Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ

Подождите немного. Документ загружается.

отношениями. Они могут быть определены как система оказания помощи

региональным и местным бюджетам.

Межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей

совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный

федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно–

налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех

звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе. То есть

межбюджетные отношения являются неотъемлемой частью бюджетного

федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид

отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью. С

одной, стороны бюджетный федерализм является той базой, на которую

опираются межбюджетные отношения. С другой стороны, сам бюджетный

федерализм и его основополагающие принципы наиболее чётко

проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

И хотя бюджетный федерализм не ограничивается сферой межбюджетных

отношений, пронизывает всю бюджетную систему страны, является, по

существу, формой бюджетного устройства в федеративном государстве, но

тем не менее на деле проявляется наиболее ярко через эффективную

систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте понятие «бюджетного федерализма».

2. Перечислите принципы бюджетного федерализма.

3. Назовите отечественных и зарубежных экономистов, изучающих

проблемы бюджетного федерализма. Каковы их позиции по данной

проблеме?

4. Что такое межбюджетные отношения и какова их взаимосвязь с

бюджетным федерализмом?

2. БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ЕГО ФОРМЫ

В современных условиях развития экономики роль финансовой и

бюджетной системы значительно усилилась. Во-первых, с возникновением

новых хозяйствующих субъектов, наряду с традиционными, возникают

новые группы финансовых и бюджетных отношений. Во-вторых,

бюджетная система строится на новых принципах и приобретает большую

значимость.

В рамках использования финансов в общественном воспроизводстве

можно выделить три главных направления финансового воздействия на

процессы общественного развития:

-финансовое обеспечение потребностей расширенного воспроизводства;

-финансовое регулирование экономических и социальных процессов;

-финансовое стимулирование лучших результатов деятельности.

Неравномерность развития экономики приводит к тому, что отдельные

ее звенья вырываются вперед, другие – отстают в своем росте. Между тем

нормальное функционирование экономики страны возможно лишь при

условии, когда каждое ее структурное подразделение органично увязано с

другими. Лишь на основе такой увязки достигается необходимая

пропорциональность структуры общественного производства, которая

обеспечивает сбалансированное его развитие как единого целого.

Согласованное функционирование разных частей экономики

достигается путем ее регулирования, под которым понимается изменение

темпов роста отдельных структурных подразделений, призванное

перестроить производство в соответствии с изменившимися

потребностями общества. В условиях рынка регулирование экономики

обеспечивается главным образом посредством финансового

регулирования.

Одновременно с регулированием большое влияние на структуру

общественного производства оказывает государственное вмешательство в

экономику. Государственное регулирование обусловлено решением

задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества,

обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных

направлений экономического развития, расширением и

совершенствованием объектов социальной и производственной

инфраструктуры и т.д.

Вмешательство государства в экономику основано на использовании

законодательными и исполнительными органами власти стоимостных

рычагов воздействия на процессы общественного развития. С помощью

государственных инвестиций, налоговой, бюджетной политики,

деятельности различных государственных структур складывается тот

конкретный механизм влияния на экономику, который обеспечивает ее

переход в новое качество. С помощью механизма налогообложения,

предоставления налоговых льгот и выделения бюджетных субсидий

государство побуждает субъектов хозяйствования развивать те сферы

деятельности, которые удовлетворяют потребностям общества. Не

случайно в странах с развитой рыночной экономикой государственное

финансовое регулирование широко используется в хозяйственной

практике. Государственное финансовое регулирование экономики

происходит при участии различных сфер и звеньев финансовой системы:

финансов предприятий, бюджета и др.

Наглядным примером осуществления государственного финансового

регулирования может служить бюджетное регулирование.

Перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами

различных уровней — это объективно обусловленная система оказания

финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы,

которые в силу исторически сложившихся экономических условий не

обеспечены достаточными средствами для осуществления своих

полномочий.

