Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
процессом формирования и деятельности, то в конституциях последних
десятилетий им отведено больше места.
В Конституции Румынии кроме гл. III «Правительство» (ст. 101-
109) есть гл. V «Публичная администрация». В ней регулируются
вопросы центральной специализированной публичной администрации -
министерства, специализированные органы, вооруженные силы,
Верховный совет обороны страны. К местной публичной администрации
отнесены коммунальные и городские власти - выборные местные советы
и выборные премьеры, уездные советы, префекты в уездах.
В Конституции Республики Молдова есть гл. VIII «Публичное
управление», где выделено центральное отраслевое публичное
управление (министерства и другие управляющие власти), принципы
местного публичного управления, сельские и городские власти,
районный совет.
И все же для большинства государств характерно отсутствие
крупных комплексных актов, регулирующих систему и деятельность
органов управления. В Англии, Италии и других странах десятки лет
действуют статутные акты о министерствах и иных органах, которые
корректируются правительством по мере необходимости. Долгие годы
сохраняют силу регламенты и другие внутренние акты.
Надо отметить и другой опыт. В Австрии, Чехословакии, Кубе
действовали законы о центральных органах государственного
управления. В частности, в Австрии в 1973 г. был принят федеральный
закон о федеральных министерствах. В феврале 1986 г. принимается в
новой редакции федеральный закон о количестве, компетенции и
структуре федеральных министерств. Думается, такой опыт поучителен и
для РФ.
Исследователи правильно отмечают, что в президентских
республиках число министерств меньше, чем в парламентарных
республиках. Объяснением может служить больший объем
президентских полномочий и такой централизации управления, когда
распределение министерских и иных постов не связано с раздачей
мандатов представителям различных парламентских фракций. И тем не
менее в последние десятилетия министерствам приходится
«потесниться».
Их отодвигают в сторону президентские и правительственные
специализированные органы - агентства и бюро, компании, которые в
меньшей степени действуют на открытой публичной арене. Им удобнее
осуществлять оперативно-регулирующие функции вне парламентского и
демократического контроля, облегчая президенту и правительству
механизм «доверительного управления». Десятки и сотни таких органов
- постоянных, временных или ad hoc - делают аппарат управления
громоздким и не всегда эффективным. Такова практика США, Англии.
Во Франции получили развитие публичные службы. Различают
административные публичные службы и промышленные и коммерческие
публичные службы. Административные государственные и местные
публичные службы классифицируются в этом качестве законом или
декретом об их создании. К первым относятся юстиция, администрация
тюрем, образование, дорожные службы, налоговые службы,
национальная оборона, почта и т.п. На уровне района - службы
профессиональной подготовки и образования, управления каналов,
портов и т.п., на уровне департамента - службы социальной помощи,
санитарные и медицинские службы, пожарное дело, дороги и т.п., на
уровне коммун -служба актов гражданского состояния, службы
культуры, ритуалов, школьных столовых и т.п.
Широкое распространение получают консультативные советы - на
уровне государства или правительства,, которые способствуют
расширению демократической основы управления. Таков смысл
ордонанса от 29 декабря 1958 г., содержащего Органический закон об
экономическом и социальном совете с дополнением, внесенным
органическим законом от 27 июня 1984 г. Премьер-министр запрашивает
заключения и обращается с просьбами о проведении исследований.
Напомним об опыте зарубежных государств, где человеческий
фактор в управлении оценивается весьма высоко. Так, во Франции с
1978 г. действует Закон «О мерах, направленных на улучшение
отношений между органами управления и общественностью, и об
административных, социальных и финансовых положениях», с 1979 г. -
Закон «О мотивации административных актов и улучшении отношений
между органами управления и общественностью», с 1983 г. - Закон «О
демократизации государственного сектора».
В сентябре 1993 г. Президент США издал распоряжение «О
стандартах обслуживания потребителей органами федерального
правительства», согласно которому ведомства должны
идентифицировать своих потребителей и определять на этой основе
характер их требований, публиковать перечень услуг и обеспечить к ним
легкий доступ. Данный показатель учитывается при отчетах ведомств в
конгрессе. Более широкая ориентация дана в Законе «О внедрении
управления по результатам», принятом в 1993 г. Ведомства должны
представлять стратегический и годовой планы, отчеты о деятельности за
год. Оценка работы дается путем сопоставления результатов и целей.
В 1999 г. премьер-министр Англии предложил программу
модернизации правительства с целью обеспечения комплексности
решений, повышения качества государственных услуг и их стандартов
для ведомств (См.: В.В. Лобанов. Модернизация правительства в
Великобритании. - М.: 2000).
