Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс
Подождите немного. Документ загружается.
Проект технического задания на разработку законопроекта должен
содержать следующие разделы: основание разработки законопроекта,
его форма, вид и рабочее наименование; заказчик и разработчики
законопроекта; перечень документов, подлежащих разработке;
примерная структура законопроекта; виды, этапы и сроки работы;
порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком
договора на разработку законопроекта); порядок приемки работы.
Правовые акты Правительства составляют верхний слой пирамиды
актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в
соответствии с решениями федерального Правительства.
Иерархичность построения органов исполнительной власти
предполагает, что федеральные органы исполнительной власти,
правительства республик, главы администраций других субъектов
Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов
Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о
единой системе исполнительной власти в РФ. На практике, однако,
данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и
уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных
органов.
В действующей Конституции соотношение актов Правительства с
актами других звеньев исполнительной власти прямо не определено.
Между тем в прежней Конституции России было установлено, что Совет
Министров РФ в пределах своей компетенции вправе приостанавливать
исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров
республик в составе Федерации, отменять противоречащие
законодательству акты администраций других субъектов. Закреплялось
право отменять акты федеральных министерств и других
подведомственных органов.
Содержание актов Правительства в решающей мере определяется
объемом и характером его компетенции. Для ознакомления с нею
достаточно обратиться к ст. 114 Конституции РФ. Правительство РФ:
разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение,
представляет Государственной Думе отчет об его исполнении;
обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и
денежной политики, единой государственной политики в области
культуры, науки, образования, здравоохранения, социального
обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной
собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны,
государственной безопасности, реализации внешней политики РФ,
законности, прав и свобод граждан, охране собственности и
общественного порядка, борьбе с преступностью.
Добавим, что подробно порядок деятельности Правительства РФ
определяется названным федеральным конституционным законом.
Ввиду высокой нормативности правовых актов Правительства в них
отражаются вопросы его компетенции. С помощью этих актов
регулируются, во-первых, основные сферы государственной,
экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых,
устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти,
предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется
нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в
системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые
режимы.
Придавая большое значение анализу динамики постановлений
Правительства РФ и обобщению тенденций нормотворческой практики,
Институт законодательства и сравнительного правоведения проводит
изучение правительственных постановлений. Одно из них касалось
анализа актов, принятых за 9 месяцев 1993 г. Для удобства оценки
изученные нормативные акты были классифицированы по сферам
применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые,
социальные и т.д.), по основаниям принятия (во исполнение законов и
иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по
предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их
юридической природе (характеру нормативных предписаний). Изучено
свыше 740 актов из числа тех, которые поступили в институт. В
результате были получены данные, которые могут представить интерес
как для работников органов исполнительной власти, так и для широкого
круга читателей (См.: Конституция, закон, подзаконный акт. - М.: Юрид.
лит., 1994, с. 93-97).
Приведенные данные дают основание обратить внимание на
следующие аспекты подготовки и принятия постановлений
Правительства. Целесообразно стремиться к более равномерному
отражению в постановлениях вопросов развития разных отраслей
экономики, социальной и иных сфер, к расширению спектра вопросов
управления (кроме структурно-организационных), к более
систематическому учету предложений и проектов исполнительных
органов субъектов Федерации, к последовательной реализации законов.
Особенности правительственных актов выражаются в
используемых правовых способах и средствах воздействия на
экономические и иные процессы и на деятельность всех организаций и
граждан. Среди них важнейшее значение имеет разработка,
утверждение и реализация базовых нормативно-правовых актов
длительного действия. Речь идет о федеральном бюджете, о прогнозах, о
концепциях, об основных направлениях развития тех или иных сфер и
отраслей, регионов, об их государственной поддержке, о федеральных
программах, которые включают в себя комплекс средств достижения
целей и рассчитаны на приведение в движение многих органов и
организаций.
Сошлемся в качестве примера на Постановление Правительства РФ
«Об утверждении Основных направлений социальной политики
Правительства Российской Федерации на 1994 год». Определены
перечень важнейших правовых и экономических мер по решению
социальных проблем населения, поддержке социально-культурной
сферы на 1994 г., Минэкономики РФ и Минфином РФ совместно с
другими министерствами и ведомствами, федеральными органами
исполнительной власти, а также с участием органов исполнительной
власти субъектов РФ.
Федеральным органам исполнительной власти поручено
руководствоваться Основными направлениями при подготовке
мероприятий по повышению денежных доходов населения, адресной
социальной поддержке наиболее нуждающихся граждан, развитию
отраслей социальной сферы, а также при разработке и реализации
соответствующих федеральных и отраслевых программ. Они должны
своевременно осуществлять разработку нормативных документов,
предусмотренных Перечнем важнейших правовых и экономических мер
по решению социальных проблем населения, поддержке социально-
культурной сферы, на 1994 год.
Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано при
разработке социальных мероприятий и программ на региональном
уровне ориентироваться на Основные направления социальной политики
Правительства РФ на 1994 год и Перечень важнейших правовых и
экономических мер по решению социальных проблем населения,
поддержке социально-культурной сферы на 1994 год, предусматривать
приоритетное выделение материальных и финансовых ресурсов на
указанные цели.
Регулярно принимаются планы действий Правительства РФ - по
охране окружающей среды, в экономической сфере и т.д.
Одной из разновидностей актов Правительства являются целевые
комплексные программы, утверждаемые постановлениями.
Так, Федеральная программа государственной поддержки малого
предпринимательства в РФ на 1994-1995 гг. была рассчитана на
создание на федеральном уровне экономических, правовых и
организационных условий для формирования развитой инфраструктуры
малого предпринимательства - обеспечивается формирование его
нормативно-правовой базы, совершенствование систем финансовой
поддержки и информационного обеспечения путем содействия
внешнеэкономической деятельности субъектов малого
предпринимательства, подготовки и повышения квалификации кадров в
данной сфере и т.д.
Другой пример. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило
Федеральную целевую программу развития крестьянских (фермерских)
хозяйств и кооперативов на 1996-2000 гг. Программа основана на
положениях ГК РФ, федеральных законов «О сельскохозяйственной
кооперации», «О закупках и поставках сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», других
базовых актов. В ней предусмотрены меры по совершенствованию
правовой базы крестьянских хозяйств и кооперативов, механизма
крестьянского землевладения и землепользования, по развитию -
кооперативных крестьянских хозяйств, финансово-кредитной и
инвестиционной поддержке, информационно-консультационному
обслуживанию, обучению кадров.
Как видно, нередки случаи сочетания постановлений и положений,
тогда первые приобретают смысл первично-утверждающего, а вторые по
содержанию - нормативно-регулирующего акта. Связь обоих актов
становится органической.
Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо
выражается в таких актах, как положения. Выше уже отмечалась
своеобразная «связка актов», когда постановление как
распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в
действие положение как общенормативный акт длительного действия. В
нем содержится определенный порядок деятельности организаций и
учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко
утверждаются «правила», «порядок», вводящие устойчивый порядок с
правилами для разных категорий субъектов права. Таковы, например,
Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила оказания
услуг почтовой связи.
Есть и еще одна разновидность положений. Это положения,
определяющие статус органа или организации. Таковы положения о
министерствах, комитетах, федеральных службах, межведомственных
комиссиях и др. Тем самым акты Правительства формируют правовое
положение других субъектов, действующих в экономической,
социальной и в иных сферах.
Правительственные постановления часто посвящаются
установлению конкретных нормативных регуляторов. Речь идет,
например, об акцизах на товары, о размерах долговременной
беспроцентной возвратной ссуды вынужденным переселенцам, о
компенсационных выплатах, о размерах должностных окладов тех или
иных категорий работников, об утверждении такс для начисления
размера взыскания за разные виды ущерба, тарифов на услуги. При всей
конкретности такого способа регулирования бесспорна его полезность
для обеспечения унифицированных видов деятельности. Достигается
также устойчивость правоотношений и гарантий прав юридических и
физических лиц.
Немалая часть правительственных постановлений носит еще более
конкретный характер, будучи адресованными преимущественно одному
субъекту. Но значимость содержащихся в них предписаний придает
таким правоприменяющим актам необходимую стабильность. Эти
предписания обязательны для всех физических и юридических лиц,
соприкасающихся с субъектом постановления и призванных оказывать
ему необходимое содействие. Таковы, например, постановления о
передаче федеральных государственных предприятий, организаций в
государственную собственность областей, о присвоении классных чинов
руководящим работникам государственной налоговой службы, об
учреждении и утверждении уставов ряда крупных акционерных обществ,
создаваемых на базе реорганизуемых государственных предприятий (АО
«Аэрофлот» и др.), о создании или реорганизации государственных
университетов.
Особо следует отметить такую предметную экономическую,
социальную и иную направленность многих актов, как постановления,
посвященные отдельным регионам или отраслям хозяйства. В них
содержатся либо нормы, вводимые для этих регионов, отраслей, либо,
оперативные меры, либо поручения соответствующим государственным
органам решить определенные вопросы.
Широкая международная деятельность федерального
Правительства находит свое выражение в нескольких актах. Это, во-
первых, соглашения между Правительством России и правительствами
других государств, во-вторых, постановления о подписании
межправительственных соглашений, в-третьих, постановления о
представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию
соглашений между РФ и другими государствами, в-четвертых,
межправительственные протоколы о торгово-экономических и иных
отношениях, меморандумы о понимании и т.п.
Поясним теперь кратко содержание распоряжений федерального
Правительства. Они принимаются, как правило, по оперативным и
конкретным вопросам и не носят нормативного характера.
Подписываются Председателем Правительства.
Так, изучение распоряжений, опубликованных в «Собрании
законодательства Российской Федерации», позволяет увидеть
следующую картину содержания распоряжений. В сфере кадров и
трудовых отношений - о назначении на должность и освобождении от
должности, праздничном дне, нормах выплаты иностранной валюты
экипажам судов, дисциплинарной ответственности; в хозяйственной
сфере – о выделении средств, финансировании программ, приватизации
предприятий, передаче объектов федеральной государственной
собственности, создании и ликвидации предприятий, предоставлении
таможенных льгот; в организационной сфере - о проведении совещаний,
переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т.д.
Анализ правовых актов Правительства свидетельствует о
проблемах, которые реально возникают на практике. Во-первых,
наблюдается «смещение» актов от того перечня полномочий, которыми
Правительство обладает. Это особенно заметно в хозяйственной сфере,
где велик объем таких актов, и в сфере безопасности и охраны порядка,
где их явно мало. Во-вторых, далеко не всегда акты вызваны к жизни
крупными явлениями, их нередко порождают только «ситуационные»
потребности. В-третьих, немалая часть актов явно вторгается в сферу
министерств и иных органов, причем не без их пожеланий.
Процедура издания правительственных актов регулировалась
«Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений
Совета Министров -Правительства Российской Федерации»,
утвержденным 28 января 1993 г.
В Регламенте Правительства РФ от 18 июня 1998 г. с изменениями
от 5 октября 2000 г. установлен порядок внесения проектов решений в
Правительство. Проекты решений вносятся в Правительство его членами,
руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами
исполнительной власти субъектное Федерации. Подготовка и внесение
проектов решений Правительства во исполнение законов, решений
парламента, поручений Президента РФ поручается членам
Правительства. Строго регламентирован порядок рассмотрения проектов
актов и оформления решений, а также порядок подготовки
законопроектов, иных актов и документов.
Проекты решений Правительства вносятся с приложением
пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и
прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их
реализации Проекты решений подлежат обязательному согласованию с
заинтересованными органами представительной и исполнительной
власти, государственными, общественными и другими организациями.
При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект
для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с за-
интересованнъ1ми сторонами с целью поиска взаимоприемлемого
решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство
прилагаются перечень разногласий и политики замечаний, подписанные
соответствующими руководителями.
В целях обеспечения взаимодействия органов государственной
власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении
наиболее важных вопросов в экономической сфере и подготовки
проектов соответствующих нормативных правовых актов Правительство
РФ образовало Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных
нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве
и утвердило Положение о нем. На Совет возложены организация
разработки проектов соответствующих правовых актов; анализ и
предварительная экспертиза наиболее важных из них; подготовка
предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в
перечень приоритетных проектов; утверждение планов деятельности
рабочих групп, создаваемых для подготовки проектов нормативных
правовых актов.
§ 4. ВЕДОМСТВЕННЫЕ АКТЫ
Среди административных актов всегда выделяются ведомственные
акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе
исполнительной власти специфических органов. Речь идет о
министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах,
департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов
управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной
власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус
определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом
органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О
федеральных органах исполнительной власти».
Названные органы являются органами исполнительной власти,
выполняющими специализированные функции управления, "
регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство
государственного имущества. Имеются их различия в функциях,
структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще
всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов,
издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.
Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а)
это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной
компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических
отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в
соответствии с актами Президента и Правительства, других
вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих
предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и
организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной
сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий
соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и
конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а
также информацию об актах вышестоящих органов.
Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало
необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия.
Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового
характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства,
ведомства. Приведем примеры.
Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г.
«Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов
министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета
Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила
подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г.
Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления
организационно-распорядительной документации в электротехнической
промышленности», в 1989 г. - рекомендации о порядке подготовки и
утверждения нормативных актов министерства.
Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В
1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные
автором и другими сотрудниками Института законодательства и
сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и
выполнения правовых актов в Минтопэнерго».
Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по
своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались
попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г.
Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по
дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств
СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных
актах центральных органов государственного управления Российской
Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила
подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам
архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в
министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение
имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной регистрации,
утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.
Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и
принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение