Оно включает в себя такую разновидность, как
нормативные правовые акты, устанавливающие, изменяющие и
отменяющие правовые нормы. Все вышеуказанные акты - законы, указы
и др. - являются видами правовых актов, в которых выражено общее и
особенное. Ниже мы поясним это подробнее, а сейчас рассмотрим
понятие и дадим характеристику правового акта.
Для правового акта как разновидности документа характерны
прежде всего следующие общие свойства: документальное
фиксирование информации, официально признанное ее закрепление,
выражение ее в документах строго определенных образцов. Вместе с тем
правовой акт обладает специфическими признаками среди других
документов. К их числу можно отнести прежде всего круг субъектов,
управомоченных готовить и принимать правовые акты. Таковыми
являются носители властных функций и полномочий и среди них -
исполнительные органы государственной власти.
Нормативный акт рассчитан на установление норм и их
реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение
правоотношений, индивидуальный - на применение норм в конкретных
отношениях.
Прежде всего гарантией акта является его юридическая сила,
понимаемая и обеспечиваемая в двух аспектах. Во-первых, в смысле
общеобязательности в соотношении с другими актами. Во-вторых, в
смысле непререкаемой обязательности для исполнения всеми
гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.
Сказанное позволяет дать следующее определение правового акта.
Правовой акт есть письменный документ, принятый управомоченным
субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением,
институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и
обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на
регулирование общественных отношений.
Поясним теперь признаки административно-правового акта:
а) правовой акт есть письменный документ определенного рода,
обладающий особой формой выражения содержащейся в нем
информации. Это - структуризация текста акта и его построение по
правилам юридической техники (главы, статьи, нормы и т.п.),
формулирование правил поведения длительного или разового
характера, нормативный язык, использование специфически
юридических понятий и терминов, соблюдение обязательных
реквизитов, свойственных каждому акту;
б) официальный характер правового акта заключается в его
издании от имени органа государства. Управомоченность
соответствующих субъектов принимать правовые акты предопределяется
Конституцией, законом, положением, уставом, т.е. статутным актом.
Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только
тех видов правовых актов, право издания которых за ним закреплено.
Нередко же на практике государственные органы произвольно избирают
форму правового акта и нарушают тем самым законность;
в) издание правовых актов допускается строго в пределах
компетенции органа, организации. Правительство, администрация
области и иные органы с помощью правовых актов осуществляют
закрепленную за ними компетенцию, действуя в рамках предметов
ведения и полномочий. Хозяйствующие субъекты - предприятия,
акционерные общества и др., школы, научные институты, вузы,
больницы и иные учреждения принимают локальные акты в рамках
закона и устава, положений о них. Поэтому строгое соответствие
правового акта характеру и объему компетенции органа государства,
правосубъектности организации является важнейшим критерием их
законности, содержательности и обоснованности;
г) правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем в
концентрированной форме выражены социальные интересы. Акт может
выражать государственную волю (если акт издан от имени государства),
волю социальной общности (населения той или иной территории),
властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и
равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают
строго определенную и обязательную форму выражения;
д) правовой акт предназначен для регулирования общественных
отношений. Это достигается с помощью разных способов -путем
установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения
правоотношений, признания, создания и изменения юридических
состояний, посредством обеспечения реализации правовых норм,
правовой защиты законных интересов;
е') правовой акт обладает общеобязательностью. Это значит, что
акт официально признан государством и его институтами. Его обязаны
исполнять физические и юридические лица, которым он адресован. С
ним о/ш должны сообразовывать свои акты и юридические действия.
Игнорирование правовых актов, их несоблюдение, воспрепятствование
реализации актов являются нарушениями законности. Они влекут
применение, с одной стороны, различных способов восстановления
«баланса актов» и их юридической силы и авторитета, а с другой - мер
дисциплинарной, административной, материальной, уголовной
ответственности к виновным лицам. Словом, юридическая защита
правового акта служит его прочной гарантией;
ж) правовой акт есть звено в реальной жизни права -
правосознание, установки, правовые потребности, правоцелеполагание,
правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния.
Это - своего рода постоянно возобновляемый «правовой цикл», и
правовой акт служит его импульсом, выполняя роль как ее цели, так и
средства. Наиболее же отчетливо его предназначение выявляется по
завершении процесса правотворчества, когда акт выступает в качестве
его «конечного продукта». Действие, применение, исполнение правового
акта служат его практической реализации и воплощению норм,
предписаний, поручений, установлений в реальной действительности.
Здесь следует отметить три канала влияния правового акта. Во-
первых, правовой акт высшей юридической силы воздействует на
правовой акт меньшей юридической силы. Так, согласно ст. 15
Конституции РФ, законы и иные правовые акты не должны
противоречить Конституции, указы и распоряжения Президента РФ не
должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, (ст.
90). Постановления и распоряжения Правительства издаются на
основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и
нормативных указов Президента (ст. 115).
В конституциях республик в составе РФ установлена
соподчиненность актов правительства, министерств, ведомств
Конституции и законам республики, актов местного самоуправления -
законам. В уставах краев и областей закреплена аналогичная
зависимость актов.
Во внутрифедеральных отношениях отмеченная соподчиненность
актов определена Конституцией РФ. К сожалению, она нередко
нарушается, когда федеральные органы издают акты по предметам
ведения субъектов Федерации, а последние - по кругу полномочий
органов Федерации.
Требует особого разъяснения понятие «юридическая сила
правовых актов». Данное понятие в самом концентрированном виде