В федеративном государстве различают вертикальную и

горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Соответственно механизм распределения средств между бюджетами

разных уровней в России посредством бюджетного регионального

выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи

вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Этот

механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование

вертикальных диспропорций, т. е. устранение несоответствий между

расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями,

которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой – на

выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных

регионах.

При этом чрезвычайно важно понимать, что укрепление федерального

государства должно осуществляться не силой, а выгодой. Это требует

оптимального распределения не только доходов, но и ответственности за

предоставление государственных услуг между различными уровнями

власти, совершенствования системы платежей за эти услуги и

повышения эффективности расходования средств.

Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение

несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов

и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным

уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более

широкими возможностями макроэкономического регулирования и

получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими

уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой

помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете,

устранять дисбаланс региональных бюджетов.

Однако даже в том случае, когда налоговых поступлений и субсидий

вполне достаточно для финансирования совокупных расходов

территориальных бюджетов, между бюджетными балансами различных

районов могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию

бюджетных возможностей по финансированию властных полномочий

региональных органов по реализации их социальных и управленческих

функций. Поэтому субсидирование из федерального бюджета

используется также для уменьшения такой горизонтальной

диспропорции, т. е. для выравнивания стоимости социально–

необходимых расходов между богатыми и бедными районами страны.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой

модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых

разными уровнями власти.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы

объективно обусловлена различным положением территориальных

единиц, составляющих государство, вследствие исторических,

географических, экономических, природных и прочих особенностей.

Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в

разной потребности, а с другой – в разной стоимости предоставляемых

государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных

услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости

от финансового положения его территориальных властей.

Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе

как выражение требования социальной справедливости. В то же время

оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает

экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала.

Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в

общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Вертикальное и горизонтальное выравнивание – процесс единый

и одновременно противоречивый. Действующая модель межбюджетных

отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на

выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на

рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что

эта модель не может эффективно работать в условиях реальной

рыночной экономики, поскольку в ней отсутствует стержневая основа

распределительных отношений, отражающая интересы региональных и

местных органов государственной власти. Такой стержневой основой

должно стать разумное распределение и законодательное

закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и

ответственности за финансирование различных видов государственных

расходов, что является первым шагом на пути совершенствования

системы бюджетных отношений между различными уровнями власти в

современных условиях.

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как

двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность

предполагает разумное распределение и законодательное закрепление

бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, т. е.

выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего

уровня для оказания закрепленного за ними набора обязательных

государственных услуг, а с другой – выравнивание финансовых

возможностей соответствующих уровней власти путем долевого

участия разных уровней власти в общенациональных налогах при

распределении налогового потенциала страны.

Соответственно целью вертикального бюджетного выравнивания

является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных

полномочий различных уровней власти, и в первую очередь

расходных функций.

Основные принципы распределения расходных функций заключаются

в следующем:

- государственные услуги, оказываемые в местных пределах, должны

предоставляться местными властями;

- услуги, которыми пользуются одновременно жители нескольких

местных административных единиц, должны предоставляться властями

областного (регионального) уровня;

- услуги, распространяемые на всю страну, должны предоставляться

федеральным правительством.

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы

является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем

финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих

разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным

центром и регионами (территориями), а также разграничению бюджетной

ответственности между федеральным и региональным органами власти и

управления. Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных

отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной

системы определенные функциональные расходы, четко распределив

при этом ответственность за их финансирование по уровням

государственной власти.

Цель бюджетного регулирования доходов региональных

бюджетов состоит в таком распределении налогов между

территориальными звеньями бюджетно–финансовой системы Российской

Федерации, которое гарантировало бы нормативную часть расходов,

законодательно закрепленную за каждым из этих звеньев, и свело бы

тем самым к минимуму необходимость дополнительного распределения

между ними финансовых средств. При составлении регионального

бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в

ощутимой мере) контролироваться властями соответствующего уровня,

т. е. формироваться преимущественно из региональных и местных

налогов.

