Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ
Подождите немного. Документ загружается.
районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских
населенных пунктов. Единство бюджетной системы основывалось на
взаимодействии бюджетов всех уровней, осуществляемом через
использование регулирующих доходных источников, создание целевых и
региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение.
В 1992 году с учетом перемен, происходящих в стране, – снижения
государственного регулирования и либерализация цен, рост инфляции и
изменение налогового законодательства и т.д., межбюджетные отношения
носили специфический характер, поскольку бюджет Российской
Федерации принимался на 1992 год частями, это накладывало отпечаток на
взаимоотношения республиканского бюджета (РФ) с бюджетами
национально-государственных и административно-территориальных
образований. Так, законом РФ от 24 января 1992 года «О бюджетной
системе Российской Федерации на I квартал 1992 года» Правительству
Российской Федерации разрешалось в I квартале 1992 года передать в
бюджеты национально-государственных и административно-
территориальных образований:
- часть доходов от налога на добавленную стоимость;
- 50 процентов сумм акцизов на питьевой спирт, водку и ликеро-
водочные изделия;
- остальные федеральные акцизы (за исключением акцизов на легковые
автомобили).
Также из республиканского бюджета Российской Федерации на I
квартал 1992 года выделялись субвенции республиканским бюджетам
республик в составе Российской Федерации и бюджетам автономных
образований, в общем количестве 12 территорий, для финансирования
расходов на социальную поддержку населения, не обеспеченных
собственными финансовыми ресурсами.
В практику межбюджетных отношений 1992 года был введен принцип
индивидуального согласования объемов финансовой помощи, оказываемой
республиканским бюджетом РФ бюджетам национально-государственных
и административно-территориальных образований.
Упорядочению межбюджетных отношений в Российской Федерации
послужил также закон РФ «О краевом, областном Совете народных
депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года.
Нормы данного закона устанавливали что, в доходы краевого, областного
бюджетов полностью зачисляются налоги и сборы и иные поступления в
соответствии с законодательством РФ. Для сбалансированности краевого,
41
областного бюджета из республиканского бюджета РФ могут
предоставляться дотации, субсидии и субвенции.
С целью защиты бюджетов краев и областей, законом была установлена
обязанность возмещать за счет республиканского бюджета Российской
Федерации недостающие средства, в случае принятия органами
государственной власти и управления Российской Федерации решений,
повлекших увеличение расходов или уменьшение доходов краевого,
областного бюджета.
Законом РФ «О субвенциях республикам в составе Российской
Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам,
городам Москве и Санкт-Петербургу» были установлены правовые основы
оказания централизованной финансовой помощи республикам в составе
РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам
Москве и Санкт-Петербургу. Законом были введены понятия и виды
субвенций, условия их предоставления и использования, а также
ответственность получателей в случае ее нецелевого использования. В
оборот межбюджетных отношений вводились текущие субвенции,
направляемые на финансирование текущих расходов и инвестиционные
субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и
инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным
воспроизводством. Оба вида субвенций предназначались для
выравнивания условий финансирования закрепленных за
территориальными бюджетами общегосударственных социальных
расходов и общегосударственных капитальных вложений.
Для предоставления субвенций в составе федерального бюджета
образовывался Фонд субвенций, объем и распределение которого
рассматривался и утверждался Верховным Советом РФ при постатейном
рассмотрении и утверждении федерального бюджета.
Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и
использованию внебюджетных фондов представительных и
исполнительных органов государственной власти республик в составе
Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления», принятый 15 апреля 1993 года, определил права
субъектов РФ и органов местного самоуправления на получение доходов в
соответствующие бюджеты и на расходование средств этих бюджетов,
обязанности указанных органов власти по отношению к друг другу в
бюджетном процессе и др. Данный закон впервые ввел понятие
«минимального бюджета», «минимальных социальных и финансовых норм
42
и нормативов», «закрепленных» и «регулирующих» доходов, «основные
характеристики бюджета».
Впервые в законе была закреплена норма о том, что процессе
бюджетного регулирования органы представительной власти
вышестоящего уровня закрепляют за бюджетами нижестоящего
территориального уровня полностью или в твердо фиксированной доле
(процентах) на долговременной основе (не менее 5 лет) любые
регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои
закрепленные доходы. Другое новшество, закрепленное законом, – это
право исполнительных органов на получение процентных или
беспроцентных бюджетных ссуд из иных бюджетов в случае временных
финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета.
Таким образом, первый этап развития межбюджетных отношений
может быть охарактеризован как период стихийной децентрализации
межбюджетных отношений. В эти годы еще продолжала существовать
система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского
Союза. Региональные и местные бюджеты, по существу, представляли
собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных
отношений отличалась жесткой централизацией финансовых потоков.
Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и
межбюджетные трансферты все так же использовались для
балансировки нижестоящих бюджетов, размер которых официально
определялся на базе нормативов расходных потребностей, а на деле — в
основном на договорной основе.
Некоторые изменения в этой системе, связанные с передачей ряда
расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный,
носили характер стихийной децентрализации бюджетных ресурсов.
Принятие в этот период ряда федеральных законов, вводивших
основные принципы бюджетного федерализма, не позволило их
реализовать в полной мере. Эволюция межбюджетных отношений
вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под
определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и
компромиссов между центром и регионами.
Период 1994 – 1998 гг. характеризуется важными изменениями в
системе взаимоотношений между федеральным и региональными
бюджетами переходом к отчасти унифицированным бюджетным
взаимоотношениям. В 1994 – 1995 гг. в результате проведенной
реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений
центра и регионов. Были введены единые нормативы отчислений от
43
основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан
фонд финансовой поддержки регионов. Сформированная в этот период
система бюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере по
внешним признакам, бюджетному устройству федеративных государств,
однако не имела прочной законодательной базы.
В 1994 году была произведена замена дотационного метода
регулирования на трансфертный (через оказание финансовой помощи
регионам), что означало наступлений второго этапа в межбюджетных
отношениях.
Система трансфертов (финансовой помощи) предусматривала создание
в федеральном бюджете России фонда финансовой поддержки
субъектов РФ. Непосредственно создание в составе федерального бюджета
РФ данного фонда было предусмотрено Указом Президента РФ «О
формировании республиканского бюджета Российской Федерации и
взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994
году» от 22 декабря 1993 г. В нем предусматривалось по согласованию с
субъектами РФ утвердить и ввести в действие со второго квартала 1994 г.
порядок формирования и использования фонда финансовой поддержки,
устанавливающий единые правила определения размеров финансовой
помощи регионам, установление прямой зависимости между объемами
фонда и доходами федерального бюджета Российской Федерация.
В этом же Указе впервые была заложена норма единых ставок
расщепления федеральных налогов, которая затем была продублирована в
законе о федеральном бюджете на 1994 год. С тех пор менялись пропорции
расщепления федеральных налогов, их ставки и особенности изъятия.
Неизменным оставалось одно: единство ставок расщепления федеральных
налогов для всех субъектов Российской Федерации.
В этой связи в ходе разработки проекта федерального бюджета РФ на
1994 год расчеты взаимоотношений с бюджетами субъектов Федерации
начиная со второго квартала 1994 г. производились Министерством
финансов РФ уже на основе новой концепции бюджетной системы России,
предусматривающей и реализацию названного выше Указа Президента
РФ. Поступающие в Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации
– регионов (далее – ФФПР) средства должны были аккумулироваться на
федеральном уровне с открытием специального счета.
Источником формирования ФФПР в 1994 г. были поступления по НДС
в консолидированный бюджет РФ (кроме НДС по импортируемым на
территорию РФ товарам, драгоценным металлам и драгоценным камням,
сдаваемым в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных
44
камней и отпускаемых из него) в размере 22 % за счет доли федерального
бюджет. В 1995 г. норматив отчислений в фонд возрос до 27 %, и тем не
менее его наполнение продолжало зависеть от единственного доходного
источника. Поэтому с 1996 г. доходная база фонда значительно
расширилась. В 1996 – 1997 гг. ФФПР формировался за счет 15 % от
общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет,
за исключением подоходного налога с физических лиц, а также ввозных
таможенных пошлин (в 1997 г. подоходный налог в федеральный бюджет
вообще не поступал). В январе – феврале 1998 г. – за счет 15 % общего
размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за
исключением доходов от ввозных таможенных пошлин и операций,
выполненных в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1997г.
№ 880 «Об установлении порядка расчетов при исполнении отдельных
статей расходов федерального бюджета на 1997 г., а с марта 1998 г. – за
счет 14 % общего размера налоговых доходов, поступающих в
федеральный бюджет, за исключением доходов от таможенных пошлин,
таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также доходов
целевых бюджетных фондов. Таким образом, ФФПР стал максимально
защищен от конъюнктурных колебаний, так как отрицательная динамика
поступлений по одному налогу может компенсироваться ростом
поступлений по другим платежам. Кроме того, обеспечивалась примерно
равная степень участия регионов в пополнении фонда, независимо от
особенностей региональных экономик.
В 1994 г. финансовая помощь оказывалась только субъектам РФ,
получившим статус «региона, нуждающегося в поддержке», или «региона,
особо нуждающегося в поддержке». При этом предполагалось, что
регионы, получающие финансовую поддержку, будут обязаны:
-предоставлять в МФ РФ для контроля подробные плановые и
фактические данные обо всех расходах и доходах своих бюджетов и
внебюджетных фондов. Если какие-либо расходы регионального бюджета
будут признаны нецелесообразными или излишними, то на их сумму могут
быть уменьшены трансферты из федерального бюджета;
-ввести на своей территории все региональные налоги, утвержденные
законодательством РФ по ставкам не ниже средних. Если какие-либо
налоги не будут учтены, то при расчете доходной базы регионального
бюджета в него будут закладываться условные суммы поступлений от этих
налогов.
Второе условие сразу же было введено в практику согласования
исходной базы бюджетов регионов по доходам, тогда как к соблюдению
45
первого удалось подойти вплотную только в 1998 г. с принятием
соответствующих нормативных документов и через подписание
соглашений с администрациями регионов Российской Федерации «Об
оздоровлении государственных финансов и условиях оказания помощи
бюджету субъекта РФ из федерального бюджета».
Регион признавался «особо нуждающимся», если его собственных
доходов и дополнительных бюджетных средств, полученных из
федерального бюджета, оказывалось недостаточно для финансирования
текущих расходов.
Распределению между регионами «нуждающимися в поддержке»
подлежало 68,18 % средств ФФПР.
Доля каждого региона определялась следующим образом:
1. Для каждого региона, нуждающегося в поддержке, исчислялась
условная сумма трансферта, равная произведению 85 % разницы
между среднедушевым федеральным налоговым доходом на душу
населения в регионе и средним значением аналогичной величины по
РФ начисленным на население региона.
2. Общая сумма условных трансфертов по всем регионам,
нуждающимся в поддержке, приравнивалась к 100 %.
3. Доля каждого региона исчислялась как частное от отделения
условной суммы трансферта данному региону на общую сумму
условных трансфертов.
Статусу «особо нуждающихся» соответствовали по методике те
регионы, у которых сумма условных доходов оказывалась меньше 95 % их
плановых расходов на 1993 г. В целях дополнительной поддержки
подлежало распределению 31,82 % от ФФПР, доля каждого претендента
исчислялась пропорционально удельному весу условной суммы
трансферта в их общей сумме. При этом условный трансферт
рассчитывался как 95 % разницы между величиной, равной 95 % от
плановых расходов бюджета региона, и условной суммой его доходов с
учетом трансферта, полученного им как регионом, отвечающему первому
статусу.
Чтобы найти плановую сумму трансферта региону, нуждающемуся в
поддержке, следовало умножить его долю на величину, равную 15 %
плановых поступлений от НДС в консолидированный бюджет РФ (68,18 %
от ФФПР). Сумма трансферта «особо нуждающемуся» субъекту РФ
определялась умножением его доли на величину, равную 7 % плановых
поступлений от НДС в консолидированный бюджет РФ (31,82 % от
ФФПР).
46
Данная методика сохранилась на 1995 год. Среднедушевой
федеральный налоговый доход был заменен среднедушевым доходом из
всех источников, а вместо постоянных 85 % был принят повышающий
(если выше единицы) или понижающий (если ниже единицы)
коэффициент расходов.
В 1995 г. ФФПР был разделен между регионами, «нуждающимися в
поддержке» и «особо нуждающимися в поддержке», в соотношении
56,04% к 43,96 %, Эти пропорции были установлены на основе расчетных
сумм финансовой помощи (трансфертов), исчисленных по данным
базового года отдельно по всем регионам, «нуждающимся в поддержке», и
по всем регионам, «особо нуждающимся в поддержке».
Для повышения заинтересованности регионов, имеющих право на
получение трансфертов, в наиболее полной мобилизации собственных
ресурсов и рациональном их использовании, в расчетах использовался
понижающий коэффициент 0,95 (по показателям: среднедушевой
бюджетный доход всех регионов РФ и среднедушевые бюджетные
текущие расходы по экономическому району), а также поправочный
коэффициент расходов как отношение среднедушевых бюджетных
текущих расходов по экономическому району к среднедушевому
бюджетному доходу по всем регионам РФ.
С 1995 г. методика стала значительно объемнее. В ней подробно
разъяснялся порядок расчета исходной базы по доходам и расходам
бюджетов peгионов, используемой при определении доли каждого региона
в ФФПР. Если в 1994 – 1995 гг. в качестве общего базового был принят
1993 г., то в последующие годы доходы и расходы опирались на разные
базовые годы. В 1996 г. доходы определялись на основе ожидаемой оценки
поступлений налогов и доходов в бюджеты субъектов РФ в 1995 г. и с
учетом проектировок основных экономических показателей на 1996 г.,
используемых в расчетах по отдельным доходным источникам. Расходы –
исходя из сумм планируемых расходов по годовому отчету об исполнении
бюджетов регионов за 1991 г., уменьшенных на отдельные виды расходов,
и увеличенных после корректировки разницы на индексы-дефляторы
(доведение заработной платы и материальных затрат поэтапно до уровня
1994, 1995 и 1996 гг.), на дополнительные расходы, предусмотренные
законодательством РФ в 1996 г. В 1997 г. расчет долей трансфертов по
доходам производился на базе отчетных данных 1995 г. в условиях 1997 г.
(изменение налогового и бюджетного законодательства); расходы
определялись на базе отчетных данных 1991 г., доведенных до 1995 г.
через индексы роста цен и с учетом дополнительных расходов, вызванных
47
решениями, принятыми за этот период на федеральном уровне, а также с
пересчетом на условия 1997 г. (с учетом невозмещенных затрат на
содержание переданных в муниципальную собственность объектов жилья
и соцкультбыта, передаваемые регионам функций, ранее осуществляемых
за счет федерального бюджета). Исходная база 1998 г. рассчитывалась
аналогично методике предыдущего года, только за базовый год по доходам
был принят 1996 г., и до него путем индексации доводились отчетные
данные 1991 г. по расходам. В 1998 г. в целях определения сопоставимой
базы для всех регионов и учета реальных возможностей отдельно взятых
регионов по привлечению доходов в местные бюджеты, фактические
поступления 1996 г. корректировались на прирост недоимки но отдельным
видам налогов.
Практика выравнивания бюджетной обеспеченности по доходам до
среднероссийского уровня вызвала немало объективных замечаний со
стороны субъектов РФ. Оказалось, что некоторые густонаселенные и
относительно развитые экономически западные регионы страны получали
финансовую помощь из фонда дважды: и по первому, и по второму
статусам. В то же время северные и дальневосточные регионы с сырьевой
и военно-промышленной ориентацией, огромной площадью и низкой
плотностью населения имели душевой бюджетный доход выше среднего,
и, соответственно, при наличии дефицита в бюджете текущих расходов,
могли претендовать на трансферты только как «особо нуждающиеся».
Складывалась парадоксальная ситуация, при которой просто
«нуждающийся в поддержке» регион получал долю в общем фонде
большую, чем «особо нуждающийся».
В связи с этим в 1997 – 1998 гг. претендующие на свою долю
трансфертов субъекты РФ делились на три группы. Таким образом,
среднегрупповой показатель бюджетной обеспеченности по доходам
пришел на смену среднероссийскому. Новая группировка учитывала как
их географическое положение, так и факторы, в наибольшей степени
влияющие на доходы и расходы бюджетов.
В 1997 г. в первые две группы включались северные регионы, где
удельный вес населения, проживающего в районах Крайнего Севера,
превышал 20 % и имелись следующие факторы:
- отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или
слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщения;
- более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;
- ограниченные сроки завоза товаров и степень охвата населения,
проживающего в этих условиях.
48
Первая группа, в отличие от второй, характеризовалась степенью охвата
населения, проживающего в условиях ограниченных сроков завоза
товаров, не ниже 50 %.
В 1998 г. отнесение к первой и второй группам производилось на основе
трех вышеуказанных факторов, но без учета удельного веса населения,
проживающего в районах Крайнего Севера. В третью группу в 1997 –
1998гг. включались все прочие регионы, не вошедшие в первую и вторую
группы.
Базовое условие исключения регионов из числа претендентов на
получение трансфертов – наличие превышения их расчетных сумм доходов
над расходами (согласно методике МФ РФ) – оставалось неизменным с
1994 г. Однако условия получения регионами первого или второго
статусов изменились.
Если в 1996 г. было решено направить 65,79 % ФФПР регионам,
«нуждающимся в поддержке», и 34,21 % - регионам, «особо нуждающимся
в поддержке», то в 1997 г. утверждаемые законом доли устанавливались от
общей суммы фонда. В методике 1997 г. статус региона, «особо
нуждающегося в поддержке», был заменен на статус региона,
«нуждающегося в дополнительной поддержке». Право на первый статус
получали те регионы, у которых душевой бюджетный доход меньше
среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе, если
объем их доходов не превышает объем расходов. Право на второй статус
получали те регионы, у которых расчетный объем расходов более чем на
10 % превышал объем доходов с увеличением его на недостающую сумму
до среднедушевого дохода (первый статус). Несмотря на то что
федеральный закон уже не разделял регионы по статусам, порядок
определения долей и исчисления сумм фактических трансфертов по-
прежнему опирался на предполагаемое разделение фонда на две части.
В 1997 г. в методику были включены два момента. Первый официально
устанавливал процедуру расчета МФ РФ исходных данных, включаемых в
сумму трансфертов. Второй касался замещения части (в пределах сумм
исчисленных трансфертов) повышения норматива отчислений НДС, в
целях сокращения встречных финансовых потоков и своевременного
зачисления средств в бюджеты регионов.
Методика 1998 г. в своем проекте предусматривала ФФПР без
распределения его на конкретные цели и фонд поддержки
здравоохранения, средства которого должны иметь строго целевое
назначение. Этот момент не был включен в Федеральный закон «О
федеральном бюджете на 1998 г.», однако было разрешено субъектам РФ в
49
случае необходимости направлять на пополнение доходов
территориальных фондов обязательного медицинского страхования часть
средств, поступающих из ФФПР.
В 1998 г. статус региона не имел принципиального значения. Право на
трансферт получал любой субъект РФ, не отвечавший базовому условию
исключения регионов из числа претендентов.
Формула расчета условного трансферта для выравнивания душевого
бюджетного дохода до средней величины по группе регионов отличалась в
1998 г. только пониженными поправочными коэффициентами по доходам
и расходам (0,9). Но сам порядок определения расчетных трансфертов и
окончательных долей регионов, подлежащих законодательному
утверждению, усложнился. После двух первых этапов определялась доля
каждого региона в общем объеме недостающих средств по всем субъектам
РФ, получившим право на трансферты «по двум основаниям». Эта доля
использовалась для исчисления предварительных сумм трансфертов (в
сумме предварительные трансферты составляли проектируемый ФФПР без
резерва). С учетом предварительных трансфертов выявлялись регионы, по
которым имело место превышение 10 % лимита, а следовательно, им
полагался резервный трансферт. Затем к предварительному трансферту и
трансферту из резерва добавлялся трансферт, распределенный на третьем
этапе.
Исключение четырех видов расходов при определении расчетных
трансфертов аргументировалось в методике необходимостью их
осуществления исходя из снижения затрат в ходе жилищно-коммунальной
реформы, исключения неоправданных льгот, соблюдения строгой
адресности в предоставлении социальных выплат и перехода на
заявительный порядок получения детских пособий. Учитывалось, что
выданные на возвратной и платной основе ссуды из федерального бюджета
на северный завоз регионами не возвращены и ежегодно передаются на те
же цели в управление администрациям субъектов РФ.
При всех положительных моментах методики 1998 г. в ней все же
просматривалась «законодательно закрепленная» несправедливость,
связанная с разной степенью выполнения заложенных в бюджет
показателей финансовой поддержки, т.е. при общем уровне выполнения
расходов по ФФПР 75,7 % у 35 субъектов РФ доля полученных
трансфертов была ниже этого уровня. Меньше половины среднего уровня
получили Калининградская область (28,3 %) и Республика Саха (Якутия)
— 44,9 %, немногим больше половины — Республика Мордовия (53,8 %) и
50