Для российского читателя особенно интересны материалы,
иллюстрирующие устройство и функционирование исполнительной
власти в федеративном государстве. Воспользуемся в этих целях
немецко-русским сборником «Государственное и административное
устройство Германии», выпущенным в 1994 г. на русском языке
Баварской школой управления и Федеральной академией
государственного управления при министерстве внутренних дел ФРГ. Его
построение и простота изложения облегчают изучение германского
опыта. Приведем подробные выдержки из сборника.
Как известно, Основной Закон распределяет исполнительную
власть между Федерацией и землями. Это распределение не совпадает с
распределением законодательных полномочий. В соответствии с
положениями ст. 30 Основного Закона исполнение государственны.х
полномочий и выполнение государственных задач - функция земель.
Однако на практике основная законодательная деятельность
осуществляется на федеральном уровне. Центр тяжести в
административной сфере деятельности смещен в сторону земель.
Наличие федеративной системы обусловило сложную схему
распределения полномочий административной власти. Существуют
следующие виды управления: собственно федеральное управление;
управление от лица Федерации; управление совместными задачами
Федерации земель; исполнение федеральных законов землями;
исполнение земельных законов землями.
Собственно федеральное управление - это управление при помощи
собственных федеральных ведомств, не имеющих правовой
самостоятельности. При этом речь идет о т.н. прямом и опосредованном
федеральном управлении.
Наличие собственно федеральных структур управления предписано
Основным Законом в обязательном порядке в следующих случаях:
дипломатическая служба; федеральное финансовое управление,
включая таможенное управление; федеральная почта; бундесвер (ст. 87
Ъ Основного Закона); управление структурой воздушных сообщений (ст.
87 d Основного Закона); федеральная погранслужба.
Органы Федерации издают общие административные правила,
регулируют административно-процессуальную деятельность и процесс
создания ведомств. Управление от лица Федерации в рамках этого вида
административной деятельности земли исполняют федеральные законы.
Этот вид управления распространяется в обязательном порядке на
федеральные шоссейные дороги и автострады, исполнение федеральных
законов в сфере денежных платежей, управление земельными
финансовыми ведомствами, процессом налоговых поступлений в
федеральную казну.
Управление от лица и по поручению Федерации требует
разрешения со стороны Основного Закона и не может предписываться
простым законом, осуществляется собственно земельными структурами
управления, находящимися под влиянием Федерации. Создание ведомств
- исключительное право земель. Они подчиняются при этом
распоряжениям федеральных ведомств. Абзац 2 ст. 85 Основного Закона
оставляет за федеральным правительством право издавать с согласия
бундесрата общие правила (инструкции) по организации структур
управления и регулировать вопросы единой системы подготовки
чиновников и государственных служащих.
Надзор со стороны Федерации осуществляется в отношении
вопросов законности и целесообразности.
Управление совместными задачами Федерации земель означает,
что имеются в виду задачи, которые решаются землями при участии, в
т.ч. финансовом, Федерации. В 1969 г. раздел, посвященный этой форме
управления (ст. 91 аи 91 ъ Основного Закона) был внесен в Основной
Закон, т.к. существовавшая до того времени практика плохо
поддавалась контролю, что и вызвало необходимость придать ей
конституционно-правовую основу.
Структура государственных ведомств как на уровне Федерации, так
и на уровне крупных земель строится независимо от профиля ведомства
в соответствии с принципом трехступенчатости: 1) Министерства -
высшие ведомства, наделенные политическими функциями; 2)
Ведомства низшего звена, имеющие исполнительные функции; 3)
Правоспособные органы прямого федерального и земельного
подчинения, фонды и учреждения публичного права, а также
федеральные и земельные учреждения, не обладающие
правоспособностью, с собственными ведомствами. Принадлежность
ведомств к федеральному либо земельному уровню обозначается
прилагательным «федеральный» или «земельный».
Высшие федеральные ведомства управляют по всей территории
Федерации в своей сфере управленческой деятельности. К высшим
федеральным ведомствам, в числе прочих, относятся: федеральный
президент с Канцелярией федерального президента, президиум
бундестага с директором, федеральный канцлер с начальником
Ведомства федерального канцлера, а также руководитель Ведомства по
делам печати и информации федерального правительства, федеральные
министры с их федеральными министерствами и Федеральная счетная
палата.
Федеральные ведомства верхнего звена подчиняются напрямую
высшему федеральному ведомству данного профиля и действуют, не
имея подчиненной структуры, на всей территории Федерации.
Федеральные ведомства среднего уровня являются связующим
звеном между ведомствами высшего уровня и профильными ведомствами
низшего уровня, имея полномочия надзора, например: высшие
финансовые дирекции, дирекции по вопросам водоснабжения и
судоходства, высшие дирекции почты, дирекции федеральной железной
дороги.
Федеральные ведомства низшего уровня действуют как низшее
управленческое звено на местном уровне, например, главное
таможенное ведомство, ведомство по вопросам водоснабжения и
судоходства, почтовые ведомства.
