Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

Подождите немного. Документ загружается.

аппарат Министерства электротехнической промышленности и

Министерства угольной промышленности. Автор участвовал в их

разработке и, стремясь обеспечить преемственность работы

«управленческих штабов», принял участие в изучении опыта

Министерства топлива и энергетики в 1995-1996 гг. В итоге были

подготовлены и одобрены в министерстве регламент коллегии,

рекомендации по ведению законопроектной деятельности, правила

подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго,

рекомендации по реализации законов в Минтопэнерго. Думается,

подобные регламенты полезны и для других министерств.

Рассмотрим теперь статус государственных комитетов.

В прошлом они осуществляли .межотраслевое управление и несли

ответственность за состояние и развитие порученной им сферы

управления. Они также подразделялись на общесоюзные и союзно-

республиканские. Совет Министров СССР мог возлагать на

государственные комитеты осуществление отдельных функций по

руководству отраслями управления. Государственные комитеты СССР в

пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение

законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума,

постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и

проверяли их исполнение. Государственные комитеты СССР возглавляли

председатели государственных комитетов, которые несли персональную

ответственность за выполнение соответствующими государственными

комитетами возложенных на них задач и осуществление ими своих

функций.

Ныне государственный комитет РФ - федеральный орган

исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе

межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а

также функциональное регулирование в определенной сфере

деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель

государственного комитета.

Рассмотрим другие разновидности федеральных органов.

Установлено, что Федеральная служба России, Российское агентство,

Федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной

власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные,

разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных

сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель

Федеральной службы России, Российское агентство - генеральный

директор Российского агентства, федеральный надзор - начальник

Федерального надзора России.

К числу Федеральных служб России относятся, например:

Федеральная архивная служба, Федеральная миграционная служба,

Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности,

Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба геодезии и

картографии, Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная

служба охраны., Федеральная служба по обеспечению государственной

монополии на алкогольную продукцию, Федеральная служба по

регулированию естественных монополий в области связи, Федеральная

служба специального строительства.

Российские агентства: Российское агентство по патентам и

товарным знакам, Российское космическое агентство, Федеральное

агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ

Федеральные надзоры: Федеральный горный и промышленный

надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной

безопасности и др.

Установлено, что федеральные органы исполнительной власти

создаются только с такими наименованиями и статусом, которые

предусмотрены вышеназванным указом. При этом не допускается

придание им иного статуса.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их

реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по

предложению Правительства РФ. Положения о федеральных органах

исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам,

закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждаются Президентом, а о

других федеральных органах исполнительной власти - Правительством.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников

Центрального аппарата и территориальных органов федеральных

органов исполнительной власти утверждаются Правительством

Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от

должности Президентом РФ по предложению Председателя

Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на должность и

освобождаются от должности Правительством.

Председатели государственных комитетов РФ, руководители

федеральных служб России, генеральные директора российских

агентств, начальники федеральных надзоров России, а также их

заместители назначаются на должность и освобождаются от должности

Правительством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти,

подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним

Конституцией РФ, назначаются на должность и освобождаются от

должности в особом порядке.

Установлено, что территориальные органы федеральных органов

исполнительной власти создаются федеральными органами

исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для

осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание,

реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных

органов исполнительной власти, назначение на должность и

освобождение от должности их руководителей осуществляется

соответствующим федеральным органом исполнительной власти после

консультации с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Содержание территориальных органов федеральных органов

исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального

бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме

территориальных органов федеральных органов исполнительной власти,

финансируемых по другим статьям бюджета.

И все же связи и отношения между участниками управления

усложнены, возникают конфликты. Движется много излишней

информации. Аппарат разрастается. Для преодоления этих противоречий

целесообразно изучить все представительские структуры в регионах,

дать оценку степени их реальной полезности, четко определить их

статус и права субъектов РФ по отношению к ним. Следовало бы

расширить представительство органов субъектов РФ в соответствующих

федеральных органах, установить режимы выполнения органами

субъектов РФ некоторых федеральных функций (напр., в рамках

целевых программ). В перспективе можно решить вопрос о возможном

сближении территориальных рамок деятельности федеральных органов с

границами деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия.

Это позволит усилить элементы самоорганизации управления снизу. Как

известно, действующие в регионах полномочные представители

Президента РФ координируют деятельность территориальных структур

федеральных органов. Все это облегчит сближение и даже создание

смешанных институтов на паритетных началах.

Незавершенность формирования системы органов исполнительной

власти и их связей потребовала дополнительных мер по координации

усилий органов субъектов Федерации. Федеральное Правительство

действует в двух направлениях. С одной стороны, оно обеспечивает

участие руководителей и представителей органов субъектов Федерации

в заседаниях, в обсуждении проектов решений, в согласовании программ

и т.п., а с другой - способствует созданию консультативных и иных

совещательных органов при федеральных министерствах и ведомствах с

участием представительных органов исполнительной власти субъектов.

Федеральные, органы, создают консультативные советы.

Так, при Министерстве иностранных дел действует

консультативный совет субъектов Федерации, обсуждающий вопросы их

участия во внешнеэкономической и международной деятельности.

Выпускается бюллетень совета. Представители субъектов включаются

иногда в состав коллегий федеральных органов, научно-технических и

иных советов.

Еще более разветвленные связи с органами субъектов Федерации

имеются у федерального Министерства топлива и энергетики. Оно

заключает соглашения с субъектами и ассоциациями их экономического

взаимодействия. Представители министерства находятся в ассоциациях

взаимодействия. Есть региональные представительства министерства.

Действует Совет по координации взаимоотногаений с регионами.

Обеспечивается обмен информацией. Такие меры укрепляют

демократическую основу управления, но подобные советы не должны

подменять штатные органы.

§ 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

Эти органы, являясь субъектом административного права, играют

очень активную роль в жизни нашей страны, что связано как с общими

административными преобразованиями в РФ, так и с их региональными

аспектами. Поэтому мы считаем нужным охарактеризовать их подробно.

Преобразования в России в экономической, социальной и

политической сферах ориентированы на последовательную

демократизацию общественной и государственной жизни. Они

рассчитаны на развитие новых регуляторов и отношений в социально-

рыночной экономике. Естественно, что генеральная тенденция

предопределяет новое отношение к территориальному устройству

государства, к его экономической системе.

Региональная политика приобретает значение устойчивой

Доминанты. Принятие летом 1997 г. Европейской Хартии регионов

стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и Реализацию

принципа субсидиарности на 4-х уровнях - европейском,

государственном, региональном и местном. Регионы выполняют

существенную часть государственных дел, рамки их деятельности

устанавливаются конституцией, статутами регионов, законом или

международным правом.

В последнее десятилетие регионализация в России воспри218

Наадел II. \- j и lm iv i im , ., л........._ .

нималась как противовес централизации, тоталитарному режиму

прошлых лет и даже целостности государства и его институтов.

Тенденции сепаратизма не преодолены до сих пор, хотя не менее

болезненны и рецидивы чрезмерной централизации и бюрократизации.

Все же можно вести речь о формировании и реализации новой

региональной политики и связанном с этим обновлением концепции

власти и управления.

Главная идея концепции - укрепление федеративных начал

Российского государства путем сочетания курса на обеспечение его

целостности и единства и одновременно широкой самостоятельности

госорганов субъектов РФ, местного самоуправления и хозяйствующих

субъектов.

Федеративное устройство России основано на: а) ее

государственной целостности, включая неприкосновенность территории;

б) единстве системы государственной власти; в) разграничении

предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и

органами власти ее субъектов; г) равноправии и самоопределении

народов в РФ; д) широкой самостоятельности всех субъектов РФ,

основанной на положениях конституций, уставов, договоров, на их

равенстве во взаимоотношениях с федеральными органами; е)

всемерном развитии местного самоуправления, инициативы

хозяйствующих субъектов и предпринимателей.

Конституционные положения развиваются в законодательстве

Федерации и ее субъектов.

В тематических законах отчетливо выявляется региональный

аспект. Во всех законах, касающихся совместной компетенции

Федерации и ее субъектов, урегулированы предметы ведения и

полномочия соответствующих федеральных органов и органов

республик, краев, областей, городов федерального значения,

автономных образований. Таковы статьи законов о недрах, об

образовании, о культуре и др.

Примечательно, что в Конституции России, в конституциях и

уставах ее субъектов, в законодательстве, в иных актах применяются

такие юридические понятия, как «территория», «административно-

территориальное устройство», «регион», «муниципальное образование».

Каждое из понятий в контексте того или иного акта приобретает свое

нормативное значение, отражающее различные процессы, происходящие

в РФ.

В этом плане необходимо отмстить следующие правовые

механизмы осуществления региональной политики: а) строгую

регламентацию сфер исключительной компетенции РФ, ее субъектов и

местного самоуправления. Самостоятельность деятельности

соответствующих органов обеспечивается системой гарантий, в т.ч.

запретом вмешательства, судебной защитой; б) расширение сферы

законодательной компетенции субъектов Федерации. Если республики и

раньше имели право принимать законы, то теперь такое право получили

области и другие субъекты Федерации. В результате региональное

законодательство развивается очень бурно, охватывая как сферу

государственного строительства, так и бюджетно-налоговые, земельные,

'социально-культурные вопросы. Большая часть законов издается по

предметам совместного ведения, часть - по предметам исключительной

компетенции субъектов РФ; в) совместную и согласованную

деятельность органов Федерации и ее субъектов в осуществлении целого

ряда конституционных положений (ст. 72 Конституции РФ). Тут и

подготовка инициативных проектов, и внесение предложений, и

согласование проектов актов, и совместные решения и действия, и

программы взаимодействия и сотрудничества; г) процедуры разрешения

юридических противоречий между органами власти Федерации и ее

субъектов. Обилие юридических коллизий и споров в стране

потребовало расширения юрисдикции общих судов, арбитражных судов,

Конституционного Суда. Шире применяются согласительные процедуры

Президентом, Правительством РФ, министерствами, органами власти

субъектов Федерации.

Федеральная Конституция закрепляет три важных принципа

организации государственной власти в федеративном аспекте. Во-

первых, система органов государственной власти субъектов федерации

устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами

конституционного строя и общими принципами, определяемыми

федеральным законом. Думается, нужен федеральный закон об общих

принципах организации исполнительных органов субъектов РФ. Во-

вторых, в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам

совместного ведения с субъектами Федерации действует единая система

исполнительной власти в РФ. В-третьих, федеральные органы могут

создавать свои территориальные органы.

К сожалению, в реализации этих принципов немало противоречий:

слабо обеспечивается функциональная связь одноименных органов по

вертикали, сказывается чрезмерное давление либо «горизонтали», либо

федеральных агентств, действующих на территориях.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной

власти во главе с высшим исполнительным органом государственной

власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего

исполнительного органа власти субъекта РФ. В ФЗ «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов РФ» (1999 г., с изм. и доп. от

19 июля 2000 г.) закреплены принципы деятельности, построена система

исполнительных органов, полномочия высшего исполнительного органа,

высшего должностного лица, основания приостановления их актов и

деятельности Президентом РФ. Усиление ответственности способствует

укреплению единства в системе исполнительной власти. Предусмотрено

принятие схем управления в субъектах РФ, которые облегчат

территориальную координацию и комплексность развития.

Создание федеральных округов, о чем подробнее будет сказано

ниже, позволяет лучше координировать работу территориальных

структур федеральных органов и увязывать их с деятельностью органов

субъектов РФ. Сделаны первые шаги и еще Предстоит найти

оптимальные модели.

Президент и Правительство периодически принимают акты,

Посвященные поддержке социально-экономического развития отдельных

регионов.

Как уже отмечалось выше, курс на государственно-Управленческую

децентрализацию отчетливо выражен в договорах и соглашениях между

федеральными органами государственной власти и органами субъектов

Федерации. По своим масштабам данный курс превысил объем

взаимоделегируемых полномочий, установленный Конституцией РФ, в п.

2 ст. 78 которой записано, что федеральные органы исполнительной

власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов

Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Согласно п. 3 той же статьи органы исполнительной власти субъектов

Федерации могут по соглашению с федеральными органами

исполнительной власти передавать им осуществление части своих

полномочий.

Из смысла названных конституционных положений следуют три

ограничения: субъектами подобных отношений могут быть органы

исполнительной власти, передаются не сами полномочия, а лишь