Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ
Подождите немного. Документ загружается.
за местными бюджетами на постоянной основе было закреплено не менее
50 % подоходного налога с физических лиц, 5 % налога на прибыль
организаций, 10 % налога на добавленную стоимость по товарам
отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и
драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда
драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5 %
акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, 10 % акцизов на
остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на мине-
ральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные
товары), а также не менее 50 % налога на имущество предприятий
(организаций).
Указ Президента РФ № 685 так же, как и Федеральный закон «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»,
в части определения долей местных бюджетов имели одни и те же
недостатки: минимальные доли были установлены лишь в среднем по
субъекту Федерации, и, таким образом, для отдельно взятого местного
бюджета не гарантировалась его доля в федеральных и региональных
налогах. В итоге эти законодательные акты вызвали не только позитивную,
но и негативную реакцию: местные власти боялись снижения нормативов
отчислений от налогов.
Помимо этого, с установлением вышеназванным Законом минимальных
долей местных бюджетов в налогах предполагалось создание в бюджете
субъектов РФ фондов финансовой поддержки муниципальных
образований, средства которых формировались путем отчислений от
федеральных и региональных налогов. Подобные фонды стали появляться
еще с 1994 г., а в 1998 г., после принятия Закона, этот процесс
активизировался.
В июне 2000 г. постоянно действующей при Минфине РФ Рабочей
группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской
Федерации были одобрены Временные методические рекомендации
субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных
отношений, призванные оказать содействие органам власти субъектов
Федерации в формировании региональных бюджетных систем.
101
В августе 2001 г. была принята новая правительственная Программа
развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. Ее
целью стало формирование и развитие такой системы бюджетного
устройства, которая позволила бы проводить на региональном и
местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в
рамках законодательно установленного разграничения полномочий и
ответственности между органами власти разных уровней. Согласно
указанной Программе к 2005 г. предстояло решить ряд насущных
вопросов. Прежде всего расширить налоговые полномочия
региональных и местных властей, одновременно предотвращая
недобросовестную налоговую конкуренцию и обеспечивая единое
налоговое пространство. Далее следовало закрепить основные
доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за
региональными и местными бюджетами на постоянной
(долгосрочной) основе. Предстояло также сократить масштабы
расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной
системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление
100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за
бюджетом одного уровня. Важно было отказаться от практики
централизации поступлений по региональным и местным налогам в
вышестоящие бюджеты.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" определил роль местного самоуправления в
осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые
основы местного самоуправления и государственные гарантии его
осуществления, установил общие принципы организации местного
самоуправления в Российской Федерации. Именно в этом Законе
впервые появилась норма, затрагивающая вопрос соотношения объема
передаваемых государственных полномочий и объема финансовых
средств, необходимых для их реализации. А Федеральный закон № 120
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования
межбюджетных отношений» от 20.08.2004 г. закрепил новые подходы к
102
формированию местных бюджетов, в том числе в части межбюджетных
отношений. Одной из целей построения межбюджетных отношений
в новых условиях является не обеспечение минимальных бюджетов, а
выравнивание финансовых возможностей местных органов власти
осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного
значения.
В части, касающейся разграничения доходных источников, за
местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги
и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных
образований определенного типа нормативы отчислений от
федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых
доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не
требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.
Субъект Федерации обязан передать местным бюджетам сверх
минимальных нормативов не менее 10 % налога на доходы физических
лиц. При этом ему предоставлено право выбора между зачислением этих
доходов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо
разделении их между этими бюджетами), а также установлением
единых (без указания срока) или дополнительных (на
соответствующий финансовый год) нормативов.
В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога
на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным
нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по
их расчету в рамках распределения дотаций регионального фонда
финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций
регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и
городских округов. Таким образом, в этом случае применяется расчет
дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы
физических лиц по подушевому принципу (что может рассматриваться в
качестве аналога зачисления части этого налога в местные бюджеты по
месту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление
субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных)
103
нормативов отчислений в местные бюджеты от других видов налогов не
допускается.
