Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
постановлений Правительства, положениями, так и собственными
регламентирующими документами, о которых говорилось выше. При
общности локальных актов следует четко различать их в зависимости от
статуса локальной структуры и профиля ее деятельности. Сделаем
подробные пояснения применительно к структурам, действующим в
производственной и социальной сферах.
Рассмотрим теперь, какие акты и в каком порядке принимаются на
государственном или муниципальном предприятии. В пределах своей
компетенции, установленной законом, в уставе предприятия
(объединения), других правовых актах, директор издает приказы. С их
помощью решаются основные вопросы управления, планирования,
производства и труда, социального развития предприятия
(объединения). По вопросам оперативно-методического характера, а
также по вопросам организации исполнения приказов и других актов
директор издает указания.
Общенормативные документны типа инструкций, положений,
стандартов, регулирующие порядок деятельности в той или иной сфере,
вводятся в действие с помощью «утверждающей подписи» директора,
его заместителей и главного инженера предприятия (объединения).
Заместители директора предприятия (объединения), главный
инженер дают распоряжения в соответствии с распределением
обязанностей и закрепленными за ними полномочиями.
Руководители структурных единиц предприятия (объединения)
издают приказы в пределах своей компетенции, установленной в
положениях о них, по развитию и совершенствованию деятельности
заводов-филиалов, улучшению условий труда и быта его работников.
Руководители отделов и служб вправе давать указания в пределах
своей компетенции, обязательные для исполнения. Начальники цехов
дают распоряжения по вопросам планирования, труда и производства в
цехах.
По наиболее важным комплексным и перспективным вопросам
экономического, научно-технического и социального развития
объединения могут приниматься целевые комплексные программы
(самостоятельно или в рамках ЦКП области, города, подотрасли,
отрасли), планы многосторонних мероприятий, утверждаемые
директором.
Решения, подготовленные в вычислительном центре и
удостоверенные в соответствии с Положением о вычислительном центре
(отделе АСУП), служат в качестве источника информации одним из
оснований принятия вышеуказанных решений.
Круг вопросов, рассматриваемых и разрешаемых на общем
собрании (конференции) трудового коллектива, определяется законом и
уставом. Руководители предприятия обязаны: принять участие в
подготовке проекта решений собрания и при необходимости выступить
по нему; довести до общего сведения принятые решения коллектива;
рассмотреть в месячный срок и принять необходимые меры для
выполнения решений, принятых на собраниях бригады, участка, цеха,
службы, коллектива объединения; вести учет и контроль за их
реализацией; систематически информировать трудовые коллективы о
ходе выполнения решений; учитывать решения трудовых коллективов
при составлении проектов планов, коллективных договоров, целевых
комплексных программ, в текущей управленческой деятельности.
В действующем КЗоТ установлены полномочия трудового
коллектива по рассмотрению решений (ст. 235').
Рассмотрим кратко некоторые особенности принятия решений в
учреждениях на примере образовательных учреждений. В ст. 12-13 ФЗ
«Об образовании» указывается, что деятельность образовательных
учреждениях регулируется типовыми положениями, утверждаемыми
Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами. Для
негосударственных образовательных учреждений типовые положения
выполняют функции примерных.
Статья 13 посвящена уставу образовательного учреждения. Среди
обязательных элементов устава выделены порядок управления и
перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других),
регламентирующих деятельность образовательного учреждения. В
развитие норм закона Правительством РФ утверждено 14 октября 1994 г.
«Типовое положение об образовательном учреждении среднего
профессионального образования (среднем специальном учебном
заведении)». Установлено, что управление им осуществляется в
соответствии с законодательством и уставом. Устав в части, не
урегулированной законодательством, принимается общим собранием
преподавателей, сотрудников и представителей учащихся, а в части,
определенной законодательством, согласовывается с учредителем (п.
46). Определены полномочия Совета образовательного учреждения,
других органов, директора (издает приказы и дает указания,
обязательные для всех работников и обучающихся). Разграничение
полномочий между советом и директором определяется уставом (п. 50).
Если обратиться к «Основам законодательства Российской
Федерации о культуре», то и в этом законе регулируются основные
полномочия организаций культуры и их соответствующие полномочия:
принятие устава (ст. 41), заключение договора между учредителем и
организацией культуры (ст. 42), финансирование (ст. 46),
регулирование трудовых отношений (ст. 54).
Локальные акты как бы замыкают длинную «правовую цепь» от
Конституции и закона и способствуют непосредственному
осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами
исполнительной власти. Они служат «мостом» между актами и
действиями, поведением людей, и от их качества во многом зависит
уровень управления, регулирования и правопорядка. На них оказывают
прямое или косвенное воздействие правительственные и ведомственные
акты. Причем чрезмерное влияние, с одной стороны, и стремление
избежать его, с другой, пагубно отражаются на уровне деятельности.
РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
Для каждой отрасли права важно определить ее субъектов. Речь
идет об управомоченных физических и юридических лицах, которые
обладают статусом для совершения действий в сфере регулирования
данной отрасли права. Применительно к административному праву и
процессу можно говорить о следующих субъектах: а) органы
исполнительной власти всех уровней; б) органы управления
организациями, предприятиями и учреждениями; в) должностные лица и
служащие государственных организаций; г) граждане; д) другие органы
государственной власти, реализующие нормы административного права
и вступающие во взаимоотношения с основными, своего рода
первичными субъектами административного права; е) общественные
объединения граждан, обладающие свойствами административного
правового статуса.
Как видно, действуют «свои», первичные субъекты
административного права, и «смежные» субъекты. Но и первой группе
субъектов не приходится замыкаться в кругу административных
правовых норм, поскольку взаимосвязанность отраслей права требует
освоения и полной реализации как своего отраслевого, так и смежных
статусов всех субъектов права.
ГЛАВА I. СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
§ 1. ПРИРОДА УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ОРГАНА
Государство функционирует и развивается как сложная социальная
система со своими элементами. Важнейшим из них является публичная
власть со своими институтами как структурными способами ее
осуществления. Государственные органы выступают главным носителем
функций государства, обеспечивая как его устойчивость, так и
приспособление к меняющимся условиям политического, экономического
и социального развития. В переходные периоды перестройка
государственных органов происходит весьма противоречиво, нередко с
преодолением сопротивления старых сил (См.: В.Е. Чиркин. Переходное
постсоциали-стическое государство: содержание и форма. - Государство
и право, 1997, № 1).
Поэтому судьба государственных органов и особенно органов
исполнительной власти очень сложная. В ней отражаются как в зеркале
государственные перевороты и реформы, медленные этапы
эволюционного развития. Вокруг органов сосредоточивается сфера
социальных интересов.
Жизнь государства выражается во многом в деятельности его
органов (См. подробно: Ю.А. Тихомиров. Государство на рубеже
столетий. - Государство и право, 1997, № 2; Ю.А. Тихомиров.
Государство: развитие теории и общественная практика. -
Правоведение, 1993, № 3).
Государственный аппарат всегда воспринимается населением как
громоздкий и дорогостоящий. И его периодическое сокращение, кажется
необходимым. Но цифры меняются, а относительная численность
служащих ко всему трудоспособному населению остается почти такой
же. Так, в 1928 г. в органах государственного управления работало 437
520 служащих, в судебно-юридических учреждениях - 38 899, в
социально-культурных - 1 166 947, в хозяйственных организациях - 185
372, в госторговых -131 737, в связи - 94 948, в кредитных учреждениях
- 33 000 человек.
Прошли десятилетия. По данным единовременного учета,
проведанного в декабре 1993 г., в аппарате органов государственной
власти и управления, включая судебные и юридические учреждения,
было занято 921,6 тыс. человек, что составляет 1,3 % от общей
численности занятых в стране. По сравнению с 1992 г. их численность
увеличилась на 105,5 тыс. человек, или на 13 %.
Понимание административно-правовых аспектов государственного
органа и учреждения, предприятия исходит из глубинной трактовки
организации как ячейки общества и государства. Теория организации и
наука управления внесли большой вклад в развитие научных
представлений об организации. Первоначально, в начале XX в., упор
был сделан на эмпирических исследованиях, когда Тэйлор и Файоль
разрабатывали систему рационального труда. Позднее М. Вебер и другие
формируют рациональную модель организации, в которой все ее члены
функционально ориентированы и действуют в русле общих целей под
руководством администрации. В России А.А. Богданов, разрабатывая
всеобщую организационную науку, большое внимание уделял
нормативной упорядоченности всех видов деятельности и организаций, в
частности, «нормам целесообразности», науке (См.: А.А. Богданов.
Вопросы социализма. - М.: Политиздат, 1990, с. 52-65).
В последние десятилетия интенсивно развивается теория
неформальной организации, способствующая познанию и формированию
гармоничных межличностных отношений, преодолению конфликтов,
совпадению социальных и правовых ролей работников (См.: А.В.
Оболонский. Человек и государственное управление. - М.: Наука, 1987).
Очевидны «смещения» организации от ее формального статуса в силу
инвариантности поведения людей.
Отмеченные критерии оценки позволяют лучше понять, как и
почему менялось содержание деятельности и устройство исполнительных
органов в России на протяжении десятилетий. Развивались и понятия,
концепции, отражавшие эти перемены. В начале XX века устойчивым
было понятие «органы государственного управления». Напомним, что
Н.М. Коркунов подразделял их на органы верховного управления и
органы подчиненного управления, с безусловным подчинением
«монаршей власти». Понятие «центральная администрация» охватывало
министерства и иные органы, а понятия «местная администрация» -
губернское, уездное и городское управление.
С победой Советской власти утверждается новое понимание
управления - как управления делами государства. Конституция РСФСР
1918 г. исходила из объединения и согласования работ по
законодательству и управлению. Система советрв как полновластных
органов отвечала этому замыслу. Наркоматы ведали отдельными
отраслями управления, а совнархозы - в центре и на местах -
обеспечивали комплексное экономическое руководство. Наркомат
финансов занимался распределением бюджетных средств, а Госплан -
хозяйственным планированием. Несогласованность их функций отмечена
учеными (См.: Владимир May. Реформы и догмы. 1914-1929. - М.: Изд-во
«Дело», 1993, с. 137-152). Территориально-производственный принцип
заменяется в конце 30-х гг. на систему отраслевого управления.
Конституция Союза ССР 1936 г. некоторым образом отделила
советы как органы государственной власти от органов государственного
управления. Совет Министров СССР и Правительства союзных,
автономных республик выступали как высшие исполнительные и
распорядительные органы государственной власти. Отраслевая
централизация в 50-х гг. вновь заменяется системой совнархозов,
которые сочетаются с функциональными государственными комитетами.
С середины 60-х гг. «министерское управление» воссоздается, но в
последующие годы оно не раз дополнялось системами комплексного
управления группами отраслей (в масштабе страны, республик,
районов).
Обретение Россией свойств суверенного государства в конце 80-х
гг. и признание концепции разделения властей привело к
существенному изменению статуса управленческих органов. Конституция
1993 г. заменила понятие «органы государственного управления»
понятием «исполнительная власть» и «органы исполнительной власти».
Последние стали самостоятельными от представительных органов в
структурно-функциональном отношении. Но ослабли отношения по
«вертикали» - вместо двойного подчинения возникли лишь некоторые
функциональные связи. Конституционная формула единой системы
исполнительной власти не наполнена реальным содержанием.
При всей очевидности признаков органов исполнительной власти
не будет лишним еще раз сделать необходимые пояснения. Опираясь на
устойчивые научные разработки и длительный опыт их существования,
предложим несколько признаков, присущих органу исполнительной
власти.
1. Орган является органичной частью единой системы органов
исполнительной власти, причем пределы единства определяются
масштабами либо Федерации, либо ее субъекта. Не все органы, как это
следует из смысла ст. 71, 72 Конституции РФ, соподчинены между собой.
Главное же заключается в обладании органами теми свойствами,
которые присущи исполнительной власти в целом и которые придают им
качества системно организованных и действующих структур.
2. Исполнительный орган обладает своим статусом. Речь идет о
конституционных элементах статуса (если они определены в
конституциях, уставах), о законодательных основах статуса, о
регулировании статуса в подзаконных положениях. Именно в сочетании
трех «срезов» можно обнаружить общие специфические черты статуса
каждого органа. Важно вовремя урегулировать статус органа, не
допуская отставаний или противоречий. Тенденцией становится
определение статуса исполнительного органа в соответствующем законе
(о правительстве, администрации, министерствах и т.п.). Положение о
конкретном органе - ввиду множественности органов - должно строго
соответствовать базовым статутным законам.
3. Орган исполнительной власти действует от имени государства -
Федерации или республики, государственного образования - и выражает
его обязательные повеления. Применение мер воздействия, включая и
меры принуждения, является обязанностью не только данного органа, но
и всей системы исполнительной власти, всех иных государственных
органов. Таков смысл государственного обеспечения.
4. Исполнительный орган наделен компетенцией и властными
полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него
задач. Ниже будут сделаны более подробные пояснения.
5. Орган исполнительной власти является подзаконным органом,
ориентированным на деятельность на основе и во исполнение закона.
Дело здесь не только в правовой субординации, но и в самом характере
постоянно осуществляемой специализированной деятельности.
6. Орган исполнительной власти действует на основе
профессионализма и принципов государственной службы. Его персонал
составляют государственные служащие, занимающие должности и
выполняющие свои функции в соответствие с законодательством о
государственной службе.
7. Орган исполнительной власти является структурно
организованным, в нем есть штатное расписание. Имеется необходимое
материальное, финансовое и иное обеспечение органа (помещения,
оргтехника, связь, транспорт и т.п.).
Все названные свойства органа исполнительной власти связаны
между собой. Недооценка или игнорирование их связей нарушает
присущие ему пропорции. Орган становится малоэффективным. Поэтому
следует стремиться к обеспечению его полновесности и многогранности,
не допуская отступлений от в^утрен-них зависимостей. Ведь орган -
сложный социальный организм, в котором переплетены и