Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ

Подождите немного. Документ загружается.

сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с

изменением бюджетного и налогового законодательства.

Объем дотаций и субсидий бюджетам закрытых административно-

территориальных образований из федерального бюджета в 2003 г. составил

13 973 759,0 тыс. рублей. Изменения объемов финансовой помощи за 2002-

2003 гг. отражены в таблице 8.

Таблица 8 – Изменение форм бюджетного регулирования и их объемов

за 2002 – 2003 гг., тыс. руб.

Показатели Годы Отклонения

+,-

Измене-

ния в %

2002 2003

Фонд регионального

развития 17 491 700,0 25 072 010,0

+7 580 310,0 43,3 %

Фонд компенсаций

40 757 554,5

47 011 175,0

+6 253 620,5 15,3 %

Фонд развития

региональных финансов

(Фонд реформирования

региональных финансов)

1 200 000,0 1 300 400,0 + 100 400,0 8,4 %

Фонд софинансирования

социальных расходов 18 732 116,0 5 000 000,0 -13 732 116,0 -266,9 %

Как видно из таблицы 8, формы бюджетного регулирования за 2002 и

2003 гг. несколько различаются. Прежде всего, просматривается тенденция

увеличения расходов по таким целевым фондам, как Фонд регионального

развития, Фонд компенсаций и Фонд развития региональных финансов. В

2003 г. объем указанных фондов возрос в целом на 23,4 % по сравнению с

2002 г. В абсолютных суммах прирост составил 13 934 330,5 тыс. рублей.

В бюджете 2003 г. сократились средства на Фонд софинансирования

социальных расходов, поскольку в 2003 г. средства данного фонда

направляются лишь частичное возмещение расходов консолидированных

бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий

населению на оплату жилья и коммунальных услуг в сумме 5 000 000,0

тыс. рублей.

В составе расходов федерального бюджета на 2004 год

формировались следующие фонды:

- Фонд компенсаций – в сумме 56 210 млн. рублей;

- Фонд софинансирования социальных расходов – в сумме 6

300 млн. рублей;

- Фонд регионального развития – в сумме 25 103 млн. рублей.

Размеры субсидий и субвенций, которые выделялись из Фонда

компенсаций, были следующие:

1) субсидии и субвенции, направляемые на финансирование

расходов,предусмотренных:

- Законом Российской Федерации от 18 октября 1991 года №

1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", в сумме

1638 млн рублей;

- Законом Российской Федерации от 15 января 1993 года №

4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской

Федерации и полных кавалеров ордена Славы" и Федеральным

законом от 9 января 1997 г. №5-ФЗ "О предоставлении

социальных гарантий Героям Социалистического Труда и

полным кавалерам ордена Трудовой Славы", в сумме 200 млн

рублей.

2) субсидии, направляемые на финансирование

расходов, предусмотренных Законом Российской Федерации "О

социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации

вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральными

законами от 26 ноября 1998 года № 175-ФЗ "О социальной защите

граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации

вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк"

и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" и от 10 января 2002 года

№ 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся

радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на

Семипалатинском полигоне" на возмещение расходов на предоставление

гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие

катастрофы на Чернобыльской АЭС и аварии на производственном

объединении "Маяк", а также ядерных испытаний на Семипалатинском

полигоне, льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи,

проезда на общественном транспорте городского и пригородного

сообщения, в сумме 1 210 млн рублей.

3) субсидии и субвенции, направляемые на финансирование расходов,

предусмотренных:

- Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ

"О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", за

исключением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, в

сумме 14 847 млн рублей;

- Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 81 -ФЗ

"О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", в сумме

20310 млн рублей;

- Федеральным законом от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ "О

внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации

"Об основах федеральной жилищной политики" и другие

законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования

системы оплаты жилья и коммунальных услуг" в сумме 15 202 млн

рублей.

Средства Фонда регионального развития направлялись в форме

субсидий и субвенций на финансирование мероприятий и

находящихся в государственной собственности субъектов Российской

Федерации и собственности муниципальных образований объектов

федеральных целевых программ развития регионов. Изменения объемов

финансовой помощи за 2003 –2004 гг. отражены в таблице 9.