Субъект РФ вправе передать любые налоговые доходы, подлежащие
зачислению в региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае
единственным требованием федерального законодательства является
установление законом субъекта Федерации единых (для муниципальных
образований определенного типа) нормативов без указания срока их
действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок
передачи налоговых доходов муниципальными районами поселениям.
Наиболее широкими полномочиями субъекты РФ наделены в
отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным
бюджетам.
Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта
Федерации по созданию двух фондов — фонда финансовой поддержки
поселений, распределяемого только по подушевому принципу, и фонда
финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по
усмотрению субъекта Федерации по принципу выравнивания бюджетной
обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда
финансовой поддержки регионов) или по подушевому принципу. Кроме
того, субъект Федерации должен определить принципы формирования
и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки
поселений.
Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам
из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов»
вводятся по усмотрению субъекта Федерации.
Таким образом, субъект Российской Федерации обязан с 1 января
2006 г. ввести в действие законы, устанавливающие:
- порядок расчета, предоставления и использования субвенций из
регионального фонда компенсаций местным бюджетам на
финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных
жилищных субсидий;
- порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10 % налога
на доходы физических лиц;
104
- порядок образования и распределения дотаций регионального
фонда финансовой поддержки поселений;
- порядок образования и распределения дотаций регионального
фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских
округов;
- общий порядок образования и распределения дотаций районных
фондов финансовой поддержки поселений;
- порядок снижения нормативов отчислений в бюджеты
муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций
(для субъектов Федерации, в состав которых входят муниципальные
районы, представительные органы которых формируются по
принципу делегирования).
Кроме того, субъект Российской Федерации имеет право:
- наделять органы местного самоуправления отдельными
полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации (в
том числе по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений,
включая установление дополнительных нормативов отчислений от
налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений) с
предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального
фонда компенсаций;
- передавать местным бюджетам по единым нормативам
часть поступлений от федеральных и региональных налогов,
подлежащих зачислению в региональный бюджет;
- устанавливать порядок образования и распределения
субсидий регионального фонда муниципального развития и
(или) фонда софинансирования социальных расходов, а также порядок
предоставления других межбюджетных трансфертов местным бюджетам;
- вводить режим «отрицательных трансфертов» и определять
порядок его применения.
Бюджетный кодекс не содержит требований к форме законодательного
регулирования данных вопросов. Однако в целях обеспечения
системности к формированию новой системы межбюджетных
отношений в субъекте Федерации рекомендуется включить данные
105
нормы в единый закон «О межбюджетных отношениях в субъекте
Российской Федерации» либо отразить их в соответствующих главах
закона «Об основах бюджетной системы (бюджетного устройства и
бюджетного процесса) в субъекте Российской Федерации».
Порядок формирования и использования финансовой помощи
бюджетам муниципальных образований будет рассмотрен на примере
муниципальных образований, входящих в бюджет Хабаровского края.
Так, расходы краевого бюджета Хабаровского края за 2000 – 2005 гг.
возросли с 6 936 394 до 27 336 600 тыс. рублей или в 3,9 раза. Наибольший
удельный вес на протяжении 2000 – 2005 гг. занимали расходы,
приведенные в таблице 14. На долю указанных статей приходилось от
84,4 % (в 2000 г.) до 83 % (в 2005 г.) бюджетных расходов.
Таблица 14 – Расходы краевого бюджета Хабаровского края в 2000 –
2005 гг.
Показатели
Годы
2000 2001
2002
2003 2004 2005
Сумма,
тыс. руб.
Доля %
Сумма, тыс.
руб.
Доля
%
Сумма, тыс.
руб.
Доля
%
Сумма, тыс.
руб.
Доля
%
Сумма, тыс.
руб.
Доля
%
Сумма, тыс.
руб.
Доля
%
Расходы, всего
6 936 394 100 12 468 955 100 1 4708 121
100 15 310 937
100 18 607 000 100 27 336 600 100
промышленность,
энергетика и
строительство
424 622 6,1 1 713 590 13,7 1 972 416
13,4 1 153 695
7,6 1 177 000 6,3 2 990 240 10,9
жилищно-
коммунальное
хозяйство
573 184 8,3 835 754 6,7 1 192 070
8,1 1 674 743
10,9 1 646 000 8,8 1 688 920 6,2
здравоохранение и
физическая
культура
489 087 7,1 830 695 6,7 1 007 588
6,9 1 292 191
8,4 1 912 000 10,3 3 614 150 13,2
социальная
политика
238 055 3,4 1 335 217 11 1 581 672
11 2 313 376
15,1 2 407 000 12,9 3 246 150 11,9
финансовая помощь
бюджетам других
уровней
2 063 591 29,8 2 619 197 21 2 947 311
20 3 290 756
21,5 4 654 300 25,0 7 315 300 26,7
прочие расходы
1 778 624 25,64 147 871 9,2 1 144 036
7,8 5 586 176
16,5 3 070 000 16,5 3 839 250 14,0
Как свидетельствуют данные таблицы 14, самой значительной статьей
расходов региональных бюджетов остается финансовая помощь бюджетам
других уровней. За 2000 – 2005 гг. доля финансовой помощи в составе
расходов сохранялась на уровне 20 – 29 %, причем основное снижение (на
9 процентных пункта) произошло в 2001 г. по сравнению с 2000 г.
Несмотря на уменьшение доли показателя в структуре расходов,
абсолютная величина финансовой помощи возросла на 60 %. В расходах
106
на финансовую помощь основную роль играет фонд финансовой
поддержки бюджетов муниципальных образований, его доля в 2000 –
2004 гг. составляла соответственно 57, 85, 100, 99 и 100 %. Помимо
средств фонда, в 2000 г. примерно равными (по 13 %) были доли расходов
на такие статьи, как взаимные расчеты с бюджетами муниципальных
образований, расходы на финансовую поддержку завоза продукции в
районы Крайнего Севера из Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации и из краевого фонда финансовой
поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к
ним местности. В последующие периоды средства указанных фондов
отражались в разделе «Прочие расходы». В 2001 г. расходы на
финансовую помощь бюджетам других уровней включали в себя средства
по взаимным расчетам и ряд субвенций, крупнейшей из которых являлась
субвенция г. Хабаровску в размере 190 822 тыс. рублей на осуществление
функций краевого центра. В 2002 г. и 2004 г. расходы на финансовую
помощь бюджетам других уровней включали только трансферты из
краевого фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных
образований. В 2003 г. помимо трансфертов предусматривалось
формирование фонда реформирования муниципальных финансов.
В 2005 г. объем фонда финансовой поддержки равнялся 1402,5 млн руб.,
что составило 30 % от размера фонда 2004 г. В 2005 г. в него не вошли
целевые средства, предназначенные для исполнения расходных
обязательств края, которые были переданы в местные бюджеты в виде
субвенций в сумме 3165,6 млн руб.
В 2006 г. законом Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год»
предусматривается создание также фонда финансовой поддержки
поселений в связи с новым бюджетным законодательством, объем
которого составит порядка 16 млн рублей, а объем фонда финансовой
поддержки муниципальных образований предполагается в сумме 1712,6
млн руб., что на 22 % больше, чем в 2005 г.
Фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований
(далее – ФФПБМО) создается и распределяется с целью выравнивания
доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным
107
бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из
бюджетов муниципальных образований края. Впервые фонд был создан в
1994 г., и до 1999 г. выделение средств из него носило неформализованный
характер. Для расчета трансферта в тот период был установлен уровень
дефицита к расходам (около 18 %), который финансовой помощью не
покрывался.
Изменения в порядке формирования и использования средств фонда
были связаны с реализацией «Концепции реформирования межбюджетных
отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001гг.», одобренной
постановлением Правительства №862 от 30 июля 1998 г. Чтобы
распространить соответствующие нововведения вплоть до
муниципального уровня и помочь в этом региональным властям,
Минфином РФ были подготовлены Временные методические
рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию
межбюджетных отношений. На основе данных разработок и рекомендаций
министерством финансов Хабаровского края была разработана Методика
распределения средств фонда финансовой поддержки бюджетов
муниципальных образований.
Объем предоставляемой финансовой помощи на выравнивание уровня
финансирования государственных услуг определяется двумя основными
группами факторов: во-первых, необходимым объемом предоставления
государственных услуг на данной территории и стоимостью их оказания и,
во-вторых, возможностями органов местного самоуправления
финансировать необходимый объем оказания государственных услуг за
счет собственных доходных источников.
