Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
вопросы компетенции и основные полномочия в разных сферах
деятельности.
Компетенция исполнительных органов регулируется, как
отмечалось выше, в различных правовых актах. Различение «мно-
гослойности» очень существенно, поскольку позволяет видеть прежде
всего истоки, основания их компетенции. Имеются в виду, во-первых,
конституционные регуляторы, во-вторых, законодательные регуляторы
(в статутных и тематических законах), в-третьих, президентские указы,
в-четвертых, правительственные регуляторы (положения и т.п.), в-
пятых, договорные регуляторы. Стабильность сочетается здесь с гибкими
средствами регулирования компетенции, когда поручения и указания
как бы оживляют ткань государственного управления. Но порой их
избыток и нарушение стабильных регуляторов заставляют относиться к
Данному явлению весьма критически. Долгие годы приходится
Наблюдать своего рода «нагромождение» полномочий и поручений на
тот или иной орган вопреки закону или положению о нем.
Не менее важно правильно использовать и оценить способы
Регулирования компетенции исполнительных органов. Поясним еще раз
невозможность применения к ним принципа «дозволено все, что законом
не запрещено». Попытки перенести данный принцип из сферы действия
граждан и хозяйствующих субъектов в сферу управления влекут
отступления от принципа подзаконное™ управления. Административное
усмотрение приобретает безграничные возможности, с чем нельзя
согласиться.
Поэтому более правильным является «закрытый» перечень
полномочий исполнительных органов, который способствует приданию
их деятельности реально подзаконного характера. Реже используется
«закрытый-полуоткрытый» способ, когда перечисление полномочий
сопровождается указанием на иные права, которые орган может
осуществлять в общих пределах своей компетенции и в точном
соответствии со смыслом норм законов. Пользоваться этим способом
надо очень осмотрительно.
Изучение трудностей и проявлений правового дилетантизма в
определении функций государственных органов привело исследователей
к выводу о необходимости их системного выявления и установления.
Разработанный классификатор функций охватывает десять групп
типичных функций (организация системы и процессов управления,
прогнозирование и планирование, управление финансовыми ресурсами,
управление трудовыми ресурсами и др.). В них выражены предметные,
содержательные характеристики видов управленческой деятельности.
Каждая группа функций наполняется перечнем функций, подфункций и
операций, свойственным органам и их структурным подразделениям.
Классификатор функций успешно применялся в 70-80-х гг. рядом
министерств и местных органов и обновлен в 90-х гг. (См.: И.Л. Бачило.
Функции органов управления. - М.: Юрид. лит., 1976; Организация
советского государственного управления. - М.: Наука, 1984; Проблемы
эффективности работы управленческих органов. - М.: Наука, 1973, с.
121-151).
Еще один способ определения полномочий органов исполнительной
власти - договорный. В его основе лежат положения ст. 78 Конституции
РФ о передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти
соответствующим органам субъектов Федерации, и полномочий
последних - федеральным органам. В обоих случаях речь идет о трех
важных моментах - передается осуществление полномочий, передается
часть полномочий, передача осуществляется по соглашению. Для
федеральных органов сделана оговорка - это не должно противоречить
Конституции России и федеральным законам, иначе «рассыплется»
федеральная компетенция. Правда, на практике такое случается и это
потребовало пересмотра договоров о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти РФ и Республики
Татарстан и аналогичный договор с Республикой Башкортостан при всей
их полезности вошли в некоторое противоречие с рядом отраслевых
основ законодательства. Подобных коллизий надо избегать.
Что такое делегирование полномочий? Ответим сразу: далеко не
всякий способ определения и изменения компетенции можно к нему
отнести. Делегирование есть уполномочивание субъектом другого лица
или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия. Что оно
дает? Расширение партнерства и более гибкое выполнение функций с
учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений. Кто может
делегировать полномочия? Тот, кто является их первичным обладателем
по закону. Какие вопросы допустимо передавать? Далеко не все, и уж,
во всяком случае, не те главные, которые законом отнесены
непосредственно к ведению первичного субъекта. Требуется ли согласие
сторон в процессе делегирования или возможны односторонние
действия? Да, согласие необходимо, поскольку уменьшается объем прав
и обязанностей у одной стороны и увеличивается у другой. А ей нужна
готовность к этому. Ограничивается ли делегирование сроком? Думается,
нередко это вполне оправданно. Меняется ли мотивация людей? Да, они
лучше стимулируются и чувствуют свою ответственность.
Недооценка делегирования приводила к многочисленным «сбоям»
в управлении - параллелизму и дублированию, нечеткости функций
разных звеньев, вмешательству одних органов в дела других. И даже
там, где такие возможности были, они почти не использовались. Давил
стереотип приказного стиля управления и децентрализации как
«пожертвований» сверху. В 50-70-х гг. Правительство СССР не раз
передавало решение отдельных вопросов хозяйственного и культурного
строительства республикам, а потом вновь «отзывало» их. Вспомним и п.
8 Общего положения о министерствах, допускавший передачу некоторых
вопросов из ведения отраслей объединениям, предприятиям, однако он
почти не применялся. Республиканские органы наделяли рядом
полномочий областные, районные и городские органы, а потом
происходила фактически обратная передача.
Картина резко меняется на наших глазах. Пирамида субъектов
делегирования оказалась перевернутой, и теперь первичными
субъектами считаются те, кто был «внизу». Это, безусловно, верно.
Есть еще один канал изменения объема и характера полномочий
органов исполнительной власти. Речь идет о процедуре делегирования
полномочий от парламента к правительству. Небольшой опыт был
накоплен в России, но его нельзя признать вполне удавшимся из-за
отсутствия процедур и четких оснований изменения круга субъектов тех
или иных полномочий. Впредь же в конституционных и иных законах
следовало бы полнее урегулировать вопросы делегирования.
В полезности таких процедур по делегированию полномочий
правительству и изданию им временных законов убеждает и зарубежный
опыт. Сошлемся на ст. 38 Конституции Франции и ст. 80 Конституции
ФРГ. «Делегирующие законы» точно определяют, что и как может делать
правительство и какова дальнейшая судьба доверенных ему актов.
В Латвии урегулирована в конституционном порядке процедура
принятия Кабинетом Министров правил, имеющих силу законов. Она
предусмотрена ст. 81 Сатверсме. Соответствующие акты потом вносятся
в комиссии парламента как законопроекты или поглощаются его
последующими законами. Но это вызывает и недовольство. Народный
Фронт Латвии подготовил законопроект об ограничении
соответствующих полномочий Кабинета Министров в период между
сессиями парламента.
И все же опыт накоплен. В соответствии со ст. 81 Сатверсме
правительством принят. Закон о бисг^итишнарк-ых взысканиях,
налагаемых на чиновников, морской кодекс, Закон об электронных
средствах .массовой информации (хотя ряд фракций Саэйма настаивал
на принятии закона парламентом ввиду его политической значимости и
необходимости широкого обсуждения). Для ускорения приватизации
Кабинет Министров ввел изменения в законодательство, позволяющие
сократить сроки выдачи сертификатов до 31 декабря 1994 г.
В нашей стране хорошим примером служит Закон Свердловской
области от 24 декабря 1996 г. «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных образований в Свердловской области
отдельными государственными полномочиями». Возможны законы и
договоры как регуляторы такого процесса.
Назовем еще такой прием перераспределения полномочий как
децентрализация управления, когда они передаются на нижестоящие
уровни. Тут задача решается путем актов вышестоящих органов,
принимаемых для «вертикальных партнеров». Этим приемом надо
постоянно и гибко пользоваться с учетом изменений обстановки и задач.
Декокиектраиия, хорошо известная французской административной
доктрине и практике, означает способ централизованного решения
вопросов на том или ином уровне или «горизонтального
перераспределения полномочий».
Хорошая юридическая регламентация полномочий органов
исполнительной власти - лишь хорошее начало их деятельности. Ключ к
успеху - в их последовательной и правильной реализации. Однако этим
ключом пока еще, пожалуй, никто не владеет, чему есть множество
свидетельств. Какие? Допускаются отклонения фактической
деятельности органов от ее нормативной модели, неполное
использование полномочий, воспрепятствование осуществлению
полномочий других органов, вмешательство в их сферу, одностороннее
применение каких-либо средств реализации полномочий (лавина актов,
приказной стиль, «денежные» методы и т.д.), невысокий
профессионализм кадров, плохо знающих свои полномочия. А
ответственность за их неисполнение почти не наступает.
Поэтому можно рекомендовать следующий механизм реализации
полномочий органов исполнительной власти:
а) применение комплекса средств - организационных, кадровых,
экономических, юридических, психологических, материально-
технических;
б) постоянный учет благоприятных и неблагоприятных факторов,
влияющих на масштабы и результаты реализации полномочий органов,
их прогнозирование как в пределах своей и смежных систем органов,
так и в разных сферах общественной жизни. Особое внимание следует
уделять каналам прямой и обратной связи с населением, гражданами,
приобретению их поддержки;
в) введение процедур деятельности органов, которые формируют
режим реализации полномочий. Таковы положения, правила, регламенты
подготовки и принятия актов, рассмотрения вопросов, взаимоотношений
органов.
Институт законодательства и сравнительного правоведения
разработал и администрация Тверской области одобрила Правила
подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и
ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской
области, ее комитетов, управлений и отделов с федеральными органами
исполнительной власти. С их помощью достигается нормальный ритм
деятельности исполнительных органов, и важно такие шаги предпринять
на всех уровнях.
г) обеспечение прочной законодательной базы для деятельности
всех органов исполнительной власти. Своевременное принятие и
обновление статутных и иных законов и действия в русле законов, а не
вне их отвечают «исполнительному характеру» управленческой
деятельности. Полезными могут быть разработанные вышеназванным
институтом и внедренные в Новгородской области и ряде других
областей рекомендации «Организация и способы реализации законов»
(См.: Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. - М.:
1995). Особо выделим в них один момент - всегда ли и в какой степени
акты органов управления во исполнение закона формируют ту
«правовую цепь», которая прочно связывает всех участников. Пока, к
сожалению, принятие таких актов от случая к случаю и хаотические
потоки информации (запросы, справки, сведения) сверху вниз
иллюстрируют иной и далеко не лучший тип деятельности. В этом автор
убедился при изучении взаимоотношений некоторых органов Республики
Карелия и Новгородской, Тверской областей с федеральными органами.
д) немаловажным является вопрос о механизме осуществления
полномочий органа исполнительной власти. В теории и на практике его
сводят преимущественно к актам руководителя органа, хотя акты
другого рода - методические рекомендации, информация и т.п. - могут
издаваться и другими должностными лицами (заместителями). Кроме
актов полезны переговорные и согласительные процедуры, решения-
протоколы по спорным вопросам и коллизиям (в министерствах Чешской
Республики действуют в соответствии с законом об административном
процессе общественные комиссии по спорам в отрасли), рекомендации
совещательных, научных, экспертных советов, технико-экономические
нормативы, стандарты. Организационные и материально-технические,
идеологические средства также находятся в арсенале средств. ,
Завершая рассмотрение данного круга проблем, подчеркнем
необходимость введения и эффективного использования процедур
рассмотрения споров о компетенции органов. Первые шаги в данном
направлении сделаны в отношении конституционных споров.
Анализ практики свидетельствует о серьезных деформациях
исполнительной власти. Органы разных уровней плохо реализуют свои
полномочия, часто вторгаются в сферу компетенции других органов.
Конфликтность и борьба за политическое влияние с другими ветвями
государственной власти явно отвлекает их от решения главных задач.
Уместно еще раз подчеркнуть: полномочия органов
исполнительной власти устанавливаются и реализуются под эгидой
закона и ради закона. Игнорирование этого важнейшего принципа ведет
на практике к субъективизму м ошибкам, нарушениям законности.
Поэтому в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (1995,
1996, 1997 гг.) особое внимание уделено управлению посредством
закона, а не директивному управлению, порожденному старой
технологией власти с преобладанием разных методов принуждения.
В практическом плане можно рекомендовать следующую
характеристику формулы управления посредством закона: а) правовая
«связанность» управления Конституцией и законами (в системном
смысле, а не одним законом); б) действия органов исполнительной
власти в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ о предметах
ведения Федерации и ее субъектов; в) установление законом статуса и
рамок компетенции органов исполнительной власти; г) издание
подзаконных актов; д) правильное реагирование на нормы законов,
имеющих отношение к деятельности исполнительных органов.
Реализация полномочий исполнительных органов должна протекать
строго в правовом русле. Мы имеем в виду механизм правового
обеспечения полномочий, как в масштабе региона, отрасли, государства,
так и в рамках каждого органа. Без этого хаотически и неумело
готовятся и принимаются различные правовые акты. Эти акты не
отражают всех функций и полномочий соответствующего органа и
«сбиваются в сторону». Подобные недостатки обнаруживаются в
практике многих министерств.
Учитывая расширяющуюся роль Правительства и федеральных
органов исполнительной власти в законопроектной деятельности,
Институт законодательства и сравнительного правоведения провел
изучение соответствующих проблем в Минтопэнерго РФ. В результате
был подготовлен и представлен в министерство и Правительство
комплект проектов правовых актов и рекомендаций, способствующих как
упорядочению правотворческой, и в частности законоподготовителъной
деятельности министерства, так и улучшению механизма реализации
законов. К их числу относятся: а) правила подготовки, принятия и
выполнения правовых актов в министерстве; б) регламент коллегии
министерства; в) рекомендации по ведению законопроектной
деятельности в министерстве; г) рекомендации по организации
реализации законов в министерстве; д) аналитическая записка о
договорных отношениях министерства с органами государственной
власти субъектов Федерации, типовое соглашение, е) о взаимодействии
министерства с общественными организациями в процессе
нормотворчества и реализации законов; ж) аналитическая информация
«О факторах, влияющих на степень удовлетворенности работников
министерства их правовой деятельностью».
Эти документы имеют, несомненно, общее значение и могут быть
широко использованы.
Следовательно, нужно точно сочетать конституционные
полномочия исполнительных органов и производные от них полномочия,
закрепляемые в законах и положениях. Требуется лучше согласовывать
полномочия органов Федерации и ее субъектов в отдельных сферах и
полномочия исполнительных органов, действующих в этих сферах.
Следует овладеть всеми средствами реализации полномочий
исполнительных органов, включая юридические, экономические,
организационные и кадровые; осуществлять их последовательно и в
полном объеме.
Необходимо рассматривать в качестве оценки эффективности
деятельности исполнительных органов практические результаты в
экономической, социальной и иных сферах, достигнутые в ходе
реализации их полномочий.
§ 3. АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ
В стремительной правотворческой деятельности и в многообразном
правоприменительном процессе люди чаще всего соприкасаются с
актами и действиями государственных органов и их представителей.
Далеко не всегда удается обнаружить их внутренний импульс, каковым
является административное усмотрение. Именно оно подчас в решающей
степени определяет содержание законов и актов управления, позицию и
действия государственных органов, отношение государственных
служащих к людям и к нуждам предприятий и организаций.
В историческом плане заметен акцент на формах выражения
административного усмотрения. И.Т. Тарасов в книге «очерк науки
полицейского права» (1897), характеризуя закон в качестве общей
нормы, отмечает необходимость его исполнения путем «приноровления»
к местным и временным условиям. С этой целью исполнительная власть
вправе издавать во исполнение закона распоряжения и предписания,
используя в случаях неповиновения принудительные меры (См.: И.Т.
Тарасов, Российское полицейское (административное) право. Конец Х1Х-
начало XX века. Хрестоматия. Изд-во Воронежского ун-та, 1999, с. 175-
189).
В середине XIX в. В. Гумбольдт, а позднее Б.Н. Чичерин и Другие
ученые анализировали пределы регламентации со стороны государства и
его вмешательства во все дела, допуская контроль и иные средства лишь
для защиты общих и частных интересов (См.: Б.Н. Чичерин. Избранные
труды. СПб.: Изд-во С.-Петерб. Ун-та, 1998. С. 255-326). Г.Ф.
Шершеневич признавал усмотрение государственной власти
устанавливать формы права. В частности, ею может быть предоставлена
органам управления выработка общих правил поведения в развитие
законов или пополнение их. Такие административные распоряжения
черпают силы не в самих органах управления, а в дозволении,
исходящем от органов власти. Их называют административными указами.
Указ должен издаваться компетентным органом, в соответствии с
законодательством, быть общеизвестным. В отличие от него
административные меры принимаются в конкретных случаях во
исполнение закона (См.: Г.Ф. Шершеневич. Общая теория права. Т.2. М.:
Изд-во «Юрид. колледж МГУ», 1995, с. 5-15, 78-83).