Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол
декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает
деструктивные явления в правовой системе.
§ 2. АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В последние годы в России, как и в ряде других государств, стал
действовать институт президента. Действующая Конституция гласит:
«Президент Российской Федерации является главой государства» (ст.
80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать
согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти. Полномочия Президента, определяющие
содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной
Конституции (ст. 80, 83, 89).
По характеру своих функций Президент не входит непосредственно
в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он
соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями.
Некоторые исследователи признают «президентскую власть» одной из
ветвей власти (См.: А.Ш. Арутюнян. Институт Президента Республики
Армения. - Ереван, «Мхитор Гош», 1996). Особенно широкое
воздействие президентские акты оказывают на правотворчество
исполнительных органов.
В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов
Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и
распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как
основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о
разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ
нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные
характеристики раскрывают разные грани актов Президента.
Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их
числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе
после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами
Президента общественных отношений в силу масштабности его функций
и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и
распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный
порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием
консультативно-совещательных процедур их подготовки и
предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов
Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие
актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-
регулирующих и оперативных мер.
Масштабность функций главы Российского государства
непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов.
Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим
образом:
а) в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или
иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов
как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89
Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать
государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в
конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего
указа Президента;
б) за Президентом закрепляется та или иная функция,
осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов.
Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой
РФ;
в) имеется общая содержательная и юридическая зависимость
актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение
определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты,
издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности,
чрезвычайном положении, о государственной границе.
Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых
Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и
противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее
стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование
других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в
правовом регулировании разных сторон государственной и
общественной жизни.
Специалисты провели анализ динамики указов Президента С 12
июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17f
распоряжений, среди указов 90 касались назначений, 134 -
награждений, 8 - формирования и ликвидации органов при Президенте.
Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.
Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных
депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями,
в т.ч. и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном
регулировании и необходимости его изменить За год было принято 340
указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. 75% из них
были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.
«Указное право» развивалось особенно интенсивно после
известной монополизации власти Президента на основе Указа от 21
сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в
Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900
указов.
После принятия новой Конституции нормотворчество Президента
по своему объему почти не уменьшилось. Оно характеризуется охватом,
по сути дела, всех сфер государственной и общественной жизни и
весьма подвижной границей с другими актами. Имеются в виду как
федеральные законы, так и правительственные акты, в сферы которых
нередко «входят» президентские указы. И поэтому еще предстоит
решить задачу упорядочения нормотворчества.
Ввиду своей новизны указы и распоряжения Президента РФ еще не
обрели в полной мере юридических свойств правовых актов, которые
присущи традиционным актам. Поэтому можно вести речь о некоторых
аспектах юридической природы президентских актов, обнаруживаемых в
процессе их анализа.
Природа президентских указов стала предметом особого внимания
политиков, депутатов, прессы и ученых. Острые споры разгорались
вокруг трактовки временного характера нормативных указов.
Рекомендовалось не считать их обычными подзаконными актами, ибо
они обладают более высокой юридической силой, чем
правительственные акты. Приоритеты власти парламента и Президента
по отношению к федеральной исполнительной власти - бесспорны.
Высказанное мнение о временном характере указов в законодательной
сфере и юридическом признании их утратившими силу по мере
законодательного регулирования соответствующих вопросов как будто
снимает остроту проблемы (См.: Л.А. Окуньков. Президент Российской
Федерации. Конституция и политическая практика. - М.: Инфра-М -
Норма, 1996, с. 98-103).
Но это не совсем так, ибо остаются не расчлененными сферы
президентской деятельности по осуществлению исполнительной власти и
деятельности собственно органов исполнительной власти. Грани
«вхождения» указов в круг источников административного права зависят
от границ этих сфер и содержания президентских указов. Указы
касаются:
а) одобрения концептуальных идей, целей развития сфер
государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и
содержание деятельности различных органов, особенно органов
исполнительной власти. Таковы, например, изданные в 1996 г. указы «О
доктрине развития российской науки», «О концепции государственной
национальной политики Российской Федерации»;
б) утверждения федеральных целевых программ в различных
областях государственной, экономической и социальной жизни,
являющихся базовыми программными документами для органов
исполнительной власти;
в) определения организации управления в отраслях и
экономических комплексах;
г) государственной поддержки экономического и социального
развития регионов, крупных акционерных обществ;
д) установления правового режима в той или иной сфере
управления, хозяйствования и социальной деятельности;
е) образования, преобразования и упразднения федеральных
органов исполнительной власти, определения их задач и функций,
назначения министров и иных руководителей;
ж) отмены актов федеральных органов исполнительной власти и
приостановления актов органов субъектов РФ.