Таким образом, совершенно очевидно, что налоговая система

федеративного государства должна содержать четкие механизмы

разграничения полномочий по установлению, взиманию и

перераспределению налогов между федеральными органами власти

и субъектами Федерации, а также между регионами. Целью

горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение

единого стандартного уровня потребления государственных услуг

жителями различных регионов страны посредством применения

единых формализованных методов распределения федеральной

финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Функционирование бюджетной системы РФ, компетенция органов

власти всех уровней в области бюджета регламентируется

законодательством о бюджетных правах.

Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществляется

в соответствии с бюджетными правоотношениями, к которым относятся

отношения, возникающие между субъектами бюджетных

правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения

и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Основополагающим актом бюджетного права является Конституция

РФ. В ней заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных

и местных органов власти, которые сформулированы с учетом

федерального устройства государства. В соответствии со ст. 5

Конституции РФ (1993 г.) федеральное устройство РФ основано на

государственной целостности и разграничении предметов ведения и

полномочий между органами государственной власти РФ и органами

государственной власти субъектов РФ. С 01.01.2000 г. вступил в действие

Бюджетный кодекс РФ, который отменил действие ранее принятых

законов РФ (таких как Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства

и бюджетного процесса в РСФСР” от 10.10.1991 г. № 1734-1; Закон РФ

“Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию

внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов

государственной власти республик в составе РФ, автономной области,

автономных округов, краев, областей, г. Москвы и г. Санкт-Петербурга;

органов местного самоуправления” от 15.03.1993 г. № 4807). В Бюджетном

кодексе РФ установлены общие принципы бюджетного законодательства,

правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовые

положения субъектов РФ, порядок регулирования межбюджетных

отношений, определены основы бюджетного процесса РФ, законодательно

зафиксирована компетенция и полномочия органов власти всех уровней в

организации бюджетного процесса.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению

Российской Федерации относятся:

- установление общих принципов организации и функционирования

бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и

межбюджетных отношений;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов

бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения

бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения

отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов

федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных

фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов

государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их

исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета

и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления отчета

об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и

бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и

исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных

внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и

утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов

государственных внебюджетных фондов, составление отчета об

исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- установление порядка составления и представления в федеральные

органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов

Российской Федерации и местных бюджетов на очередной финансовый

год, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов

Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

- установление порядка разграничения расходных обязательств

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,

муниципальных образований;

- определение порядка установления и исполнения расходных

обязательств Российской Федерации, установление и исполнение

расходных обязательств Российской Федерации;

- определение порядка установления и исполнения расходных

обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального

бюджета;

- определение основ формирования доходов и осуществления расходов

бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- определение порядка установления нормативов отчислений от

федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов,

предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты

бюджетной системы Российской Федерации;

- установление нормативов отчислений от федеральных налогов и

сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами,

в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- определение общих принципов предоставления и форм межбюджет-

ных трансфертов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных

трансфертов из федерального бюджета;

- предоставление межбюджетных трансфертов из федерального

бюджета;

- установление порядка осуществления заимствований Российской

Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных

образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и

обслуживания государственного долга Российской Федерации;

- осуществление государственных заимствований Российской

Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам,

управление государственным долгом Российской Федерации;

- установление бюджетной классификации Российской Федерации и

общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации

Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к

федеральному бюджету;

- установление единого порядка ведения бюджетного учета и

представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской

Федерации и бюджетных учреждений;

- установление оснований и порядка временного осуществление

федеральными органами государственной власти (органами

государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных

бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов

Российской Федерации (органов местного самоуправления);

- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов

государственной власти субъектов Российской Федерации;

- установление оснований, видов ответственности и порядке

привлечения к ответственности за нарушение бюджетного

законодательства Российской Федерации;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и

иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных

органов государственной власти.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в

соответствии с Бюджетным кодексом, федеральными законами и

принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской

Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия: