Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ

Подождите немного. Документ загружается.

Наиболее значимыми для местных бюджетов останутся поступления от

налога на доходы физических лиц. Они будут распределяться в

соответствии с установленными в Бюджетном кодексе постоянными

нормативами между бюджетами поселений (15 %) и бюджетами

муниципальных районов (15 %). Помимо этого органам государственной

власти субъекта Федерации предоставлена возможность устанавливать как

единые (постоянные на неограниченный срок действия), так и

дополнительные (временные на очередной финансовый год) нормативы

отчислений в местные бюджеты исходя из зачисления в местные бюджеты

не менее 20 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта

РФ от указанного налога.

Вместе с тем оптимальное закрепление налоговых доходов за

бюджетами всех уровней еще не является решением проблемы

соответствия доходных источников расходным обязательствам бюджетов.

При недостаточности закреплённых доходов возникает необходимость

в дополнительной финансовой помощи из одного бюджета бюджетной

системы РФ другому бюджету бюджетной системы, т.е. предоставления

межбюджетных трансфертов.

Понятие межбюджетных трансфертов дано в п.25 ст.6 Бюджетного

кодекса РФ и им посвящена глава 16 БК РФ. Все формы финансовой

помощи бюджету бюджетной системы из другого бюджета законодатель

назвал межбюджетными трансфертами.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета

предоставляются в форме:

- финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации,

в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки

субъектов Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из

Федерального фонда компенсаций;

- финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных

образований;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

- бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за

исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций)

предоставляются при условии соблюдения органами государственной

власти субъектов Российской Федерации и органами местного

самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и

законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Одна из форм финансовой помощи, оказываемой из федерального

бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, – это

предоставление дотаций на выравнивание уровня расчетной бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого

уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и

безвозвратной основах (ст. 6 БК РФ). Иными словами, дотация в

бюджетных отношениях — это определенная денежная сумма,

выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего

представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не

оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Согласно

закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных доходных

источников недостаточно для формирования минимального бюджета

нижестоящего территориального уровня.

До 1990-х гг. дотации широко применялись для сбалансирования

бюджетов, особенно местных.

Следующая форма финансовой помощи, оказываемой из

федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации – это

предоставление субвенций и субсидий на финансирование

отдельных целевых расходов.

Субвенция (в редакции БК РФ – ст. 6) – бюджетные средства,

предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы

Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и

безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Иными словами, это сумма, утверждаемая и выделяемая на безвозмездной

и безвозвратной основе из бюджетов одного уровня в другой, с указанием

конкретной цели и на определенный срок. В случае неизрасходования ее в

установленный срок или расходования не по назначению соответствующие

субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена.

Если же субвенция выделяется с указанием и других условий, то она

называется «обусловленной субвенцией».

Субвенции предоставляются на основе решений соответствующих

представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей

субвенций — органов представительной власти субъектов Федерации и

муниципальных образований. Закон подразделяет субвенции на два вида,

имеющие особые условия и порядок их предоставления:

а) текущие – субвенции, направленные на финансирование текущих

расходов;

б) инвестиционные – направляемые на финансирование инвестиционной

деятельности и других затрат, связанных с расширенным

воспроизводством.

Общие условия предоставления и использования субвенций

заключаются в следующем:

- направление субвенции на финансирование конкретных мероприятий;

- осуществление субвенционного финансирования в форме долевого

участия в расходах соответствующих бюджетов;

- орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение,

объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в

соответствии с законодательством РФ;

- орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их

использование, а получатель обязан отчитаться об их использовании.

За нарушение условий предоставления и использования субвенций

законом установлена ответственность. Субвенция, не использованная в

срок или использованная не по назначению, подлежит возврату

предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок

после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции.

Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не

позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании

субвенций или по истечении срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использования

субвенций их выделение прекращается.

Субсидия (в редакции БК РФ) – бюджетные средства, предоставляемые

бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или

юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых

расходов.