В настоящее время существует возможность прямого расчета
расходных нормативов, особенно по большинству социальных статей
расходов местных бюджетов. Для этого необходимо лишь рассчитать
сумму всех расходов бюджетов, предусмотренных действующими
законодательными актами. Однако даже приближенные расчеты,
показывают, что в настоящее время в России насчитывается свыше тысячи
различных видов социальной поддержки за счет бюджетных средств, а их
общая стоимость оценивается в 15 % ВВП. В этих условиях (т.е. при
108
невозможности полного исполнению действующего законодательства)
косвенная оценка бюджетных потребностей приобретает особенную
актуальность.
Согласно разработанной методике, для учета расходных потребностей
бюджетов муниципальных образований при распределении финансовой
помощи достаточно располагать показателем межтерриториальной
дифференциации стоимости оказания бюджетных услуг, который получил
название индекс бюджетных расходов.
Средства ФФПБМО распределяются на основе сопоставления
бюджетной обеспеченности муниципальных образований, измеренной
величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на
душу населения) доходов.
Доходы бюджетов муниципальных образований на очередной год
определяются исходя из основных показателей развития экономики края,
ожидаемой оценки по поступлению налоговых и других обязательных
платежей в предыдущем году, а также с учетом изменений налогового и
бюджетного законодательства Российской Федерации. Для приведения
удельных доходов к сопоставимому виду их значение делится на индекс
бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов показывает, насколько
больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете
на душу населения) в данном муниципальном образовании с учетом
объективных территориальных факторов и условий по сравнению со
средним по краю уровнем для предоставления одного и того же объема
бюджетных услуг.
Распределение трансфертов ФФПБМО проводится исходя из
необходимости поддержания минимально гарантированного уровня
бюджетной обеспеченности муниципальных образований. ФФПБМО
распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к
сопоставимому виду удельные доходы наименее обеспеченных
муниципальных образований до одного и того же максимально
возможного при заданном объеме ФФПБМО уровня.
109
Размер ФФПБМО ежегодно определяется к третьему чтению проекта
закона Хабаровского края «О бюджетной системе Хабаровского края на
очередной финансовый год».
Краевой фонд финансовой поддержки муниципальных образований
городов и районов края в 2000 г. был утвержден в размере 1 164 300 тыс.
рублей. Его доля в расходах краевого бюджета составила 16,9 %. В 2001 г.
размер фонда в абсолютном выражении вырос практически в два раза.
Абсолютный прирост составил 1 156 305 тыс. рублей. Доля ФФПБМО в
расходах краевого бюджета также увеличилась и стала составлять уже
17,9 % расходов краевого бюджета. В 2002 г. доля фонда в расходах
бюджета практически не изменилась, в то время как абсолютная величина
размера фонда возросла на 12,2 % и составила 2 602 810 тыс. рублей. В
2003 г. доля ФФПБМО была утверждена на уровне 21,3 % расходов
краевого бюджета и его абсолютная величина составила 3 260 756 тыс.
руб., что больше уровня предыдущего года на 25,3 %. В 2004 г. доля
ФФПБМО была утверждена на уровне 25,0 % расходов краевого бюджета
и его абсолютная величина составила 4 654 300 тыс. руб., что больше
уровня предыдущего года на 42,7 %.
Утвержденные суммы трансфертов из краевого фонда финансовой
поддержки бюджетов муниципальных образований городов и районов края
не подлежат пересчету на фактическое поступление налоговых и
неналоговых доходов, поступающих в краевой бюджет, и ежемесячно
перечисляются бюджетам муниципальных образований: городов и районов
края в соответствии с поквартальным распределением с учетом
возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджета.
За 2000 – 2005 гг. ряд муниципальных образований Хабаровского края
не получали средств из фонда. Так, Аяно-Майский район Хабаровского
края в 2000 – 2003 гг. средств фонда не получал, так как имеющиеся в его
распоряжении доходы были достаточны для финансирования всех
поставленных задач (процент обеспеченности доходами в 2002 г. составил
116 %), что объясняется наличием на территории данного муниципального
образования золотодобывающих предприятий.
110