Таблица 9 – Изменение форм бюджетного регулирования и их объемов

за 2003 – 2004 гг., тыс. руб.

Показатели Годы Отклонения

+,-

Измене-

ния в %

2003 2004

Фонд регионального

развития 25 072 010,0 25 103 000,0 + 30 990,0 0,1 %

Фонд компенсаций 47 011 175,0 56 210 000,0 +9 198 825,0 19,6 %

Фонд развития

региональных финансов

(Фонд реформирования

региональных финансов)

1 300 400,0 1 215 600,0 - 84 800,0 -6,9 %

Фонд софинансирования

социальных расходов 5 000 000,0 6 300 000,0 +1 300 000,0 26,0 %

Как видно из таблицы 9, формы бюджетного регулирования за 2003 и

2004 гг. несколько различаются. Прежде всего просматривается тенденция

увеличения расходов по таким целевым фондам, как Фонд компенсаций и

Фонд софинансирования социальных расходов. В 2004 г. объем указанных

фондов возрос на 19,6 % и 26,0 % соответственно по сравнению с 2003 г. В

абсолютных суммах прирост составил 10 498 825,0 тыс. рублей.

С 2005 года в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса

Российской Федерации и постановлением Правительства Российской

Федерации от 22 мая 2004 года № 249 "О мерах по повышению

результативности бюджетных расходов" средства финансовой помощи и

бюджетных компенсаций из федерального бюджета предоставляются в

рамках нового раздела расходов "Межбюджетные трансферты", который

состоит из подразделов "Финансовая помощь бюджетам других уровней",

"Фонды компенсаций", "Фонд регионального развития" и "Трансферты

внебюджетным фондам"

В целом раздел "Межбюджетные трансферты" в части средств,

предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации и

местным бюджетам, сформирован на основе соответствующих расходов

федерального бюджета, утвержденных на 2004 год, с учетом изменений

бюджетного и налогового законодательства, а также необходимости

повышения результативности решения задачи обеспечения

текущих задач территориальных бюджетов. Основу раздела, как и в

предшествующие годы, составляют Федеральный фонд финансовой

поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд

регионального развития, Фонд реформирования региональных и

муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

В 2005 году по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» на

финансовую помощь бюджетам других уровней направляется 274 616 млн

рублей; в фонд компенсаций – 33 386 млн рублей; в другие

межбюджетные трансферты – 70 705 млн рублей; трансферты

внебюджетным фондам – 575 837 млн рублей.

Таким образом, в 1994 г. была проведена реформа межбюджетных

отношений, заложившая основу для формирования национальной модели

бюджетного федерализма. Была унифицирована система разделения

доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ,

расширилась налоговая самостоятельность региональных и местных

властей, несколько возросли прозрачность и объективность финансовой

поддержки регионов. В 1997 г. были предприняты попытки

активизировать реформу местных финансов, а в 1999 – 2001 гг.

реализована первая среднесрочная программа Правительства России по

реформированию межбюджетных отношений. Ее главный результат –

новая методика и процедуры распределения средств ФФПР, которые

стали более прозрачными, жесткими и менее зависимыми от бюджетной

политики регионов. Вступили в действие Бюджетный и Налоговый

кодексы, обусловившие унификацию формирования и исполнения

бюджетов всех уровней власти.

В современном механизме перераспределения финансовых ресурсов

качественно новым является то, что этот механизм позволил впервые в

России приступить к горизонтальному выравниванию душевых

бюджетных доходов территорий, где они ниже среднедушевого уровня.

Однако процесс реформирования бюджетного устройства остается

незавершенным. В своем нынешнем виде российская система бюджетного

устройства все еще сочетает в себе черты унитарного, федеративного и

даже конфедеративного государств, не позволяя реализовать

преимущества бюджетного федерализма.

Межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов

посредством бюджетного регулирования должно способствовать

выравниванию уровней экономического и социального развития разных

регионов страны, совершенствованию отраслевых и территориальных

пропорций в структуре экономики. Благодаря перераспределению

финансовых ресурсов необходимо обеспечить денежными средствами

проведение тех мероприятий, которые направлены на достижение

прогрессивных сдвигов в размещении производительных сил по

территории страны, комплексное развитие вновь осваиваемых районов,

рациональное использование природных богатств.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте систему межбюджетных отношений в период с

1991 по 1993 гг.

2. В чем отличие трансфертного метода оказания финансовой

помощи от дотационного?

3. Для чего предназначен фонд финансовой поддержки субъектов РФ

в федеральном бюджете?

4. Назовите источники формирования фонда финансовой поддержки

субъектов РФ с 1994 г. по настоящее время.

5. Проанализируйте, как изменялись критерии оказания финансовой

помощи из фонда финансовой поддержки субъектов РФ с момента

образования данного фонда по настоящее время.

6. Назовите основные мероприятия, выполнение которых связано с

реализацией нового этапа реформы межбюджетных отношений.

4. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Разделение властей по функциональному и территориальному

принципам, приводит к тому, что федеративная система сочетает в себе

преимущества государственного единства власти с определенной

самостоятельностью ее субъектов в решении стоящих перед ними

государственных задач. Но одно только распределение

государственных задач безрезультатно, если каждый уровень

власти не обеспечен финансовыми ресурсами в объеме, достаточном

для выполнения этих задач. Выполняя задачи, Федерация, субъекты и

органы местного самоуправления несут определенные расходы, для

чего им нужны средства. Таким образом, за распределением

государственных задач должно следовать распределение расходов и

соответствующее ему распределение доходов. Важнейший источник

бюджетных доходов — налоги. В случае дефицита бюджета можно

прибегать к различного рода заимствованиям или к системе

финансового выравнивания.

В мировой практике широко используется понятие «финансового

выравнивания». В широком смысле финансовое выравнивание

подразумевает обеспечение каждого уровня власти финансовыми

ресурсами, достаточными для осуществления поставленных задач. В этом

случае к элементам финансового выравнивания относят распределение

расходных и доходных полномочий, корректировку первоначального

налогового распределения. В более узком смысле финансовое

выравнивание — это собственно корректировка первоначального

распределения налоговых поступлений между бюджетами с целью

выравнивания их финансового положения. Корректировка

первоначального распределения налоговых поступлений

осуществляется как между бюджетами разного уровня (по вертикали),

так и между бюджетами одного уровня (по горизонтали).

Главный инструмент финансового выравнивания — распределение и

перераспределение общефедеральных налогов, к которым относятся НДС,

подоходный и корпоративный налоги. Распределение расходных и

доходных полномочий, а также система финансового выравнивания

являются основными аспектами финансового регулирования

бюджетных отношений. Финансовое выравнивание способствует

достижению главной цели бюджетного федерализма — установлению на

всей территории страны единых стандартов жизненного уровня. От

эффективности финансового выравнивания зависят экономические

успехи страны в целом.

С точки зрения сроков действия применяемых инструментов,

различают краткосрочное и долгосрочное финансовое выравнивание.

Краткосрочное финансовое выравнивание (или текущая корректировка

бюджетов, или ликвидация, или сокращение диспаритетов в

краткосрочном периоде (текущем финансовом году), осуществляется

посредством перераспределения части валового внутреннего продукта

через федеральный бюджет в низкодоходные региональные бюджеты с

целью поддержания определенного уровня государственного потребления

в данных регионах.

Долгосрочное финансовое выравнивание (или долгосрочная

корректировка финансовых потенциалов регионов (на период свыше

одного финансового года), или ликвидация (сокращение)

диспаритетов в долгосрочном периоде (свыше одного финансового

года), достигается с помощью моделей и механизмов, нацеленных

на активизацию экономического развития отсталых регионов, на

стимулирование их администрации к более активным действиям по

экономическому и социальному развитию территорий, на

привлечение в эти регионы государственных и частных инвестиций.

Текущая корректировка доходов бюджетов является составной частью

долгосрочной корректировки финансовых потенциалов регионов.

Различают также вертикальное и горизонтальное финансовое

выравнивание. Вертикальное финансовое выравнивание — это

преодоление несбалансированности между бюджетами различных

уровней властной вертикали — центральным, региональными и

местными. Наиболее точно отражает смысл понятия «выравнивание

бюджетной системы» горизонтальное финансовое выравнивание, под

которым понимается преодоление диспропорций между бюджета-

ми одного уровня. Горизонтальное финансовое выравнивание – это

инструмент обеспечения равных финансовых возможностей субъектов

для предоставления населению страны стандартного набора социально

значимых услуг, т.е. выравнивание финансовых потенциалов бюджетов.

Объектом регулирования при горизонтальном финансовом

выравнивании является бюджетная дифференциация, обусловленная

объективными причинами и не имеющая связи с непосредственной

деятельностью органов власти и управления конкретной территории.

Объективные причины бюджетных различий (в том числе природно-

климатические особенности, наличие или отсутствие природных

ресурсов, численность и плотность населения, уровень и характер

специализации хозяйственного развития данного региона и т.д.) приводят

к дифференциации экономических потенциалов субъектов, а,

следовательно, неравномерному распределению национального дохода на

душу населения.

Сглаживание межбюджетных различий, вызванных

вышеперечисленными причинами, осуществляется через подтягивание

уровня доходов региональных бюджетов до среднего по стране уровня;

через гарантированное предоставление населению стандартного

перечня государственных услуг должного качества и в должном объеме.

Сглаживание уровней доходности бюджетов достигается с помощью

распределения между ними налоговых доходов, к которому относится не

только разграничение налоговых источников между центром и

субъектами, но и совместное использование налоговой базы и

фактических налоговых поступлений. Горизонтальное финансовое

выравнивание в том случае эффективно, если применяемая схема

распределения налоговых полномочий будет способствовать

выравниванию налоговых потенциалов регионов.

Гарантированное предоставление населению стандартного перечня

государственных услуг реализуется через механизм прямых платежей —

трансферт из национального бюджета в бюджеты нижестоящего уровня.

Трансферты представляют собой средства, передаваемые из

вышестоящего бюджета в нижестоящие по определенной системе

показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности. Причем они

могут передаваться нижестоящим бюджетам либо непосредственно

напрямую, либо аккумулироваться в специальном фонде в составе

национального бюджета с последующим перераспределением между

бюджетами регионов на формульной основе. Распределение

трансфертов на формульной основе унифицирует процесс

предоставления финансовой помощи субъектам, делая его прозрачным и

доступным для государственного и общественного контроля. Но эта

система имеет определенные недостатки. Чрезмерная унификация

приводит к иждивенчеству «слабых» субъектов Федерации и лишает

«сильных» возможности наращивать свой финансовый потенциал.

Слабые субъекты Федерации не стремятся улучшить свое финансовое

положение собственными силами, чтобы не лишиться государственных

дотаций.

При использовании схем горизонтального финансового выравнивания

соблюдается принцип автономности и самостоятельности

нижестоящих бюджетов. Территориальные власти самостоятельно

принимают решения о финансировании определенных видов

расходов в пределах своей компетенции, учитывая реальные

предпочтения населения, живущего на данной территории.

Изменения в объеме государственных услуг, предоставляемых

населению местными властями, должны вызывать соответствующие

изменения в структуре и объеме местных налогов.

Повышение в системе финансового выравнивания доли трансфертов

из федерального бюджета в пользу нижестоящих свидетельствует

о недостаточной сбалансированности территориальных бюджетов и

усилению их зависимости от центра. Подобное положение характерно

для унитарных государств и федераций с сильными традициями

централизации.

В мировой практике сложились четыре основные модели

финансового выравнивания бюджетов. Первая, германская, модель

ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных

земель как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-

налоговых диспропорций. Под налоговым потенциалом федеральных

земель в ФРГ понимается сумма всех земельных налогов и

причитающая им доля в поступлениях общефедеральных налогов —

подоходного и корпоративного (доля в поступлениях НДС не

учитывается). Немецкая модель финансового выравнивания

реализуется посредством инструментов: перераспределения

поступлений НДС и предоставления, как правило, только

обусловленных трансферт. Уникальность данной модели связана

именно с эффективностью применения данных инструментов.

Вторая, канадская, наиболее распространенная модель (реализуется

в Канаде, Швейцарии, Австрии и в некоторых других странах),

основана на использовании выравнивающих (необусловленных)

трансфертов, а также целевых (обусловленных) трансфертов.

Выравнивающие трансферты призваны обеспечить каждому субъекту

средний уровень бюджетного дохода при условии применения

средних ставок по каждому из доходных поступлений, участвующих в