Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
решений высших органов власти и управления, либо по их поручению,
либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым
является введение государственной регистрации ведомственных актов,
затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или
имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов
и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат
официальному опубликованию.
Но «мера разнообразия» актов все же нарушается. Весьма
интересную картину дают регулярно публикуемые в газете «Российские
вести» перечни нормативных актов министерств и ведомств,
регистрируемых ежемесячно Минюстом РФ.
Приведем Перечень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте РФ в сентябре
1996 г.
Порядок выпуска, выдачи и погашения жилищных сертификатов,
выдаваемых гражданам РФ, ставшим инвалидами, и семьям граждан,
умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы,
нуждающимся в улучшении жилищных условий (во исполнение
постановления Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505),
утвержденный 26.08.96 Министерством по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий, Минстроем и Минфином.
Регистрационный номер 1157. 3 сентября 1996 г. Временная
инструкция о порядке уплаты акциза с экспортируемой из РФ нефти,
включая газовый конденсат, Государственного таможенного комитета рФ
от 09.08.96 № 01-23/14267 и Государственной налоговой службы РФ от
12.08.96 № ВЗ-6-04/572.
Регистрационный номер 1158. 3 сентября 1996 г. Приказ от 19
августа 1996 г. № 453 ДСП «Об утверждении Инструкции об организации
работы по охране, надзору и конвоированию лиц, содержащихся в
следственных изоляторах и тюрьмах МВД России» МВД РФ.
Регистрационный номер 1159. 11 сентября 1996 г. Положение о
реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ от 2
июля 1996 г. Министерства внешних экономических связей РФ.
Регистрационный номер 1160. 12 сентября 1996 г. Указание от
19.07.96 г. № 01-14/790 «О внесении изменений в указание ГТК России
от 05.04.96 г. № 01-14/354 Государственного таможенного комитета РФ".
Регистрационный номер 1161. 13 сентября 1996 г. Изменения и
дополнения № 3 инструкции Государственной налоговой службы РФ от
11 октября 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на
добавленную стоимость» Государственной налоговой службы РФ.
Регистрационный номер 1162. 12 сентября 1996 г. Приказ от 3
августа 1994 г. № 280 «Об утверждении Временной инструкции о
порядке рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб
граждан в органах контрразведки РФ» Федеральной службы
контрразведки РФ.
Регистрационный номер 1163. 13 сентября 1996 г. Письмо от
13.09.96 № 07-02-815-96 «Федеральным органам исполнительной власти
Министерства юстиции РФ».
Регистрационный номер 1164. 17 сентября 1996 г. Положение о
порядке вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты.
РФ от 06.09.96 № 326; 11-05-02 и 01-23/16223 Центрального банка РФ,
Министерства финансов Российской Федерации и Государственного
таможенного комитета РФ.
Регистрационный номер 1165. 19 сентября 1996 г. Указание от
19.09.96 №331 «О нормах вывоза и ввоза наличной валюты. РФ
физическими лицами (резидентами и нерезидентами)» Центрального
банка РФ.
Регистрационный номер 1166. 19 сентября 1996 г. Указание от 30
августа 1996 г. № 01-14/989 «О таможенном оформлении продукции
морского промысла» Государственного комитета РФ.
Регистрационный номер 1167. 24 сентября 1996 г. Порядок
регистрации счетов недоимщиков в налоговых органах, утвержденный
30 августа 1996 г. № ВГ-4-12/56н Государственной налоговой службы
РФ.
Как видно, среди 12 актов 6 имеют разное наименование и
юридические реквизиты. В итоге ослабляется функциональный эффект
актов, утрачивается их «юридическая чистота» и нарушается
соотношение между собой. Лишь Государственный таможенный комитет
соизмеряет свои акты и при необходимости во исполнение приказов дает
указания как средство их реализации.
Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное
правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты
отраслевых и функциональных органов.
Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных
актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов - положения,
правила - можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая
формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области:
«Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения
органов исполнительной власти Свердловской области не вправе
издавать нормативные правовые акты области общего значения». Тем
самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.
В практике комитетов по экономике администраций Тверской и
Челябинской областей почти не встречаются постановления, их
заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.
Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы.
Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что
осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов
определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего
рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов
методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с
помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты
второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на
основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе
коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых
других ведомств).
Поэтому важно умело и правильно различать все виды
ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики
некоторых из них.
Приказ - распорядительный документ министерства. Проекты
приказов разрабатываются структурными подразделениями
министерства по поручению руководства или по собственной
инициативе.
Текст приказа состоит,, как правило, из констатирующей и
распорядительной частей.
В констатирующей части излагаются цели и задачи
предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа
является законодательный, иной правовой акт или поручение
вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид,
дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая
непосредственно касается данного министерства.
Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В
пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители,
конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий.
Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы
или их отдельные пункты, это оговаривается в тексте приказа. В
последнем пункте распорядительной части приказа указывается
должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением
приказа в целом.
Указание - распорядительный документ, издаваемый
министерством или иным органом преимущественно по вопросам
информационно-методического характера, по вопросам, связанным с
организацией исполнения приказов, инструкций и других актов
министерств и вышестоящих органов.
Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с
установленным порядком подготовки и оформления документов.
Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его
поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства).
Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю»
(«обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах
календарного года.
Инструкция - документ, в котором излагаются правила,
регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В
заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов,
на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит
из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте
инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к
запрещается», «не допускается» и т.п.
Инструкция визируется руководителями структурного
подразделения - разработчика и утверждается министром
(руководителем ведомства) или по его поручению заместителем
министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания
приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа
«утверждаю».
Протокол - документ, в котором фиксируется ход обсуждения
вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов,
совещаниях, конференциях.
Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В
вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель;
секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола
состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст
каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили»,
«постановили» («решили»). Основное содержание докладов и
выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение)
печатается полностью.
Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к
протоколу. Протокол подписывается председательствующим на
заведении и секретарем.
Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по
делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.
Но все же в будущем ФЗ «О федеральных органах исполнительной
власти», в новых правилах подготовки, принятия и выполнения
ведомственных актов типологию актов нужно дать более четкую и
современную. Автор участвовал в разработке правил подготовки,
принятия и выполнения актов на региональном уровне, в федеральных
министерствах (См.: Исполнительная власть: организация и
взаимодействие. - М,: Юстицинформ, 2000 г.)
Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей
степени определяется объемом и характером полномочий, которыми
обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты
служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих
полномочий. Используются также экономические, организационные,
материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего
облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная
самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор
предопределяет успех дела.
Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ,
утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их
11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.
В соответствии с возложенными на него задачами и функциями
Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных
органов исполнительной власти, органов исполнительной власти
субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -
правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов,
входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания,
симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия
по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей
ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе
научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к
решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в
установленном порядке издательскую деятельность, связанную с
реализацией задач и функций, определенных названным Положением;
создавать экспертные, консультативные и информационно-
аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья
населения, утверждать положения о них и их состав.
Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по
вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и
фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам,
отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех
учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их
организационно-правовой формы.
На практике далеко не всегда массив ведомственных актов
формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией
министерств и иных органов. Наблюдается смещение прававых актов от
«модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за
отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам.
Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и
комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством
экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают
решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и
сведений. Полезны программы правового обеспечения - годовые и
перспективные, общие и тематические.
Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение
законов, указов и постановлений, распоряжений Правительства (См.:
БНА, 1995, № 8). Им в большей степени присуща такая «правовая
связанность» и в меньшей - действия в пределах компетенционных
рамок. Поэтому ориентация на законы и иные акты высокой
юридической силы должна быть строгой и последовательной. На это
обращалось серьезное внимание в юридической литературе, с которой
рекомендуем ознакомиться (См.: подробно: Закон и ведомственные
нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСЗ. Т. 46. - М.: 1989). Однако
превышение своих полномочий, придание ведомственным актам
правоустановительного характера, произвольное изменение норм
законов или их игнорирование по-прежнему остаются крупным пороком
ведомственного правотворчества. ,
В качестве примера приведем Постановление Государственной
Думы от 11 октября 1996 г. «О факте грубого неисполнения ст. 855 ГК
РФ». Обсудив письмо от 22 августа 1996 г. по вопросу о порядке
применения статьи 855 ГК РФ в ред. ФЗ «О внесении изменений и
дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской
Федерации» Минфина РФ, ЦБР, ФНС России (в настоящее время -
Государственная налоговая служба РФ) и зарегистрированное Минюстом
РФ 27 августа 1996 г., а также выслушав объяснения представителей
названных ведомств, Государственная Дума Федерального Собрания РФ
постановила: считать данное письмо не соответствующим ГК РФ;
рассматривать действия названных ведомств по изданию указанного
письма, а также отказ отозвать его как грубое неисполнение ГК РФ в
части установленной очередности списания денежных средств с
банковского счета.