Если дотации, субвенции и субсидии предоставляются бюджетам

субъектов РФ на безвозвратной основе, бюджетные кредиты выделяются

им из федерального бюджета на условиях возвратности.

Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов,

которая предусматривает предоставление средств юридическому лицу или

другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов

Российской Федерации предоставляются при условии отсутствия

просроченной задолженности соответствующих органов государственной

власти субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом.

Кроме того, использование бюджетных кредитов, полученных

бюджетами субъектов Российской Федерации из федерального бюджета,

для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не

допускается.

Статьи Бюджетного кодекса РФ не содержат указания на цели, для

достижения которых могут предоставляться бюджетные кредиты. Таким

образом, бюджетные кредиты за счет средств федерального бюджета могут

предоставляться бюджетам субъектов РФ для покрытия как текущих, так и

капитальных расходов. Бюджетные кредиты нижестоящим бюджетам

могут предоставляться как на условиях платности, так и в безвозмездном

порядке.

Бюджетные кредиты предоставляются бюджетам субъектов Российской

Федерации из федерального бюджета на срок до одного года в объеме,

утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на

очередной финансовый год, и осуществляется по процентной ставке,

устанавливаемой этим же законом. В случае, если предоставленные

бюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток

непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается

за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных

налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми

режимами (за исключением местных налогов), подлежащих зачислению в

бюджет субъекта Российской Федерации.

В рамках межбюджетных отношений действует пять фондов, основной

из которых – Фонд финансовой поддержки регионов (ст.131 БК РФ). Он

образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания

бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и

распределяется между субъектами Российской Федерации в соответствии с

единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Он формируется исходя из 14 % налоговых доходов за исключением

доходов от внешнеэкономической деятельности.

Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов

Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной

финансовый год, определяется путем умножения объема этого Фонда,

подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на

прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс

потребительских цен), т.е. он должен не уменьшаться в реальном

выражении, а расти вместе с индексом потребительских цен.

Расчетный объем средств Федерального фонда финансовой поддержки

для каждого региона в 2004 г. скорректирован на коэффициенты

стабилизации. Как указано в методике распределения средств Фонда,

"корректировка расчетного объема средств производится с целью

обеспечения стабилизации распределения Фонда и повышения

достоверности бюджетного планирования консолидированных бюджетов

субъектов Российской Федерации".

По методике распределения трансфертов оценивается реальная

бюджетная обеспеченность регионов на основе индексов бюджетных

расходов и налоговых ресурсов (индексов налогового потенциала).

Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысилась

бюджетная обеспеченность регионов с удельными (в расчёте на душу

населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня,

гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень

бюджетной обеспеченности. При этом ни один дотационный регион после

распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не

только опередить, но даже догнать регионы, не получающие трансферты, а

для большинства дотационных регионов сохраняется заинтересованность в

повышении собственных доходов. Индекс бюджетных расходов должен

показывать, насколько больше или меньше необходимо затратить

бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном регионе по

сравнению со средним по стране уровнем.

В рамках новой редакции главы 16 БК РФ выравнивание бюджетной

обеспеченности поселений предлагается осуществлять за счет

формирования в бюджете субъекта РФ регионального фонда финансовой

поддержки поселений (ст. 137), дотации из которого распределяются

между бюджетами поселений по подушевому принципу (в расчете на

одного жителя).

В то же время подушевое выравнивание, не учитывающее различия в

налоговом потенциале и расходных обязательствах муниципальных

образований, не может обеспечить в достаточной степени выравнивание

бюджетной обеспеченности поселений. Поэтому в дополнение к

региональному фонду финансовой поддержки поселений вышеназванным

законом предусматривается создание районных фондов финансовой

поддержки поселений в составе бюджетов муниципальных районов (ст.138

БК РФ). Дотации из данных фондов должны предоставляться поселениям,

расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень,

установленный в качестве критерия выравнивания бюджетной

обеспеченности поселений данного муниципального района (то есть

аналогично федеральному фонду). При этом расчетная бюджетная

обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых

доходов на одного жителя.

Федеральный фонд компенсаций (ст.133 БК РФ) образуется в составе

федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение

расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или)

муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в

соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации" и (или)

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" осуществляется за счет

субвенций из федерального бюджета. Субвенции из Федерального фонда

компенсаций распределяются между всеми субъектами Российской

Федерации пропорционально численности населения (отдельных групп

населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц,

имеющих право на получение трансфертов населению, другим

показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость

предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах Российской

Федерации.

В составе бюджета субъекта Российской Федерации образуется

региональный фонд компенсаций (ст.140 БК РФ). Целью его является

финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления

отдельных государственных полномочий за счет:

- субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление

органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных

органов государственной власти;

- собственных доходов и источников финансирования дефицита

бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для

осуществления органами местного самоуправления отдельных

полномочий органов государственной власти субъекта Российской

Федерации.

Главная задача формирования и распределения средств следующего

фонда – Фонда регионального развития (ст.132 БК РФ) определена исходя

из содержания одной из программ, входящих в его состав: сокращение

межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития

субъектов Российской Федерации. Этот фонд является инвестиционной

составляющей системы межбюджетных отношений, т.к. помощь из него

направлена на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру.

Все расходы инвестиционного плана, которые финансируются

федеральным бюджетом и направлены на финансирование муниципальных

и региональных объектов, включены в Фонд регионального развития. Есть

Программа сокращения различий социально-экономического развития

регионов, средства которой распределяются по формуле. Важнейшим

показателем, определяющим возможность и объем предоставляемой из

Фонда регионального развития финансовой помощи, является оценка

уровня социально-экономического развития регионов, выраженная в

"интегральном показателе отклонения в социально-экономическом раз-

витии регионов".

Расчет интегрального показателя производится на основе следующих

данных: валовый региональный продукт на душу населения, объем

инвестиций в основной капитал на душу населения, доходы бюджета на

душу населения, объем внешнеторгового оборота на душу населения,

уровень зарегистрированной безработицы, доля населения с денежными

доходами ниже величины прожиточного минимума, удельный вес

ветхого и аварийного жилья, обеспеченность школами, обеспеченность

населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями, удельный вес

площади, оборудованной водопроводом, канализацией, центральным

отоплением, газом и горячим водоснабжением (отдельные показатели).

Объем Федерального фонда регионального развития и распределение

его средств между субъектами Российской Федерации (группами

субъектов Российской Федерации) утверждаются при рассмотрении

проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной

финансовый год в третьем чтении.

Следующим фондом является Фонд софинансирования социальных

расходов (ст.132 БК РФ), который призван стимулировать проведение

определенных реформ, поддерживать на определенном уровне

финансирование основных общественных услуг. В частности, из него

выделяются средства на финансирование адресных жилищных субсидий.

Фонд софинансирования является эффективным и хорошо работающим

механизмом. На федеральном уровне должны создаваться стимулы для

проведения реформ в той или иной сфере, поэтому Фонд

софинансирования должен увеличиться.

И наконец, Фонд реформирования региональных финансов был создан

для стимулирования оптимизации процессов по управлению

региональными и общественными финансами. Его средства формируются

за счет заимствований Мирового банка. На эти цели ежегодно выделяется

порядка 40 млн дол. Предполагается несколько понизить требовательность

к тем регионам, которые будут финансироваться из этого Фонда. До 2005

года из него получали средства порядка 20 регионов. Причем требования к

ним достаточно жесткие. По сути, Фонд реформирования региональных

финансов, как и Фонд софинансирования, призван обеспечить лучшую

практику ведения финансовой политики в регионах. Действие Фонда

эффективно, поскольку регионы улучшают управление финансами на

своей территории, с одной стороны, а с другой — получают

дополнительные ресурсы из этого Фонда. В число получающих

финансирование из этого Фонда необходимо добавить и муниципалитеты с

тем, чтобы и на муниципальном уровне также стимулировать реформы в

финансовой сфере путем изучения и применения лучшей практики такого

управления, существующей в стране. Особенно это важно в связи с

проводимой реформой местного самоуправления.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской

Федерации предоставляются в форме:

- финансовой помощи местным бюджетам, в том числе дотаций из

региональных фондов финансовой поддержки поселений, дотаций из

региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов

(городских округов);

- субвенций местным бюджетам из региональных фондов

компенсаций для реализации полномочий органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании

договоров между органами государственной власти автономного округа

и соответственно органами государственной власти края или области,

заключенных в соответствии с федеральным законодательством;

- средств, перечисляемых в федеральный бюджет в связи с погашением

и (или) обслуживанием государственного долга субъекта

Российской Федерации перед федеральными органами государственной

власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской

Федерации перед федеральным бюджетом;

- иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

- бюджетных кредитов местным бюджетам.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации

предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой

характер, а именно:

- расходов по федеральным целевым программам;

- капитальных расходов;

-расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной

системы Российской Федерации;

- иных целевых расходов.

Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по

уровням бюджетной системы государства и организация экономических

отношений, возникающих по этому поводу, составляют по существу

основу механизма бюджетного регулирования, через который

федеральные, региональные и местные органы власти и управления

выполняют свои представительные и исполнительские полномочия с

соблюдением требований формальной финансовой независимости их

политики от вышестоящих уровней.

Единство бюджетной системы Российской Федерации не предполагает

слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими

бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует

самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами

не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние – в

федеральный бюджет. Однако в случае необходимости поддержки

бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих

перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и

регионального) им могут направляться дополнительные доходные

ресурсы, что позволяет более рационально и эффективно использовать

финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое «бюджетное регулирование»?

2. Какие бюджетные правоотношения находятся в ведении РФ?

3. Назовите бюджетные полномочия органов государственной власти

субъектов РФ и органов местного самоуправления.

4. Перечислите основные принципы бюджетного регулирования.

5. В чем заключается разграничение расходных полномочий между

уровнями бюджетной системы?

6. Каким образом разграничиваются доходные источники между

уровнями бюджетной системы?

7. Что такое межбюджетные трансферты? Назовите их формы.

8. Перечислите фонды, которые действуют в настоящее время в рамках

межбюджетных отношений.

3. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации можно

разделить на три периода:

- первый период – 1991 –1993 года (индивидуальных

согласований или дотационный);

- второй период – 1994 – 1999 года (нормативно-долевой

или трансфертный);

- третий период – 2000 – 2005 годы.

Настоящий период времени является переходным, с 2006 по 2009 годы

осуществляется реализация новых подходов в межбюджетных

отношениях.

Такое деление имеет вполне реальные основания, так как в первом

периоде при реализации межбюджетных отношений применялись

подходы, лежавшие в основе межбюджетных отношений и бюджетного

регулирования времен Советского Союза, а второй период ознаменовался

новыми подходами к организации и реализации межбюджетных

отношений, которые были выработаны в Российской Федерации.

Система межбюджетных отношений 1991 – 1993 годов строилась на

выделении из вышестоящего бюджета, в данном случае республиканского

(РСФСР), бюджетам национально-государственных и административно-

территориальных образований РСФСР дотаций (субвенций) и средств,

передаваемых по взаимным расчетам, а также отчислений от

государственных налогов и доходов.

Принятие 10 октября 1991 года Закона РСФСР «Об основах

бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» послужило

отправной точкой в формировании системы межбюджетных отношений в

РСФСР, а в последствии и в РФ. Данным законом было введено понятие

бюджетного процесса, включающего в себя составной частью бюджетное

регулирование, представлявшее собой закрепленное законом

распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В

составе бюджетов могли создаваться целевые и резервные бюджетные

фонды, средства которых в целях осуществления социальных,

экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных

бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут

передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в

бюджеты нижних уровней. Законодательно устанавливалась структура

бюджетной системы РСФСР, состоящая из самостоятельных частей

включающих: республиканский бюджет РСФСР, республиканские

бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев

и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга,

областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных

округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов,