Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ
Подождите немного. Документ загружается.
Хабаровский край (55,5 %). У остальных регионов этой группы доля
полученных трансфертов находилась на уровне 60 – 70 %.
В то же время 40 субъектам РФ трансферты были профинансированы в
объеме, превышающем общий уровень выполнения расходов по ФФПР (в
среднем на 80 – 90 %), а для некоторых даже выше, чем пре-
дусматривалось бюджетом (Тюменская область — 110,8 %, Республика
Карелия — 107,6 %, Вологодская область — 166,8 %, Смоленская область
— 170 %). Кроме того, трансферты были выделены ряду субъектов РФ,
которым Законом о бюджете они вообще не предусматривались —
Республике Коми (0,0425 % от фактического объема ФФПР), Московской
и Пермской областям (0,9592 % и 0,3260 % соответственно) и г. Санкт-
Петербургу (0,1570 %).
В то же время реформа еще не коснулась субрегионального уровня.
Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными
бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев — по тому
же принципу, что и в советское время. Незавершенность процесса
реформирования послужила одной из причин обострения в 1996—1998 гг.
кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления
субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. В
эти годы массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов
разных уровней, задержки в выплате заработной платы работникам
бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных
бюджетов, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов.
На решение этих проблем была направлена принятая в 1998 г. Концепция
реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в
1999—2001 гг. (постановление Правительства РФ от 30.06.1998 г. №862).
Первой частью методики 1999 г. стал порядок расчета исходной базы
доходов и расходов, определенной на основе инвентаризации отчетов об
исполнении бюджетов субъектов РФ за 1997 г. для определения
финансовой помощи (трансфертов) из ФФПР в 1999 г., разработанный в
соответствии с «Концепцией реформирования межбюджетных отношений
в РФ на 1999 г. и на период до 2001 г.». Доходы и расходы рассчитывались
по фактическим данным отчета за общий 1997 г. (кроме фонда оплаты
труда, расчет по которому определялся по данным 1993 г. с индексацией
до 1997 г. включительно). В остальном база доходов бюджетов регионов
уточнялась на изменения налогового законодательства, предусмотренные
в Налоговом кодексе РФ. Расчет исходной базы не имел
принципиальных отличий от методики 1998 г. Таким образом,
51
обоснованность итогового результата попала в тесную зависимость от
введения в действие до начала 1999 г. Налогового кодекса РФ.
Концепция явилась одновременно и новым положением о фонде и
составной частью методики расчета трансфертов регионам. ФФПР
выделен ею в самостоятельное направление реформы межбюджетных
отношений. Согласно Концепции, назначение ФФПР – выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Опыт пяти предшествующих
лет поставил под сомнение устойчивость механизма оказания финансовой
помощи в современных условиях.
В 1999 г. ввиду отсутствия утвержденных нормативов расчет
трансфертов был основан на сопоставлении среднедушевых налоговых
доходов регионов, скорректированных с учетом объективно сложившегося
уровня удорожания бюджетных расходов. Право на долю в ФФПР
предоставлялось субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы
которых не достигают установленного минимального уровня, до которого
и должно производиться выравнивание. Расчетные трансферты
обеспечивали для всех дотационных регионов одинаковое значение
скорректированных (приведенных) душевых налоговых доходов. Это
значение устанавливалось исходя из возможностей федерального бюджета
и планируемого объема ФФПР.
Как показала практика, одна только модификация существующей
методики распределения ФФПР не позволит сколько-нибудь существенно
улучшить систему текущей финансовой поддержки субъектов РФ. При ее
совершенствовании необходимо учитывать также, что в настоящее время
на процесс распределения ФФПР сильно влияют неформализуемые
факторы. Кроме того, степень выполнения федеральных обязательств по
перечислению трансфертов субъектам РФ резко различается.
Иллюстрацией может служить определение долей субъектов РФ в
ФФПР на 1999 г. После определения их в соответствии с принятой
методикой была произведена корректировка этих долей. В результате 10
субъектам РФ, которым по Методике трансферты не полагались, они были
выделены; у 12 субъектов РФ доли были увеличены (от 0,1 до 0,6 п.п.); у
24 субъектов РФ, наоборот, уменьшены (на 0,03 – 1,18 п.п.), и лишь у 29
субъектов РФ доли в ФФПР сохранились примерно на том уровне,
который был определен по Методике. Характер этой корректировки
позволяет сделать вывод о том, что основным ориентиром при этом
служили не положенные в основу Методики региональные уровни
приведенных душевых бюджетных доходов, а, скорее, доли субъектов РФ
в ФФПР предыдущего (1998) года.
52
Таким образом, за период с 1991 по 1999 годы была выстроена
следующая система бюджетного регулирования:
- по доходам – в налоговом и бюджетном законодательстве определены
налоги, зачисляемые только в федеральный бюджет, бюджеты субъектов
Федерации, а также нормативы и ставки федеральных регулирующих
налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации;
- по расходам – определены направления расходования бюджетных
средств, перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов
Федерации. Перечисление осуществлялось, в основном, по двум каналам:
- в виде трансфертов, определяемых по единым принципам для
оказания текущей финансовой помощи;
- в виде финансовой помощи (субвенций, дотаций, бюджетных ссуд) их
значение – выравнивание уровней социально-экономического развития.
Порядок формирования и расходования средств федерального фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в период 2000 –
2002 гг. кардинально отличается от тех принципов и методик, которые
применялись в 1998 –1999 гг.
Переход к новой методике распределения трансфертов был
осуществлен в 3 этапа при формировании и утверждении федерального
бюджета на 1999, 2000 и 2001 гг. Только после перехода к новой формуле
расчетов появилась возможность ее развития. В методике, предложенной
на 2000 г., содержался целый ряд принципиально важных нововведений.
Во-первых, индекс бюджетных расходов стал рассчитываться не по
данным бюджетной отчетности, а на основе объективных и, как правило,
стабильных статистических параметров, таких как районные
коэффициенты к зарплате, уровень цен и коммунальных тарифов,
демографическая структура населения, транспортная доступность. Во-
вторых, поскольку данные о фактических расходах больше не
использовались, появилась возможность проведения расчетов индексов
бюджетных расходов для каждого региона в отдельности, а не в среднем
по тем или иным группам. В-третьих, при расчете доходов регионов
впервые использовались (в качестве поправочного коэффициента) оценки
налогового потенциала. Хотя, в основном, оценка налоговых доходов
проводилась прежним методом, это позволило в явном виде ввести в
расчеты второй после оценки расходных потребностей принципиальный
элемент схемы бюджетного выравнивания. В-четвертых, трансферты стали
рассчитываться и утверждаться не в долях от федерального фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а в абсолютных
суммах.
53
Основным нововведением 2001 г. стало использование при оценке
налоговых доходов регионов принципиально нового показателя — индекса
налогового потенциала, полностью заменившего отчетные налоговые
доходы. Были также внесены корректировки в методику расчета индекса
бюджетных расходов. В частности, расширен круг учтенных расходов,
формализована оценка фактора транспортной доступности, проведены
«формульные» расчеты включенных в составе трансфертов средств на
«северный завоз», что значительно повысило прозрачность и
объективность их распределения между субъектами Федерации.
Таким образом, в составе федерального бюджета на 2000 г. был
утвержден объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов
Российской Федерации в размере 68 011 291,2 тыс. рублей.
Утвержденные суммы трансфертов не подлежали пересчету на
фактическое поступление налоговых доходов, поступающих в
федеральный бюджет, и подлежали ежемесячному перечислению
субъектам РФ в соответствии с поквартальной разбивкой с учетом
возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов
Российской Федерации.
Порядок предоставления и расходования средств федерального
бюджета на 2000 г., выделяемых из федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации на государственную
финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов,
топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в
районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с
ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения,
предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального
хозяйства и на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям
Дальнего Востока и Архангельской области, утвердило Правительство
Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления в силу
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 г.». В целях
обеспечения целевого использования выделяемых средств расходы
осуществлялись через органы Федерального казначейства Минфина
Российской Федерации.
Утвержденные суммы финансовой помощи из Федерального фонда
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на
государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти,
нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением
подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности
с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения,
54
предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального
хозяйства подлежали перечислению субъектам Российской Федерации в
объемах: до 15 мая 2000 г. – не менее 35 %, до 15 июля 2000 г. – не менее
70 %, до 1 ноября 2000 г. – до 100 %.
В 2001 году в составе федерального бюджета, был утвержден объем
ФФПР в размере 100 353 722,0 тыс. рублей.
Как и в бюджете 2000 г., суммы финансовой помощи из ФФПР
ежемесячно перечислялись бюджетам субъектов Российской Федерации в
соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих
сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов
Российской Федерации.
Порядок предоставления и расходования средств федерального
бюджета на 2001 г., выделяемых из федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации в виде субвенций на
компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока
и Архангельской области, утверждался Правительством Российской
Федерации.
Субсидии, выделяемые из ФФПР, предоставлялись органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации для обеспечения
государственной финансовой поддержки закупки и доставки нефти,
нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением
подакцизных) по перечню, утверждаемому Правительством Российской
Федерации.
Правительство Российской Федерации установило в течение одного
месяца после вступления в силу закона о бюджете на 2001 г. порядок
предоставления и расходования средств федерального бюджета,
выделяемых в 2001 г. из ФФПР в виде субсидий на государственную
финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов,
топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в
районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с
ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения,
предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального
хозяйства.
