Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
8.3. Порядок выполнения административных договоров Глава 9.
Порядок информационного обеспечения
9.1. Организация делопроизводства
9.2. Процедура информационно-правового обеспечения
9.3. Использование автоматизированных систем информации
9А. Порядок обмена информацией между государственными
органами
9.5. Порядок обмена информацией с государственными органами
иностранных государств
Глава 10. Координация работы государственных органов и органов
местного самоуправления
10.1. Способы координации
10.2. Координация работы государственных органов и органов
местного самоуправления
10.3. Координация действий подведомственных и
неподведомственных организаций
Глава 11. Организация исполнения решений органов
государственной власти и местного самоуправления
11.1. Информация о решениях
11.2. Организация исполнения нормативных правовых актов
11.3. Порядок исполнения внутренних актов (документов, устных
решений)
11.4. Организация исполнения решений по обращениям граждан
Глава 12. Порядок контроля за исполнением решений государственных и
муниципальных органов и должностных лиц
12.1. Порядок осуществления контроля за исполнением
нормативных актов
12.2. Порядок осуществления контроля за исполнением внутренних
документов (контроль за исполнением поручений Эолжкостпкых лиц)
12.3. Контроль за исполнением решений, принятых по обращениям
граждан
Глава 13. Процедуры преодоления разногласий и достижения
договоренности
13.1. Ведение переговоров
13.2. Создание паритетных и согласительных комиссий
13.3. Процедуры преодоления разногласий с государственными
органами иностранных государств
Глава 14. Ответственность должностных лиц и служащих
Глава 15. Заключительные положения (Ю.А. Тихомиров, Д.С.,
Данилычева и др. «Нужен Закон об административных процедурах». -
Право и экономика, 2001, № 6).
§ 2. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Мы подробно рассматриваем данный вопрос ввиду его особой
актуальности. Органы исполнительной власти действуют на основе и во
исполнение закона, но подчас трудно определить меру их
самостоятельности и ответственности. Нередко они бездействуют и не
принимают решений, часты случаи дублирования друг друга или
вмешательства в компетенцию партнеров. Мешают не только
поспешность в регулировании компетенции, но и известный
юридический дилетантизм и неумение предотвращать непродуманные
действия и хаотические связи органов. Это в конечном счете снижает
эффект их воздействия на общественные процессы.
Наука административного права помогает решить данную задачу.
Как известно, в юридической литературе всегда уделялось большое
внимание вопросу о полномочиях государственных органов. За
прошедшие годы наметились два подхода к его решению. Один из них
трактует полномочия органов как властные - это их непременный и
важнейший атрибут. Каждый орган действует от имени государства,
наделен властными полномочиями, осуществляемыми на основе законов
и иных правовых актов, и издает обязательные для исполнения
правовые акты. Властные полномочия обеспечиваются разными
методами, включая и государственное принуждение.
Для другого подхода к решению данной проблемы характерно то
или иное признание полномочий органов в качестве составного элемента
их компетенции либо функций. По мнению некоторых ученых,
компетенция органов определяется путем указания на управленческие
функции (использование информации, прогнозирование, организация,
регулирование, руководство, координация, стимулирование,
планирование, контроль), которые возложены на орган в той или иной
сфере общественной жизни и применительно к определенным
управляемым объектам. Поскольку функции управления не являются
юридическими явлениями, постольку компетенция органа и означает его
право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции
в определенной сфере (См.: Б.М. Лазарев. Компетенция органов
управления. - М.: Юрид. лит., 1972, с. П-87). Поэтому ряд юристов
советуют не излагать в актах об органах их функции как нечто отличное
от их прав и обязанностей. Равным образом не включаются в
компетенцию и предметы ведения, поскольку их считают внешними
управляемыми объектами.
Непросто определить меру юридически возможного или
юридически необходимого поведения (деятельности) органов и
должностных лиц. Приходится выяснять соотношение прав и
обязанностей. Некоторые признают, что право и обязанность в рамках
компетенции не совпадают по объему. Это особенно заметно у органов,
занимающих разные иерархические ступени. Опровергая мнение о том,
что каждое право есть и обязанность органа, его «право-обязанность»,
Б.М. Лазарев «разводит» их. Права органа - это его обязанность перед
государством.
Но тогда не избежать признания опровергаемой двуединости, тем
более что орган обладает усмотрением - когда и как использовать то или
иное право. Анализ ситуации, ее оценка, выбор средств реализации
права отнесены к его ведению, хотя в ряде случаев законодательство
точно предписывает, когда и какие Действия органу надлежит
выполнить. Иногда же специально в законодательстве делается акцент
на правах органов, поскольку их объем подвижен, обязанности же,
вытекающие из разовых заданий, не являются элементом компетенции
(кроме делегирования) (См.: Б.М. Лазарев. Указ, соч., с. 11-87).
В более поздних работах в компетенцию включают, как и прежде,
властные полномочия и подведомственность (См.: Д.Н. Вахрах.
Административное право. - М.: БЕК, 1993, с. 77).
Разновидностью решения проблемы полномочий исполнительных
органов является рассмотрение их через призму функций управления. С
их помощью более точно устанавливаются причинно-следственные связи
субъекта и объекта в различных системах. Функции же управленческих
органов рассматриваются в качестве их управленческих воздействий,
которые обеспечивают объекты управления разного рода ориентацией,
ресурсами и средствами достижения целей. Они расчленяются на
подфункции, действия и операции, которые можно классифицировать, в
том числе и по силе властного влияния.
Эта позиция совпадает с нашим мнением (См.: Проблемы
эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973, с.
38-61). Есть возможность характеризовать распорядительные действия
тремя юридическими формулами - «решает», «устанавливает»,
«утверждает»; регулирующие действия - «предлагает», «координирует»,
«согласовывает», «рассматривает»; организационно-контрольные
действия - «организует», «обеспечивает», «контролирует»;
исполнительные действия - «разрабатывает», «подготавливает» (См.:
И.Л. Бачило. Функции органов управления. -М.: Юрид. лит., 1976, с. 23-
72, 112-128).
К сожалению, на практике возникает много трудностей как в
регулировании компетенции, так и ее осуществлении. Особенно в
отношениях между разными организациями. Допускается дублирование
понятий. Так, в Положении о Министерстве образования РФ,
утвержденном постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г.,
пункт 4 посвящен основным задачам Министерства
- их 10, пункт 5-75 функциям, пункт 6-14 правам Министерства.
Обращает на себя внимание, во-первых, сходство и даже текстовое
повторение некоторых задач и функций, отдельных функций и прав, во-
вторых, «наполнение» функций отдельными правами, в-третьих,
неоднократное использование в пункте 5 термина «компетенция», в-
четвертых, нарушение критерия однородности предметов ведения, к
которым «привязываются» соответствующие права, в-пятых, почти
полное отсутствие способов взаимодействия с другими органами (лишь
по восьми функциям
- подфункциям обозначены взаимодействия с исполнительными
органами субъектов РФ), хотя это совместная компетенция по статье 72
Конституции РФ.
Разноречиво используются и понятия в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В статье
1 речь идет о «вопросах местного значения», в статье 6 о «предметах
ведения местного самоуправления» в смысле «вопросов местного
значения», об их «ведении», в ч. 3 статьи 14 о «компетенции органов
местного самоуправления», в ч. 3 статьи 16 о «компетенции главы
муниципального образования», в статье 18
- о «полномочиях депутатов, членов выборных органов», в статье
32 - о «компетенции органов местного самоуправления», в статье 43 и
статье 46 - о «правах местного самоуправления», в статье 50 - о
«полномочиях органов местного самоуправления».
По нашему мнению, длительное использование всех названных
понятий имеет, естественно, историческое объяснение. Менялось и
меняется их содержание и соотношение между собой. Многие разработки
в данной сфере представляют собой своего рода микроанализ
отдельного носителя, субъекта компетенции. Между тем ее системные
характеристики и виды, их взаимосвязи исследованы в меньшей
степени. Организация публичной власти в обществе призвана решать
стратегические задачи и выполнять общественно-необходимые функции.
Ее сужение по уровням дает сложную картину.
Сказанное позволяет в самом общем виде определить компетенцию
как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных
дел. Как сложное явление она состоит из элементов двоякого рода. К
собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно
установленные цели, б) предметы ведения как юридически
определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия,
как гарантированная законом мера принятия решений и совершения
действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их
неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую
обеспеченность с помощью разных средств.
Поясним подробнее элементы компетенции. Установленные цели
означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и
устойчивую деятельность по достижению этих целей. В широком смысле
имеются в виду публичные функции, без выполнения которых общество
и государство не могут обеспечить свои жизнедеятельность и
существование. Это - политические, экономические, социальные,
экологические и международные функции, каждая из которых имеет,
естественно, свое историческое «наполнение и измерение». Таково
управление государственными делами.
Официальное целеполагание - в разных формах - служит
поступательному движению и смене этапов общественного развития и
«государственных состояний». Ошибочное определение целей и
отступление от них «сбивают» темпы развития и нередко
сопровождаются большими социальными потерями. Нарушается ритм и
согласованность деятельности всех институтов публичной власти.
Полагаем возможным следующим образом охарактеризовать
типичные предметы ведения как первый элемент компетенции:
а) воздействие на развитие сфер государственной и общественной
жизни, отраслей экономики, социально-культурного строительства, на
ход общественных процессов;
б) устойчивый вид деятельности;
в) юридические действия;
г) материальные объекты (собственность, сооружения и т.п.);
д) финансово-денежные средства;
е) государственные и иные институты, органы, организации;
ж) руководители и должностные лица;
з) правовые акты (принимаются согласно их иерархии).
Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия и
отличают компетенцию разных субъектов права. Возможная их
детализация вполне допустима и предполагает строго очерченные
легальные рамки во избежание путаницы в деятельности
государственных и общественных структур.
Второй элемент компетенции - это властные полномочия.
Пояснения требует их характер, поскольку наличие прав нередко
трактуется - и теоретически и практически - как свобода усмотрения в
их использовании. Между тем, обладающие полномочиями структуры и
органы, одновременно наделены обязанностями их осуществления.
Публичная сфера предполагает соединенность прав и обязанностей в
формулу «полномочия» как правообязан-ность, которую нельзя не
реализовать в публичных интересах. Тут проявляется своего рода
«автоматизм» действия этой формулы, позволяющий поддерживать
преемственность власти и управления и правового порядка. Достигается
та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так
нуждается общество в целом, граждане и юридические лица.
В то же время допускаемая формула «может» позволяет применять
полномочия скорее как исключение из правил, когда этого требуют
чрезвычайные или специальные обстоятельства. И это должно быть
четко определено в законе.
После этих пояснений выделим наиболее типичные полномочия с
обусловленным операциональным делением - видовые и более
конкретные полномочия:
а) руководит - полнообъемное решение вопросов и выполнение
всех нижеследующих полномочий;
б) управляет - императивные указания, распоряжения, включает
часть нижеследующих полномочий;
в) решает - устанавливает, определяет, утверждает, создает,
оформляет, представляет. Членение возможно по степени
самостоятельности принятия решений:
- независимо (самостоятельно);
- по согласованию;
- совместно;
- предварительно;
- рекомендательно;
г) участвует - формирование, разработка, согласование, порядок
использования (имущества и т.п.), содействие;
д) нормирует - введение правил, принятие правовых актов,
установление нормативно-технических и иных документов.
Примечательно, что правовые акты могут играть троякую роль - как
предметы ведения, как вид полномочия и как средство реализации
компетенции в целом, о чем подробнее будет сказано ниже;
е) организует - создает условия, стимулирует, поддерживает,
выполняет, осуществляет, инструктирует;
ж) разрабатывает - предложения, проекты, программы, прогнозы,
аналитическую информацию;
з) указывает - отмена актов, приостановление действий, создание
организаций, предписание по совершению действий;
и) координирует - объединение планов и программ, согласование
актов, действий и позиций, целевые установки, информационное
обеспечение;