Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
функционируют многие элементы, и его построение требует большой
осмотрительности и серьезных усилий во избежание структурных
нагромождений и мнимых перестроек, кажущейся деловитости и
разбухания штатов. Формула: главное - не числом, а умением - особо
применима к органам, призванным задавать программы и цели
управления.
Вышеназванные признаки органов исполнительной власти служат
их отличительными свойствами от других органов и организаций. В них
четко выражен статус, место и функции органов, а также методы
деятельности. Это критерий для отграничения их от партнеров, с одной
стороны, от предписания последним тех свойств управленческих
органов, которыми они не должны располагать, - с другой. Между тем
такое явление встречается на практике довольно часто, и оно
оборачивается отрицательными последствиями. «Квази-органы»
исполнительной власти деформируют государственный аппарат,
обрастание органов комиссиями и т.п. препятствует эффективному
функционированию аппарата. Создаются условия для разрастания его
«теневых звеньев».
Так, на практике нередки случаи создания многочисленных
вспомогательных органов, на которые переносятся функции основных
звеньев управления. «Обрастание» президентских, правительственных и
министерских структур комиссиями, советами и т.п. ведет к гипертрофии
одних органов и умалению реальной роли базовых органов. Привычка
реагировать на критические ситуации именно таким образом приводит к
нарушению нормальных связей государственных органов, к
дублированию и параллелизму. Не случайно периодически принимаются
решения об упорядочении и сокращении консультативных,
координационных и иных органов, но они вновь возрождаются.
Типичные признаки органа исполнительной власти прило-жимы ко
многим разновидностям органов. Но это не механический процесс,
поскольку приходится тщательно учитывать реальное многообразие
органов - функциональное, структурное и т.п. Помогает строгая
классификация органов, ибо четкое их различение позволяет избегать
путаницы в определении функций органов, их формы, объемов
полномочий, характера их взаимоотношений. На практике же таких
ошибок очень много, и не приходится удивляться малой эффективности
управления, когда форма органа не соответствует его функциям и
полномочиям, издаваемые акты не отражают места органа в системе
исполнительной власти, допускается дублирование и вмешательство
одних органов в дела других органов.
Для построения классификации органов исполнительной власти
необходимо прийти к согласию относительно того, все ли органы
охватываются этим понятием. Некоторые считают возможным
ограничивать данное поняти,е на федеральном уровне органами,
названными в Конституции РФ. В конституциях и уставах субъектов
Федерации понятие «исполнительная власть» нередко охватывает
правительство, губернатора и главу администрации. Другие органы
функционально-отраслевого характера относят к органам
государственного управления, которые как бы отделяются от первых. В
ряде случаев полномочия исполнительной власти в конкретных сферах
управления относят к ведению структурных подразделений областной
администрации.
Ученые обращают внимание на неполную конституционную
характеристику системы исполнительной власти и предлагают ее
существенно обогатить. Дробность используемых понятий требует
различать «орган исполнительной власти», «орган государственного
управления», «орган негосударственного управления». Но пока рецепты
свелись к описанию видов органов, закрепляемых в Указах Президента
РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти». Авторы,
видимо, допускают родовое понятие «органы исполнительной власти»
(См. подробно: Коллектив авторов Института государства и права РАН. О
концепции развития системы исполнительной власти в РФ. - М.: Госуд. и
право, 1996, № 8). Такого же мнения и их коллеги-юристы (См.:
Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. - М.: БЕК,
1996, с. 1-24).
Соглашаясь в принципе с такой трактовкой, добавим еще одно
соображение. Природа органов исполнительной власти в решающей
мере определяется содержанием ее «мандата» - кто и как поручает им
вести свои дела. Конституционное основание сочетается с избранием
руководителей исполнительных органов либо населением, либо
представительным органом или назначением их главой государства либо
Правительства. Понятно, что не все органы именно таким путем
начинают отсчет своего существования, поскольку их мандат уже
является вторичным, производным. Его «вручают» вышеназванные
органы исполнительной власти для выполнения специализированных
функций, а получатели становятся органами государственного
управления.