Контроль за целевым использованием средств региональных фондов
государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции
(товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с
ограниченными сроками завоза грузов обеспечивался Правительством
Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Россинской Федерации.
55
2000 – 2001 гг. стали периодом начала проведения политики системного
урегулирования межбюджетных отношений. За эти годы в целом были
решены поставленные в Концепции реформирования межбюджетных
отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг. задачи: внедрена
новая, значительно более объективная и прозрачная методика
распределения средств ФФПР, начат процесс сокращения
нефинансируемых федеральных мандатов, упорядочено разделение расходов
и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тенденция к
индивидуализации налогово-бюджетных отношений между центром и
регионами, создан организационный механизм выработки и реализации
решений, основанный на взаимодействии различных ветвей и уровней власти
(Рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений).
Вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового
кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий
властей разных уровней, федеральных мандатов, разработаны и
предложены субъектам Федерации методические рекомендации по
регулированию межбюджетных отношений. В результате осуществления
этого этапа реформы повысилась объективность и прозрачность налогово-
бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами
Федерации, стабилизировалось состояние региональных финансов.
В то же время наметившиеся позитивные тенденции были неустойчивы.
Система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему
носила переходный характер. Решение этих задач было положено в основу
среднесрочной Программы Правительства развития бюджетного
федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятой в
августе 2001 г. Ее целью являлось создание фундамента реального
бюджетного федерализма в России — системы бюджетного устройства,
позволяющей проводить на региональном и местном уровнях
самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно
установленного разграничения полномочий и ответственности между
органами власти разных уровней.
В 2002 г. распределение средств Федерального фонда финансовой
поддержки субъектов Российской Федерации осуществлялось на основе
методики, применявшейся в 2001 г. Наиболее существенными
изменениями в данной методике, направленными на стабилизацию и
повышение объективности распределения финансовой помощи стали:
- использование при оценке налогового потенциала
субъектов РФ средних за 1998 – 1999 гг. данных об объеме
валового регионального продукта;
56
- расширение числа поправочных коэффициентов,
отражающих особенности отраслевой структуры экономики
регионов;
- учет и определение коэффициентов налоговой нагрузки
изменений в налоговом и бюджетном законодательстве,
предполагаемых на 2002 г.;
- использование в расчетах федеральных стандартов
стоимости жилищно-коммунальных услуг для каждого субъекта
РФ;
- включение в нормативные расходы адресных жилищных
субсидий малообеспеченным слоям населения.
В бюджете на 2002 г. объем ФФПР был утвержден в сумме 147 490
966,0 тыс. рублей.
Как и в 2001 г., суммы финансовой помощи из ФФПР ежемесячно
перечислялись бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии
со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных
потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской
Федерации.
Предоставление и расходование средств федерального бюджета на 2002
г., выделяемых из ФФПР в виде субвенций на компенсацию тарифов на
электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области,
осуществлялось в порядке, установленном Правительством Российской
Федерации в 2001 г.
Утвержденные суммы субсидий из этого фонда на государственную
финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов,
топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в
районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с
ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения,
предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального
хозяйства подлежали перечислению в бюджеты субъектов Российской
Федерации в объемах: до 15 мая 2002 г. – не менее 35 %; до 15 июля
2002г.– не менее 70 %; до 1 ноября 2002 г. – до 100 %.
В бюджете на 2003 г. объем ФФПР был утвержден в сумме 173 167
526,0 тыс. рублей. Предоставление и расходование средств федерального
бюджета на 2003 г., выделяемых из ФФПР, осуществляется в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации в 2002 г. В
бюджете на 2004 г. объем ФФПР был утвержден в сумме 175 810 866,0
тыс. рублей. Изменение объемов ФФПР за 2001 – 2004 гг. отражено в
таблице 1.
57
Таблица 1 – Изменение общего объема ФФПР за 2001 –2004 годы, тыс.руб.
Показа-
тели
Годы Измене-
ние в %
2003 г. Изме-
нение в
% к
2002г
2004 г.
2001 2002
Общий
объем
ФФПР
100353722,0 147490966,0 + 47,0% 173167526,0 + 17,4 175810866,0
Как видно из таблицы 1 , общий объем ФФПР в 2002 г. по сравнению с
2001 г. увеличился на 47 137 244,0 тыс. рублей, или на 47,0 %. В 2003 г.
увеличение составило 72,6 % по сравнению с 2001 г. и 17,4 % по
сравнению с 2002 г. В общей сложности увеличение ФФПР с 2000 г. по
2003 г. составило 105 156 234,8 тыс. рублей. В 2004 г. сохраняется
тенденция роста и увеличение составило 75,2 % по сравнению с 2001 г.,
19,2 % – к 2002 г. и 1,53 % – к 2003 г.