Было принято и другое Постановление Государственной Думы -«О
порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ». В соответствии с п. 1
ст. 105 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания
РФ постановила разъяснить: из установленного п. 3 cm. 2 ГК РФ
положения следует, что финансовые отношения регулируются ГК РФ в
случаях, прямо предусмотренных ГК РФ или другими законами РФ; ст.
855 ГК РФ регулирует финансовые отношения в части установления
очередности списания денежных средств со счетов клиентов, в т.ч. и по
платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во
внебюджетные фонды.
В случае противоречия норм налогового, финансового
законодательства ст. 855 ГК РФ применяется ст. 855 ГК РФ.
При недостаточности денежных средств на счете клиента для
удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны
производить списание денежных средств в порядке очередности,
установленной п. 2 ст. 855 ГК РФ.
Ведомственные акты не существуют сами по себе, изолированно от
других актов. С одной стороны, они порождаются законодательными и
иными актами. И надо последовательно осуществлять эти акты, умело
готовить проекты законов, указов и решений Правительства. С другой
стороны, ведомственные акты дают импульс возникновению других
актов и юридических документов. Поясним подробнее эти аспекты.
Проекты законодательных актов РФ, указов и распоряжений
Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ
разрабатываются министерствами в соответствии с поручениями и в
инициативном порядке.
В министерстве подготовка проектов документов осуществляется
структурными подразделениями, в компетенции которых находится
рассматриваемый вопрос. Первый экземпляр проекта документа
визируется министром (руководителем ведомства), второй -
заместителем министра (заместителем руководителя ведомства),
курирующим соответствующие структурные подразделения,
начальниками структурных подразделений, ответственными за
подготовку проекта, с которыми согласовывается проект, а также
руководителями юридической службы и др. К проекту документа
прилагается лист согласования его с заинтересованными организациями.
Доклады о ходе и результатах исполнения поручений парламента
РФ, Президента РФ Правительства РФ подписываются руководителями,
которым даны поручения, или лицами, исполняющими их обязанности.
Проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить
юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-
правовом управлении Президента РФ. Проекты законодательных актов,
указов Президента нормативного характера, а также проекты решений
Правительства РФ нормативного характера должны согласовываться с
Минюстом.
Проекты, документов направляются в вышестоящие органы с
сопроводительным письмом, в котором обосновывается необходимость
принятия решения и его содержание. На оборотной стороне последнего
листа сопроводительного письма указываются наименование
структурного подразделения министерства, фамилия и номер телефона
ответственного исполнителя.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
участвуют в законопроектной деятельности Правительства РФ и в связи с
этим:
а) осуществляют сбор и обобщение предложений предприятий,
учреждений, организаций отрасли, общественных организаций и
граждан по развитию и совершенствованию законодательства в
соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной
жизни;
б) обобщают практику применения законодательства РФ в
соответствующих отраслях и сферах государственной и общественной
жизни;
в) при подготовке предложений к программам и планам
законопроектной деятельности Правительства РФ, а также проектов
законов обеспечивают их проработку и научное обоснование.
Направление министерствами и иными федеральными органами
исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального
Собрания, минуя Правительство РФ, не допускается.
Особые функции в процессе ведомственного нормотворчества
осуществляет Министерство юстиции РФ. Оно: а) рассматривает и
обобщает предложения федеральных органов исполнительной власти к
программам и планам законопроектной деятельности Правительства РФ;
б) координирует работу министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти по подготовке законопроектов; в) разрабатывает
проекты законов, вносимые Правительством РФ в порядке
законодательной инициативы, или участвует в их подготовке; г) дает по
проектам законов, вносимым на рассмотрение Правительства,
заключение о соответствии их требованиям законодательства.
Сказанное позволяет оправданно считать первичной клеткой
ведомственного акта не столько правовые нормы общего характера,
сколько нормы конкретного свойства. Это скорее операциональные
правила действий, выражающиеся в императивных предписаниях,
технико-экономических нормативах, методических рекомендациях,
ориентирующих на единообразные действия, в обязательных
требованиях и документах.
Есть ведомственные акты - разъяснения, посвященные законам,
указам и постановлениям. Но они должны даваться лишь по поручениям