Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ

Подождите немного. Документ загружается.

финансовом выравнивании, что должно гарантировать стандартный

уровень расходов во всех субъектах. В качестве основного критерия для

предоставления выравнивающих трансфертов принимается показатель

численности населения.

Третья, американская, модель финансового выравнивания реализуется

в условиях высокой децентрализации бюджетной системы и основана на

четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между

уровнями власти, включая разграничение налоговых источников.

Субъекты обладают широкой финансовой самостоятельностью.

Ответственность местных органов власти за обеспечение населения

необходимым набором государственных услуг повышается. Роль

федерального центра в системе финансового выравнивания определяется,

в основном, осуществлением федеральных программ социального

развития. В отличие от стран с сильными нейтралистскими

тенденциями (например ФРГ), механизмы совместного использования

налоговой базы и распределения доходов в США широкого

распространения не получили.

Четвертая модель представлена практикой, сложившейся в унитарных

государствах (Японии, Швеции, Дании и др.), активно применяющих

схемы финансового выравнивания в отношениях между центрами

и муниципалитетами. Эта модель характеризуется применением

выравнивающих трансфертов, определяемых как разница между

базисными финансовыми потребностями и базисными финансовыми

доходами, которые никак не связаны с фактическим исполнением

территориальных бюджетов. В Японии, например, в основе расчета

выравнивающих трансфертов лежит расчет бюджета стандартной

территории. Выделяют основные категории деятельности местных

органов власти. Для каждой категории расходов определяются удельные

издержки. На основании устанавливаемых удельных издержек

определяются финансовые потребности стандартной территории. Затем

финансовые потребности стандартной территории корректируются на

специальные коэффициенты модификации.

Рассмотрим более подробно некоторые системы финансового

выравнивания.

Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и

больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для

стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между

субъектами Федерации. Например, в Германии после объединения

Западной и Восточной частей и, как следствие, роста неравенства между

«землями», около 73 % налоговых доходов взимаются на уровне

Федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального

бюджета составляет более 20 % доходов «земель». При этом в Германии

достигаются основные цели межбюджетного регулирования – происходит

желаемое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов

федерации, то есть конечным потребителям предоставляется

относительно равный доступ к бюджетным услугам.

С точки зрения распределения обязанностей между бюджетными

звеньями особый интерес представляет опыт ФРГ. Государственное

устройство Германии является федерацией 16 земель, правительства

которых составляют второй уровень государственной власти. Третий

уровень бюджетной системы представлен местными органами власти,

независимость которых гарантирована Конституцией. То есть все налоги

Федеративной Республики Германия можно разделить на 2 группы:

1) налоги, закрепленные за определенным уровнем бюджета и

поступающие туда в полном объеме (федеральные налоги, налоги земель

и местные налоги), т.е. собственные налоги;

2) налоги, распределяемые на долевой основе между уровнями

бюджетной системы (общие налоги).

При этом общие налоги составляют около 70 % налоговых доходов

консолидированного бюджета страны.

Налоговая система Германии состоит из 38 налогов, за счёт которых

формируется от 60 до 80 % всех её доходов. 54 % составляют косвенные

налоги (НДС и акцизы) и 46 % – прямые налоги.

Первоначальное распределение доходов, полученных из собственных и

регулирующих источников, затем трансформируется с помощью

горизонтального перераспределения, основанного на закрепленном в

Конституции праве на одинаковые условия жизни в различных землях.

На первой стадии до 25 % НДС, подлежащего зачислению в бюджеты

членов Федерации, перераспределяется в пользу земель, у которых после

первоначального распределения налоговых ресурсов налоговые доходы

оказались низкими. В настоящее время перераспределение на этом этапе в

основном происходит в пользу восточных земель.

На второй стадии применяется схема с отрицательными трансфертами,

т.е. производятся “выравнивающие платежи между членами Федерации”.

При этом в настоящее время используется формула с учетом

скорректированных налоговых ресурсов и требуемых ресурсов (как

разница между ними) члена Федерации. Если результат положительный,

i-й субъект вносит средства в общий фонд (отрицательный трансферт) по

прогрессивной ставке, которая может достигать 80 %, если меньше 0, то

субъект получает трансферт из фонда. Таким образом, схема трансфертов,

применяемая в Германии, является схемой выравнивания подушевых

доходов. На этапе отрицательных трансфертов происходит подтягивание

подушевых доходов до 95 % от “требуемых ресурсов”.

На следующем этапе выравнивания подушевые доходы более слабых в

финансовом отношении земель увеличиваются до 99,5 % от “требуемых

ресурсов” за счет дополнительной финансовой помощи из федерального

бюджета.

Помимо этого, Федерация перечисляет некоторым землям так

называемые “специальные трансферты”. Специальные трансферты

представляют собой дополнительные отчисления для восточных земель,

трансферты западным землям, компенсирующие потери от включения

восточных земель в единую трансфертную схему (выплачиваются в

течение 10 лет), трансферты малым землям, компенсирующие более

высокие административные издержки. Кроме того, Федерация может

выплачивать землям временные субсидии для облегчения обслуживания

долга.

Местное самоуправление в Германии называется коммунальным

управлением. Федеральное правительство Германии в достаточно

большой степени участвует в формировании местного бюджета для того,

чтобы обеспечить проведение единой экономической политики на всей

территории государства. Используя такой подход, федеральное

правительство подключило к процессу выполнения государственных

задач сельские общины. Государство взяло на себя функцию

распределения налоговых сборов между общинами, которые получают

общие и целевые отчисления. Общие отчисления, исчисляемые исходя из

показателей потребности и налоговой силы общин, служат для

укрепления доходов общин. Этот вид финансового выравнивания

применяется для приближения показателя финансовой силы общин к

уровню аналогичного земельного показателя. Что касается целевых

отчислений, они представляют собой способ возмещения затрат для

выполнения определенных задач (для осуществления инвестиций,

финансирования школ и т.д.).

Таким образом, в Германии функционирует следующая система

финансовой помощи: горизонтальная помощь – между регионами,

вертикальная помощь – между регионами и местными органами

управления; коммунальная помощь – между регионами и местными

органами управления. Главной целью финансовой помощи, которую

выделяет правительство Германии, является выравнивание экономических

условий между ними, что, в свою очередь, влияет на улучшение

социально-экономических условий населения.

Особенностью американской системы налогообложения является

параллельное использование основных видов налогов. Штаты и местные

органы управления формируют независимые бюджеты на основании

права устанавливать собственные налоги и другие виды доходов и

регулировать экономическую и социальную деятельность на собственной

территории.

Несмотря на то что при формировании местных бюджетов основным

источником их доходов являются местные налоги, федеральное

правительство всё же выдаёт им субсидии и субвенции. Следует отметить,

что на функционирование всей федеральной системы

противодействующее влияние оказал быстрый рост федеральных

субсидий. Благодаря этому обстоятельству, с одной стороны,

расширились экономические связи, а с другой – происходило вторжение

федерального правительства в те сферы регулирования, которые в

прошлом были прерогативой штатов и местных органов управления, что

вызвало рост политической напряженности между федеральным

правительством и местной властью.

В США на современном этапе роль федеральных субсидий, дотаций и

кредитов для органов местного самоуправления постепенно снижается,

что указывает на рост доли самофинансирования в местных бюджетах.

Это связано с политикой "нового федерализма", целью которой является

невмешательство федерального правительства в местные проблемы. В

частности, растут масштабы платных услуг, появляются новые виды

местных налогов, с целью расширения налоговой базы стимулируется

строительство новых хозяйственных объектов и др.

Доля финансовой помощи, предоставляемой нижестоящим уровням

власти в виде денежных трансфертов, в расходах федерального бюджета в

течение последних двадцати лет оставалась достаточно стабильной и

колебалась вокруг 13 % от общего объема расходов федерального

бюджета. В настоящее время все денежные трансферты из федерального

бюджета носят целевой характер более или менее узкой направленности.

Соответственно трансферты делятся на целевые и узкоцелевые.

Узкоцелевые трансферты выделяются на четко определенные цели:

например, на строительство определенного объекта или на выплату

заработной платы учителям определенной категории. Распределение

узкоцелевых трансфертов осуществляется на основании формулы,

утвержденной в законодательном или административном порядке. В

формулу включаются различные статистические показатели (например,

распределение средств в соответствии с программой восстановления

рыболовных угодий осуществляется на основании соотношения площади

водоемов и суши на территории штатов, протяженности побережья и

численности владельцев лицензий на отлов рыбы). Узкоцелевые

трансферты распределяются под конкретные проекты и, как правило, на

конкурсной основе.

Такого рода трансферты выделяются либо в абсолютной сумме, либо в

порядке софинансирования расходов штатов. В последнем случае

федеральный бюджет возмещает часть расходов, произведенных

бюджетами штатов по данному виду расходов, при этом общая сумма

средств, которая может быть выделена из федерального бюджета в

порядке софинансирования, может быть как ограниченной, так и не

ограниченной.

Целевые трансферты также носят целевой характер, однако

направление их использования определяется достаточно широко, что

позволяет властям штатов самостоятельно выбирать конкретный способ

использования полученных средств в заданных Федерацией достаточно

широких рамках.

Поддержка штатов и местных органов власти за счет федерального

бюджета осуществляется также за счет налоговых расходов, под

которыми подразумеваются потери федерального бюджета, возникающие

в результате исключения из налогооблагаемой базы по федеральным

налогам ее отдельных элементов. В первую очередь, к таким

исключаемым элементам относятся суммы, уплачиваемые

налогоплательщиками в бюджеты штатов и местные бюджеты в виде

подоходного налога и налога на имущество, а также средства, получаемые

ими в виде процентных платежей по облигациям штатов и местных

органов власти. Таким образом, если какой-либо штат решит увеличить

ставку подоходного налога, поступающего в бюджет штата, налоговая

база федерального подоходного налога уменьшится и федеральный

бюджет недополучит средств. Подобные потери федерального бюджета

фактически являются финансовой помощью штатам.

Кроме того, интересен и показателен опыт Канады в построении и

реализации бюджетного регулирования.

Ежегодно федеральное правительство Канады передает провинциям и

землям значительные средства, которые играют важную роль в жизни

канадцев. Провинции и земли страны развиты неодинаково и потому

располагают разными доходами для оказания государственных и

общественных услуг. Федеральные средства позволяют обеспечивать

сравнимый уровень общественных благ и услуг независимо от места

проживания канадских граждан.

Федеральный центр оказывает провинциям и землям существенную

помощь, особенно в области здравоохранения и образования, социальной

помощи и общественных услуг, которые канадцы считают важными для

общества. Как полагают, федеральная помощь провинциям и землям более

всего способствует сплочению канадцев. В течение последних десятилетий

она была главным орудием создания и поддержания хорошей го-

сударственной системы здравоохранения, а также национальной системы

колледжей и университетов.

С 1999 г. федеральная помощь была впервые оказана по общему

пятилетнему плану, что позволило заметно улучшить финансовое

планирование в провинциях и землях. К сожалению, в положениях

Бюджетного кодекса Российской Федерации о перспективном финансовом

плане не раскрывается содержание многолетнего финансового

планирования, не упоминается программно-целевое бюджетное

планирование, а также возможности составления скользящего бюджета,

применяемых в бюджетном планировании некоторых развитых стран уже

с 70-х годов.

В 1998 г. федеральные средства занимали от 14 до 42 % доходов в

бюджетах провинций и земель Канады. Более 90 % средств им передается

по трем основным федеральным программам.

Первая из них направлена на укрепление систем здравоохранения и

образования, а также систем оказания социальной помощи и

общественных услуг в провинциях и землях. Она была предусмотрена в

1995 г. и вступила в силу в апреле 1996 г. Программа дает провинциям

более широкое поле действия в управлении разными социальными

программами и в распределении средств между ними. Она позволяет им

соблюдать основные требования канадского законодательства о

здравоохранении: всеобщность, целостность, доступность,

перемещаемость и государственное управление. Наличие достаточных

средств позволяет им сократить разрыв во времени между обращением за

врачебной или социальной помощью и ее получением.

Помощь по этой программе заменила прежнее федеральное

финансирование принятых провинциями и землями программ по

здравоохранению и образованию, а также федеральную поддержку их

программ социальной помощи и общественных услуг. Как и

финансирование принятых программ, новый вид помощи предусматривает

перечисление средств и уступку налогов.

При уступке налогов федеральное правительство снижает ставки своих

налогов, чтобы провинции и земли могли повысить свои ставки

обложения. Так, в 1997 г. федеральное правительство уступило

провинциям и землям 13,5 пункта личного подоходного налога и 1 пункт

корпоративного. В итоге доходы, зачисляемые ранее в федеральный

бюджет, были собраны в бюджеты провинций и земель. Но такое

положение возникло не сразу. В 1977 г. провинции были согласны, чтобы

уступаемые налоги составляли часть федеральной помощи, оказываемой

на здравоохранение и образование. Затем пришли к заключению

соглашений с федеральным центром о финансировании принимаемых

провинциями и землями программ, в которых от федерального

правительства потребовали, чтобы его помощь на здравоохранение и

социальные программы была предоставлена равными долями в виде

перевода средств и налоговых уступок.

Хотя порядок предоставления федеральной помощи путем перевода

средств и путем уступки налогов различен, оба вида помощи одинаково

действуют на финансы федерального центра, провинций и земель.

Для достижения таких целей и в Российской Федерации можно было бы

использовать программно-целевой метод оказания финансовой поддержки,

не только составляя многолетние федеральные программы, но и участвуя в

их исполнении, строго спрашивая за целевое применение средств.

Вторая федеральная программа нацелена на увеличение бюджетных

средств менее благополучных провинций и земель, чтобы они могли

оказывать своим жителям разные услуги приблизительно на уровне

других. Принятая 42 года назад программа является единственной, цель

которой записана в канадской конституции: «Парламент и правительство

Канады берут твердое обязательство выплачивать провинциям и землям

средства, достаточные довести их расходы до состояния обеспечивать

качественные социальные услуги и вести сравнимое налогообложение».

В силу своей важности для таких провинций и земель эта федеральная

программа избежала меры жесткой экономии начала 90-х годов и в

значительной степени содействовала укреплению канадской федерации.

Поскольку не все провинции и земли могут извлекать достаточные доходы

для финансирования государственных и общественных услуг, федеральная

помощь позволяет менее благополучным оказывать канадцам сравнимые

услуги независимо от места обитания. Средства предоставляются без

оговорки их применения, поэтому получатели могут использовать их по

своему усмотрению. Такие средства играют важную роль в жизни

провинций и земель, позволяя им поддерживать и улучшать качество

государственных и общественных услуг. Средства, передаваемые по этой

программе, определяются по формуле, изложенной в федеральном законе.

Возможности извлечь доходы каждой провинции и земли оцениваются в

зависимости от ее способности навлекать доходы из более 30 источников

(включая личный и корпоративный подоходный налог, налог на продажу,

земельный налог), полагая, что они используют средние налоговые ставки

и льготы для каждого источника дохода.

Когда финансовая возможность провинции по сравнению с нормой

уменьшается по причине спада ее хозяйственной деятельности, отчисления

ей увеличиваются. А когда она усиливается из-за оживления деловой

жизни (роста производства, развития хозяйства), перечисление средств

уменьшается. Таким образом, эта программа поддерживает устойчивость

доходов менее благополучных провинций и земель.

Перечисление таких средств имеет верхний и нижний пределы.

Верхний защищает федеральное правительство от неограниченного роста

отчислений, а нижний защищает провинции и земли от резких годовых

уменьшений таких поступлений. Законодательство об увеличении

бюджетных средств менее благополучных провинций и земель пересмат-

ривается и обновляется через каждые пять лет. В последующие годы после

принятия программы федеральный центр Канады, провинции и земли

сотрудничают по ее улучшению, чтобы она как можно точнее определяла

разрыв между финансовыми возможностями провинций и земель. Расчеты

федеральных перечислений для увеличения средств менее благополучных

провинций и земель издаются два раза в год по мере появления данных о

развитии хозяйства в провинциях и землях и о его влиянии на их

финансовые возможности. Обычно перечисления по этой программе

повышаются, отражая развитие хозяйства всей страны. Но иногда они

увеличиваются по причине оживления хозяйства в указанных пяти

провинциях «со средними доходами».

Третья федеральная программа связана с поддержкой канадских земель

Крайнего Севера и принята с учетом повышенной стоимости

государственных и общественных услуг в них, быстрого роста их

населения и слабо развитого хозяйства, которые ограничивают

возможности извлечения доходов и требуют повышенных расходов. Она

учитывает также большие пространства и слабое их заселение.

Федеральное финансирование составляет важный источник средств для

таких земель. В 1990 г. с ними заключены новые соглашения о выделении

федеральных средств на ближайшие пять лет, которые вступили в силу 1

апреля 1999 г. Им предшествовали тщательные переговоры с

управлениями земель. Заключенные соглашения призваны обеспечить

устойчивое и предвидимое финансирование на прочной основе финансо-

вого планирования.

Кроме финансовой поддержки по этим трем программам федеральное

правительство оказывает помощь и на основе других программ. Они

охватывают субвенции муниципалитетам, отменившим земельный налог,

финансовую помощь в случае стихийных и других бедствий, а также

программы самого федерального министерства финансов.

Интересен опыт Японии по применению выравнивающего трансферта,

когда делается попытка максимально учитывать объективные

бюджетные потребности территорий. Выравнивающий трансферт

получает большинство японских префектур и муниципалитетов. Его

величина определяется разницей между расчетными величинами их

бюджетных потребностей и налогового потенциала. Максимальное

приближение к реальным объективным потребностям территории

достигается путем составления модельных бюджетов (отдельно для

префектуры и муниципалитета) и их последующего корректирования с

помощью коэффициентов модификации, отражающих экономическую,

социальную, природно-климатическую и институциональную специфику

регионального развития.

Для расчета величины выравнивающего трансферта большинство стран

применяет менее сложные математические конструкции. В формулах

используются прежде всего такие индикаторы бюджетных потребностей,

как численность населения и показатель, обратный душевому доходу, а

также специфические показатели отсталости или депрессивного состояния

экономики региона, например: доля в общей численности населения

коренных жителей, уровень развития которых отстает от современного;

удельный вес населения, живущего за чертой бедности – показатель,

обратный объему душевого ВВП регионов.

Обобщая опыт различных с точки зрения экономического развития и

государственного устройства зарубежных стран по подъему хозяйства

«проблемных» территорий, можно выделить ряд аспектов, важных для

выработки российской программы развития депрессивных и отсталых

районов.