Своеобразны структуры управления на земельном уровне. В
отличие от городов-государств, где государственные и коммунальные
структуры управления объединены между собой, федеральные земли
имеют, как правило, трехступенчатую структуру управления. В
маленьких землях средняя инстанция подчас отсутствует. Высшими
земельными ведомствами являются все ведомства, которые не
подчиняются какой бы то ни было земельной управленческой структуре,
в частности премьер-министр и земельные министры, а также Земельная
счетная палата
Как на федеральном, так и на земельном уровне имеются
ведомства высшего звена, сфера управленческой деятельности которых
распространяется по всей территории земли (например, земельные
статистические ведомства, ведомства по охране конституции, земельные
ведомства по уголовным расследованиям).
Для нашей страны весьма полезен опыт Канады, где на
федеральном уровне регулярно проводятся совещания глав органов
управления провинций по профилю деятельности.
Как видно, есть общие и специфические моменты в зарубежной
правовой регламентации исполнительных органов. Степень их внешнего
сходства или различия нельзя преувеличивать, ибо главное - это статус
органа в государственной системе.
ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ
§ 1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ
Важнейшим субъектом административного права является
правительство. Оно отличается масштабным использованием и
реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и
активным созданием административно-правовых норм, с другой. Во
втором качестве правительство формирует общую правовую базу в
сфере управления и регулирования и побуждает, организует и
направляет процесс правотворчества и правоприменения со стороны
других субъектов административного права. Подобная правообразующая
роль правительства объясняется его высоким положением в государстве
и в системе исполнительной власти.
Именно поэтому правительство обладает прежде всего
конституционным статусом, что характерно для всех государств К
содержанию его деятельности имеют отношение нормы других отраслей
права. Но особое значение имеет административно-правовое
регулирование вопросов организации и деятельности правительства,
поскольку речь идет о своего рода центре всей управленческой системы.
Оно включает в себя акты и нормы трех видов - специальные законы,
посвященные статусу правительства, нормы тематических законов,
относящиеся к его разнообразной функциональной деятельности,
организационно-регламентные акты.
Рассмотрим подробнее отечественные законы о Правительстве,
которые занимали и занимают важное место в системе
административного права. За последние два десятилетия были приняты
три закона - Закон о Совете Министров СССР от 5 июля 1978 г. (и
аналогичные законы о Советах Министров союзных республик), Закон
РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г.,
одобренный ФКЗ «О Правительстве РФ» (1997 г.). В первом и третьем
случаях речь шла о конституционных законах, прямо названных в
текстах конституций ввиду их особой значимости и для других правовых
актов в сфере управления.
Приведем ряд положений Закона о Совете Министров СССР,
представляющих не только историческую, но и юридико-
функциональную ценность. Выделим прежде всего аспекты компетенции
Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного
органа государственной власти СССР.
Конституция СССР определяла роль и задачи Совета Министров
СССР в осуществлении функций социалистического общенародного
государства. Совет Министров СССР был правомочен решать все вопросы
государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР,
поскольку они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию
Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР.
В своей деятельности Совет Министров СССР руководствуется
Конституцией СССР и законами СССР.
Совет Министров СССР на основе и во исполнение законов СССР и
иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума издает
постановления и распоряжения и проверяет их исполнение
Постановления и распоряжения Совета Министров СССР обязательны к
исполнению на всей территории СССР, всеми органами, организациями,
должностными лицами и гражданами.
Была подробно урегулирована компетенция Совета Министров
СССР. Статья 6 посвящена общим вопросам компетенции Совета
Министров СССР. Совет Министров СССР в пределах своих полномочий,
предусмотренных Конституцией СССР, законом о Совете Министров СССР
и другими законами СССР:
обеспечивает руководство нароЭнъш хозяйством, социально-
культурным строительством и другими сферами государственного
управления; осуществляет руководство отраслями союзного подчинения
и общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения,
организует управление промышленными предприятиями,
строительными, сельскохозяйственными предприятиями и
объединениями, предприятиями транспорта и связи, банками, научными
учреждениями, а также иными организациями и учреждениями союзного
подчинения, определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации
государственных предприятий, объединений, других организаций и
учреждений;
определяет задачи и функции, порядок организации и
деятельности органов государственного управления; принимает меры к
совершенствованию системы органов государственного управления,
стиля и методов их работы.
Совет Министров СССР в случае необходимости может передавать
решение отдельных вопросов государственного управления, входящих в
его компетенцию, Советам Министров союзных республик,
министерствам и государственным комитетам СССР, другим
подведомственным ему органам.
В названном законе подробно регулировались основные
полномочия Совета Министров СССР в области развития экономики,
социальной сферы, планирования, финансов, науки, законности,
безопасности, обороны.
Регламентировались отношения Совета Министров СССР с другими
государственнъши органами, вопросы, организации работы Совета
Министров.