В указах содержатся нормы-цели, нормативно регулирующие
положения, задания, поручения, конкретные предписания. Соотношение
этих элементов в указах, естественно, бывает неодинаковым.
Обращаем прежде всего внимание на возможность различения
указов по их юридической силе. Нормативные указы содержат правовые
нормы, ненормативные указы являются актами применения норм права.
Таковы, например, указы о назначении на должность, о награждении, о
присвоении званий и т.п.
Наряду с этим представляется возможным выделить указы по их
«юридическому рангу»: а) указы нормативного содержания в рамках
собственных полномочий Президента; б) указы как законодательные
акты, на основе полномочий, делегируемых Президенту парламентом; в)
указы или временные законодательные акты, подлежащие внесению на
рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в
период сентября - декабря 1993 г.); г) указы о приведении
законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ, о приведении
земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ.
Определенная группа актов Президента оформляет решения
действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят
предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы
о введении военного положения, чрезвычайного положения,
представление кандидатур для назначения на должность судей
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.
Акты Президента находятся в общей правовой системе нашего
государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3
ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской
Федерации не должны противоречить Конституции Российской
Федерации и федеральным законам». Оно ориентирует правотворчество
Президента на строгое соблюдение основополагающего принципа
российской правовой системы. Правда, отступления от него бывают, и
это требует дополнительных мер по их преодолению.
Как уже отмечалось, распоряжения Президента РФ отличаются
ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам
создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов,
программ, выделения регионам средств из резервного фонда
Президента, назначения представителей, ведения переговоров,
командировок и т.п. Это - оперативные акты, позволяющие быстро и
конкретно решать вопросы на президентском уровне. Тем не менее
абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что
требует дополнительных усилий для их четкого различения.
Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой.
Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов
органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия
этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным
обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина
до решения этого вопроса соответствующим судом. Некоторые акты
президентов республик и глав администраций краев, областей, городов
федерального значения были приостановлены по этим основаниям.
Чрезмерное расширение сфер действия президентских актов ведет
нередко к сужению объема правотворчества исполнительных органов,
излишним образом «связывает» акты правительственных и
ведомственных органов - тут явно нарушается мера вхождения в другую
сферу Подзаконных актов.
Еще одна иллюстрация. Пункт 3 ст. 115 Конституции РФ
предоставляет Президенту право отменять акты Правительства в случаях
их противоречия Конституции, федеральным законам и указам
Президента.
Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ имеет
важное значение. Создаются условия и гарантии проведения
информационно-аналитической работы, согласования проектов актов и
повышения их уровня. Указанные задачи решаются с помощью
процедур, введенных специальными актами Президента.
В палатах Федерального Собрания официальные представители
Президента РФ выражают его позицию при рассмотрении проектов
законов, законодательных предложений, обращений, представляемых на
ратификацию (денонсацию) договоров и соглашений, законов,
возвращенных на повторное рассмотрение.
§ 3. АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА
Правовые акты органов общей компетенции, возглавляющих
«пирамиду» исполнительных органов на соответствующем уровне
управления, занимают важнейшее место в системе источников
административного права. Рассмотрим подробно акты федерального
Правительства.
Конституционные формулы Совета Министров как высшего
исполнительного и распорядительного органа государственной власти -
в прошлом, Правительства России, осуществляющего исполнительную
власть РФ, по действующей Конституции - предопределяют роль и
содержание их актов. Правительственные акты выступают
правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования
основных административно-правовых отношений, в сфере формирования
и развития всего массива ведомственных актов, в сфере жизни граждан.
Поэтому эти акты обладают мощным правотворческим потенциалом. Их
место в правовой системе и признаки установлены в Конституции и в
упомянутом выше законе.
Можно выделить следующие признаки, характерные для
правительственных актов: а) отражение многопрофильное™
деятельности, межотраслевой характер; б) высшая мера нормативности
в системе исполнительной власти; в) прямая связь с законом и строгая
подзаконность акта, г) общеобязательность действия на всей территории
РФ; д) парное существование актов-постановлений, утверждающих
Положения и иные общенормативные документы.
Актами Правительства являются постановления и распоряжения.
Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и
порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-
правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции
Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном
порядке. Распоряжения - ненормативные акты, носят оперативный
характер и адресованы узкому кругу исполнителей.
Но объем и характер закрепления признаков правительственных
актов менялись. Так, в Законе о Совете Министров СССР 1978 г. было
использовано понятие «решение». Решение, носящее нормативный
характер или имеющее важное народнохозяйственное или общее
значение, издается в форме постановлений. Подписывается
Председателем и Управляющим Делами Правительства. Публикуются в
Сборнике Постановлений Правительства, а при необходимости доводятся
до всеобщего сведения. Решения по оперативным и другим текущим
вопросам издаются в форме распоряжений. Подписываются
Председателем Правительства.
В Законе РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров -
Правительстве Российской Федерации» (ст. 30) были закреплены
основные характеристики постановлений и распоряжений
Правительства. Это - «привязка» их только к данному органу как
субъекту принятия и проверки исполнения; обязательность к
исполнению на всей территории страны; различение постановлений и
распоряжений по критерию нормативности или важного значения - для
постановлений, по оперативным и другим текущим вопросам - для
распоряжений, по порядку их подписания; вступление актов в силу и
контроль за их исполнением; основания отмены актов Президентом;
порядок опубликования правительственных актов.
В ст. 115 Конституции РФ установлены следующие свойства
постановлений и распоряжений федерального Правительства: а)
«привязка» их к своему субъекту - Правительству; б) обеспечение их
исполнения; в) обязательность к исполнению в РФ; г) возможность
отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и
указам. В п. «а» ст. 125 предусмотрена возможность разрешения
Конституционным Судом дел о соответствии Конституции нормативных
актов Правительства. Надо полагать, имеются в виду правительственные
постановления.
В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», одобренном
палатами Федерального Собрания, более подробно урегулированы
вопросы, связанные с постановлениями и распоряжениями, которые
различаются по вышеназванным критериям. Но подписание
постановлений и распоряжений отнесено только к ведению одного
Председателя Правительства, который согласно ст. 113 Конституции
определяет основные направления деятельности Правительства и
организует его работу. Введено - по образцу зарубежных правительств -
контрассигнование актов Правительства соответствующим министром
или иным руководителем федерального органа.
Принципиальное значение имеет определение юридической силы
актов Правительства в соотношении с законами и указами. Напомним,
что ст. 115 Конституции России гласит: на основании и во исполнение
Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента
РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения,
обеспечивает их выполнение. Постановления и распоряжения
Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ,
федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены
Президентом РФ.
Отрадно отметить, что в законе 1992 г., как и в упомянутом законе,
регулируется деятельность Правительства РФ по организации
выполнения законов. Установлено, что в пределах ведения Федерации и
ее полномочий по предметам совместного ведения Правительство
организует и контролирует исполнение законов, указов, принимает меры
по устранению их нарушений.
К сожалению, ориентация правительственных актов на реализацию
законов выявляется не столь отчетливо, как следовало бы. Нередко
«рвется» связь между нормами законов и постановлений, последние
медленно изменяются и отменяются.
Правотворческую деятельность Правительства нельзя представить
без его участия в законодательной деятельности. Исторический опыт
свидетельствует о сосредоточении законоподготовительных работ в
исполнительных органах. С этой целью Правительство РФ утвердило 19
июня 1994 г. «Временное положение о законопроектной деятельности
Правительства Российской Федерации». В нем были определены
взаимоотношения Правительства с Президентом и Федеральным
Собранием в области законопроектной деятельности, а также участие
министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и
субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства.
Регулируется планирование этой деятельности.
В настоящее время участие Правительства РФ и федеральных
органов исполнительной власти в законотворчестве определяется
Правительственным постановление от 2 августа 2001 г., которым
утверждены основные требования к концепции и разработке проектов
федеральных законов.
В концепции законопроекта должны быть определены:
основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц,
на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и
обязанности, в т.ч. с учетом ранее имевшихся;
место будущего закона в системе действующего законодательства с
указанием отрасли законодательства, к которой он относится,
положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов и
системообразующих законов РФ, на реализацию которых направлен
данный законопроект, а также 'значение, которое будет иметь
законопроект для правовой системы;
общая характеристика и оценка состояния правового
регулирования соответствующих общественных отношений с
приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных
нормативных правовых актов;
социально-экономические, политические, юридические и иные
последствия реализации будущего закона.