Данные об изменении состава и структуры ФФПР в 2000 – 2001 гг.
отражены в таблице 2.
Таблица 2 – Изменение состава и структуры ФФПР за 2000 – 2001 гг.,
тыс. руб.
Показатели Годы Отклонения
+,-
Изменения
в %
2000 г. 2001 г.
Дотация на выравнивание
уровня бюджетной
обеспеченности (трансферты)
50 650 993,2 92 203 722,0 +41 552 728,8 82,0 %
Частичная целевая помощь на
выплату детских компенсаций 3 200 000,0 - -3 200 000,0 -
Государственная финансовая
поддержка закупки и доставки
нефти, топлива и
продовольственных товаров в
районы Крайнего Севера
4 369 948,8 6 650 000,0 +2 280 051,2 52,2 %
Компенсация тарифов на
электроэнергию
1 500 000,0 1 500 000,0 - -
Окончательный расчет по
трансфертам за 1999 год
8 290 349,2 - -8 290 349,2 -
58
Как видно из таблицы 2, в 2001 г. состав и структура ФФПР претерпели
определенные изменения. Из состава ФФПР в 2001 г. исключена частичная
целевая помощь на выплату детских компенсаций и отсутствуют суммы
окончательного расчета трансфертов за предыдущий год. Вместе с тем
сумма дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности
(трансфертов) в 2001 г. в сравнении с 2000 г. увеличилась в 1,8 раза. В 1,5
раза возросла сумма средств, направляемых на государственную
финансовую поддержку закупки и доставки нефти, топлива и
продовольственных товаров в районы Крайнего Севера. Сумма субвенций
на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего
Востока и Архангельской области в 2001 г. осталась равной сумме
компенсаций 2000 г. Данные об изменении состава и структуры ФФПР в
2001– 2002 гг. отражены в таблице 3.
Таблица 3 – Изменение состава и структуры ФФПР за 2001 – 2002 гг.,
тыс. руб.
Показатели Годы Отклонения
+,-
Изменения
в %
2001 г. 2002 г.
Дотация на
выравнивание уровня
бюджетной
обеспеченности
(трансферты)
92 203 722,0 135 927 966,0 +43 724 244,0 47 %
Государственная
финансовая поддержка
закупки и доставки
нефти, топлива и
продовольственных
товаров в районы
Крайнего Севера
6 650 000,0 8 963 000,0 +2 313 000,0 34,8 %
Компенсация тарифов
на электроэнергию
1 500 000,0 2 600 000,0 +1 100 000,0 73,3 %
Как видно из таблицы 3, в 2002 г. состав и структура ФФПР не
претерпели изменений. Сумма дотации на выравнивание уровня
бюджетной обеспеченности (трансфертов) в 2002 г. в сравнении с 2001 г.
увеличилась почти в полтора раза. В 1,3 раза возросла сумма средств,
направляемых на государственную финансовую поддержку закупки и
доставки нефти, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего
59
Севера. В 1,7 раза увеличилась сумма, предусмотренная на компенсацию
тарифов на электроэнергию.
Отличия состава и структуры ФФПР 2002 г. от ФФПР в 2000 г.
аналогичны 2001 г. Из состава ФФПР в 2002 г. исключена частичная
целевая помощь на выплату детских компенсаций и суммы окончательного
расчета трансфертов за предыдущий год. Сумма дотации на выравнивание
уровня бюджетной обеспеченности (трансфертов) в 2002 г. в сравнении с
2000 г. увеличилась почти в три раза. В два раза возросла сумма,
направляемая на государственную финансовую поддержку закупки и
доставки нефти, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего
Севера. В 1,7 раза увеличилась сумма, предусмотренная на компенсацию
тарифов на электроэнергию. Данные об изменении состава и структуры
ФФПР в 2002 – 2003 гг. отражены в таблице 4.
Таблица 4 – Изменение состава и структуры ФФПР за 2002 – 2003 гг.,
тыс. руб.
Показатели Годы Отклонения
+,-
Измене-
ния в %
2002 г. 2003 г.
Дотация на выравнива-
ние уровня бюджетной
обеспеченности
(трансферты)
135 927 966,0
161 758 682,0 +25 830 716,0 19 %
Государственная
финансовая поддержка
закупки и доставки
нефти, топлива и
продовольственных
товаров в районы
Крайнего Севера
8 963 000,0 8 808 844,0 -154 156,0 -1,7 %
Компенсация тарифов
на электроэнергию 2 600 000,0 2 600 000,0 - -
Как видно из таблицы 4, в 2003 г. в целом состав и структура ФФПР не
претерпели изменений. Сумма дотации на выравнивание уровня
бюджетной обеспеченности (трансфертов) в 2003 году в сравнении с
2002 г. увеличилась на 19 %. Несколько сократилась сумма средств,
направляемых на государственную финансовую поддержку закупки и
60