Спорной оказалась трактовка конституционных понятий «системы»
и «структуры» федеративных органов, что дало повод Государственной
Думе обратиться с запросом в Конституционный Суд (РГ, 20 мая 1997 г.).
Попытаемся теперь дать классификацию исполнительных органов в
широком смысле, полагая, что такое понятие охватывает обе
разновидности благодаря их главному признаку - действию на основе и
во исполнение закона. Основным критерием служит адекватность формы
органа выполняемым им функциям. Речь идет:
а) об органах, осуществляющих руководство и координацию на том
или ином уровне управления. Это - правительство (Совет Министров,
Кабинет Министров), губернатор или глава администрации края, области
и других субъектов Федерации. Такие органы часто называют органами
общей компетенции ввиду широты их функций и полномочий;
б) об органах отраслевого регулирования и управления типа
министерств, департаментов, отделов и т.п.;
в) об органах межотраслевой координации и функционального
регулирования типа государственных комитетов;
г) об органах, выполняющих специальные функции (контрольные,
разрешительные и т.п.);
д) об администрации как органе оперативного управления в
государственных предприятиях, учреждениях и организациях;
е) о внешних управляющих в случаях выполнения специально
уполномоченными лицами функций управления недвижимостью,
предприятием (в ситуации банкротства), управления акциями,
находящимися в собственности государства;
ж) о вспомогательных органах типа межведомственных советов,
комиссий и т.п.;
з) об объединениях исполнительных органов (по территориальному
или функциональному принципу).
и) о международной администрации (структурах).
По территориальному масштабу деятельности можно различать
федеральные исполнительные органы, действующие в масштабе страны,
исполнительные органы субъектов РФ, территориальные органы
федеральных исполнительных органов, действующие на территории
одного или нескольких субъектов РФ, межтерриториальные
исполнительные органы специального назначения, действующие в
пределах функционально-территориальных округов, зон и т.п.
Федеральные округа - пример последних.
Более простой является классификация исполнительных органов
по способу принятия правовых актов. Это органы, действующие на
основе единоначалия (министерства и др.), и органы, действующие на
основе коллегиальности (государственные комитеты и т.п.).
Приведенная классификация облегчает правильное решение
вопросов построения и деятельности органов и их взаимоотношений
между собой. Но здесь предстоят дальнейшие разработки научных основ
классификации, которые послужили бы основой для официальных
классификаций, используемых в законодательстве и в управленческой
практике. Пока же здесь много произвольных комбинаций,
затрудняющих четкое формирование и функционирование системы
исполнительных органов.
Система органов исполнительной власти построена на основе их
структурной и функциональной соподчиненности. Взаимодействие всех
звеньев является важнейшей системной характеристикой (См.:
Исполнительная власть: организация взаимодействия. -М.:
Юстицинформ, 2000).
Другим системным средством решения публичных задач служит
введение законодательных основ всей административной Деятельности.
Речь идет о законодательном установлении типичных административных
процедур для государственных и муниципальных органов, учреждений и
организаций, должностных лиц и служащих. Их можно назвать
позитивными процедурами, систематизированными процессуальными
правилами осуществления компетенции субъектов права. Эти правила
опосредуют наиболее важные формы административной деятельности,
отнюдь не ограничивая самостоятельности руководителей и служащих.
Их достоинство - обеспечение простоты, доступности и эффективности
управления публичными делами.
В то же время вполне оправданы и более профилированные законы
и иные правовые акты в данной сфере. Опыт свидетельствует об их
полезности. К тому же известная саморегуляция – в пределах органа или
системы - способствует упорядочению административной деятельности с
учетом специфики их статусов и конкретных условий. Тогда,
несомненно, повышается умение работников действовать в рамках
открытых юридических режимов с участием других государственных
органов, органов местного самоуправления, граждан и их общественных
объединений.
Надо принимать по этому поводу именно закон, ибо усиление
начал подзаконности всех видов управленческой, регулятивной,
организационной деятельности позволит преодолевать правовой
нигилизм и нарушения законности. Это должен быть федеральный закон
для известной унификации деятельности властных структур в стране и
обеспечения реального контроля общества.
Во многих странах действуют утвержденные законом правила
административной процедуры скорее как правила административного
судопроизводства. Дела рассматривает суд - общий или
административный. Возможно, именно метод аналогии побуждает
некоторых депутатов готовить проекты такого же рода. Но ведь
административные процедуры в судах общих, арбитражных и
административных - посвящены другим задачам. Мы же ведем речь о
досудебных процедурах. В Казахстане недавно принят закон об
административных процедурах для упорядочения форм деятельности
всех органов и учреждений. В таких процедурах очень нуждается и наша
страна.
Нужна нормативная модель управления, а именно легально
установленные организационные и функциональные процедуры
деятельности, которые ее упорядочивают и делают обозримой. Ими
должны охватываться основные циклы действий. Пока же их почти нет.
Закон же может придать процедурам обязательность, стабильность и
эффективность.
Введение административных процедур позволит установить как
досудебный порядок разрешения разногласий между государственными
органами всех уровней и особенно региональными, так и формировать в
стране административную юстицию и создавать административные суды,
готовить кодекс административного судопроизводства.
Автор с коллегами разработал структуру проекта Федерального
закона «Об административных процедурах».
Преамбула
Глава 1. Основные положения
1.1. Основные понятия
- Понятие государственных органов
- Понятие административных процедур
- Участники
1.2. Принципы осуществления административных процедур
- Законность
- Открытость
- Обязательность
- Единство требований административны.х процедур для
государственных органов всех уровней
- Закрепление, способов осуществления компетенции и
согласованного функционирования государственных и муниципальных
органов и должностных лиц
- Эффективность
1.3. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным Законом
1.4. Пределы действия настоящего Федерального Закона
1.5. Соотношение настоящего Федерального Закона с другими
нормативными актами (в том числе с международными)
Глава 2. Участники административных процедур
2.1. Круг участников административных процедур
2.2. Порядок осуществления компетенции государственных органов
и органов местного самоуправления
2.3. Порядок делегирования полномочий
Глава 3. Порядок установления и виды административных
процедур
3.1. Способы закрепления административных процедур
3.2. Регламенты
3.3. Правила
3.4. Положения
3.5. Распорядок
3.6. Взаимоотношения между органами по вертикали
3.7. Взаимоотношения между органами в рамках территорий Глава
4. Процедуры организации работы государственных и муниципальных
органов
4.1. Планирование
4.2. Программы
4.3. Распорядок работы
4 4 Распределение обязанностей
Глава 5. Порядок осуществления функциональных задач
государственных органов
Глава 6. Процедуры расслютрения жалоб, заявлений и обращений
граждан
6.1. Организация приема граждан
6.2. Порядок рассмотрения предложений граждан 6 3 Порядок
рассмотрения заявлений граждан
6.4. Порядок рассмотрения жалоб граждан
6.5. Порядок принятия решений по обращениям граждан
Глава 7. Порядок принятия решений государственными органами и
органами местного самоуправления при осуществлении их компетенции
7.1. Коллегиальное принятие решений: заседания, совещания
7.2. Единоличные решения
7.3. Порядок принятия и оформления устных решений
7.4. Подготовка правовых актов
7.5. Гласность принятия нормативных актов
7.6. Требования к оформлению нормативных актов
7.7. Процедура регистрации и опубликования нормативных актов
7.8. Процедура принятия поправок
7.9. Организация учета и хранения нормативных актов
Глава 8. Подготовка, заключение и выполнение административных
договоров (соглашений)
8.1. Основания заключения административных договоров
8.2. Процедура заключения административных договоров