Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того,
допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению
Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента
позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная
деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и
иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению
экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса
граждан, воздействию на другие государственные органы и местное
самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно
обновлено законодательство.
Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои
полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы
их компетенции в экономической и социально-культурной сферах,
правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными
государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и
межотраслевого значения.
Общность задач законодательных и исполнительных органов
предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения
функций. На практике, однако, возникают следующие отступления:
допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других;
встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета,
собственности и ее приватизации, построения государственных органов
в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий,
включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации;
произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг
друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий
парламента).
Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной
власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных
политических сил. Именно этим объясняются их несхожие позиции в
конституционном процессе, в определении программ и проведении
экономических реформ. Сказывается и давление общественных
движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и
подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не
деструктивным, а оптимизирующим фактором управления
государственными делами.
Сопоставление системы исполнительных и законодательных
органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах
самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья,
разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют
внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты.
Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников.
Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные
контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и
внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает
субъектов права устанавливать деловые отношения.
Одной из разновидностей государственной власти является
судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от
законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и
выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся
вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и
бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного,
административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е.
как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим
правовым багажом. Его использование не только допускается, но и
предполагается норма-
7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма
сильная.
ФКЗ «О судебной системе» установил общие принципы
формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ «О
Конституционном Суде РФ» определил линии связи Конституционного
Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ «Об
арбитражных судах в РФ» закрепил соответствующие отношения с
арбитражными судами. Важен Закон РФ «Об обжаловании в суд действий
и решений, нарушающих права граждан». И в других законах названные
сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их
подробнее.
Получила конституционное и законодательное признание
административная юрисдикция и административное судопроизводство.
Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого
ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная
ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в
самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом
направлении. То же самое можно сказать о судах.
Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой
сфере - это судебный контроль за административными актами.
Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции
нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов
субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как
между федеральными органами, так и между ними и органами
государственной власти субъектов. В сфере функционирования
собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено
немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им
публичность.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции
дела о признании недействительными (полностью или частично)
ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и
нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока
таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной
практики применения арбитражными судами законов и иных
нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере
экономической деятельности, дача разъяснений и разработка
предложений по совершенствованию правовых актов.
Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что
ненормативный акт государственного органа, а в случаях,
предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие
закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и
охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица,
могут быть признаны судом недействительными. Этой норме
соответствуют многочисленные нормы законов в государственной,
хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие
использование судебных процедур для контроля за законностью актов
управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного
меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания
субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине
неготовности судов.
Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы
граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли
неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия»
и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав
граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу
вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав
потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования
на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.
Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех
случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны
реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них
содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и
должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в
соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а
государственные служащие - честь и достоинство.
Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более
прочных контактов органов исполнительной власти и органов
прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства.
Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора
является исполнение законов федеральными министерствами и
ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации,
органами военного управления и органами контроля. Справедливости
ради надо признать несомненное ослабление в последние годы
прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.
§ 5. КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОРГАНАХ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Аппарат управления любого государства характеризуется большей
устойчивостью, чем другие институты государства. Именно этот аппарат
обеспечивает государственную преемственность и непрерывность
выполнения государственных функций. Профессионализм его служащих
является для этого необходимой гарантией, но их социальная
ориентация на обслуживание общих интересов нередко лишь
прикрывает социальную, элитарную приверженность. Материальные,
финансовые и иные рычаги Управления, сосредоточенные в ведении
исполнительных органов, Делают их мощным орудием государственной
политики и приманкой для всех политических сил. И это позволяет
наряду с общими закономерностями развития и функционирования
исполнительных органов выделять и особенности, отражающие
специфику стран или их групп (См. подробно: Административное право
зарубежных стран. - М.: Спарк, 1996; Исполнительная власть:
социально-правовое исследование. - М.: 1995; Правительство,
министерства и ведомства в зарубежных странах. - М.: Юрид. лит.,
1994).
Сложность построения и функционирования системы
исполнительных органов привела к отказу от однотипного
представления об их природе. Во Франции с середины XX в. отмечается
видоизменение объема понятия администрации. Расширение ее сфер
привело к устранению выделения ее только по критериям
административных задач и подчиненности законодателю. Одни и те же
действия могут осуществляться юридическими лицами, фактически
частными лицами и подлинно частными лицами. Администрация берет,
по свидетельству французских специалистов, задачи, которые отвечают
потребностям, носящим общественный характер лишь в силу
политического выбора. Администрация является комплексом органов,
которые под руководством управляющих обеспечивают выполнение
задач, рассматриваемых как административные. И поэтому
государственная администрация включает в себя территориальную
администрацию (государственная администрация и департаменты,
коммуны или местные коллективы) и функциональную администрацию.
Германская административная доктрина и практика признают, что
исполнительная власть распространяется, с одной стороны, на
реализацию права, т.е. исполнение права и управления, а с другой - на
правящую власть. Если первая сфера является чисто административной,
то вторая является политической, т.е. руководящей и формирующей
деятельность. В качестве таковой выступает прежде всего
правительственная власть.
Подобное разделение исполнительных органов является вполне
естественным и для других стран ввиду очевидной специфики статуса и
полномочий разных государственных органов.
Общее и особенное в моделях исполнительной власти во многом
определяется отношением к ней главы государства. Отечественные
исследователи справедливо отмечают, что во всех странах глава
государства рассматривается как важнейший носитель исполнительной
власти, осуществляемой им единолично либо совместно с
правительством. Здесь бесспорно влияние формы правления, характера
политического режима и соотношения социально-политических сил.
Сказываются и личные свойства главы государства. Достаточно сравнить
«политические портреты» президентов и глав правительств Франции,
Германии и Италии, а также монархов скандинавских стран и Испании.
Причем в парламентарных монархиях большая часть полномочий главы
государства осуществляется правительством и другими органами, а в
монархических государствах Юго-Восточной Азии - монархами
самостоятельно.
В президентских республиках ролъ главы государства в механизме
исполнительной власти очень существенна. Он самостоятельно
назначает и смещает членов правительства, определяет его структуру и
направление деятельности. Фигуры премьер-министра либо нет, либо
она играет второстепенную роль. В парламентарных республиках роль
президента является меньшей и здесь сильнее сказывается зависимость
правительства от парламента.
Важное место в системе исполнительной власти занимает
правительство. Для его обозначения применяются разные наименования
- совет министров, кабинет, правительство, государственный совет,
административный совет. Конституционный статус правительств при
всем их сходстве не препятствует немалой специфике в их организации
и деятельности. Премьер и его близкое окружение в виде кабинета
реально направляют исполнительные структуры, причем состав и
удельный вес внутренних кабинетов меняются.
Опыт XIX-XX вв. подтверждает растущее значение каналов влияния
гражданского общества на правительство. Выборы в парламент на
основе многопартийной системы приводят к разным комбинациям -
формируются и действуют правительства партийные и безпартийные,
коалиционные и однопартийные, правительства парламентского
большинства или меньшинства. В критических и переходных ситуациях
нередко создаются правительства национального единства или
национального спасения.
В скандинавских странах довольно устойчивыми оказались
отношения парламента и правительства, стабильной является и система
министерств (М.А. Мочунова. Скандинавский парламентаризм. Теория и
практика. - М.: 2001).
Порядок формирования правительств во многом зависит от формы
правления. В президентских республиках и абсолютных монархических
государствах правительство формируется по усмотрению главы
государства. В парламентарных республиках премьер-министром чаще
всего назначается лидер партии, победившей на парламентских
выборах. Ему поручается подбор министров. Во всех случаях проводятся
консультации главы государства с лидерами парламентских фракций,
партий и т.д.
В ряде стран в состав правительства кроме премьера, его
заместителей и министров могут входить государственные министры,
которые либо координируют деятельность некоторых министров, либо
выступают в роли заместителей министров. Министры без портфеля
обычно выполняют поручения премьер-министра. Парламентские
секретари помогают министрам в осуществлении их парламентских
обязанностей.
Понятно, что в разных странах неодинаковы роль и удельный вес
отдельных министров, как в силу исторических традиций, так и
конкретной ситуации. Действуют комитеты правительств, как
постоянные, так и временные, а также периодически возникающие
межминистерские комиссии, советы и т.п. Эти вспомогательные органы
способствуют более оперативной и специализированной деятельности
правительств.
Сравнение статуса правительств и реального объема их
деятельности позволяет заметить совпадение таких функций, как
формирование проекта государственного бюджета и организация его
исполнения, участие в законопроектной деятельности, принятие
решений по важнейшим государственным, международным, социально-
экономическим вопросам, направление работы министерств,
департаментов и т.п. Обнаруживаются и немалые отличия в объеме и
характере полномочий, во многом определяемых как спецификой
страны, так и неодинаковыми отношениями с главой государства и
парламентом.
Становятся примечательными более развернутые конституционные
характеристики функциональной деятельности государства и его
административных органов. Администрация как бы «связывается»
публично-конституционными обязательствами. Таково содержание гл.
третьей ч. I «Об основных принципах социальной и законотворческой
политики (ст. 39-52), гл. VII «Об экономике и хозяйстве» (ст. 128-136)
Конституции Испании.
Заметную роль в жизни иностранных государств играют
специальные административные органы - министерства, ведомства,
департаменты и др. Расширение сфер государственного регулирования,
с одной стороны, дифференциация и специализация, с другой,
обусловливают важное значение деятельности центральных органов
управления. Если в конституциях первой половины XX в. их статус почти
не регулировался ввиду предпочтений «теневого» руководства