Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ
Подождите немного. Документ загружается.
значительное их число выполняет властные полномочия, включая
контроль и надзор, являющиеся исключительной прерогативой органов
власти, а также ведет деятельность, не соответствующую целям их
создания и, таким образом, сдерживает развитие конкуренции в силу их
монопольного положения. Рассмотрена работа более 30 тыс.
государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.
Часть из них будет сохранена в федеральной собственности, часть
передана субъектам Федерации, а оставшиеся, чья деятельность не связана
с реализацией государственных функций, подлежат реорганизации,
отчуждению из госсобственности и приватизации. К 2007 г. в
федеральной собственности, в основном, останется имущество,
запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и
акционерные общества, обеспечивающие выпуск продукции
стратегического назначения для обеспечения национальной безопасности.
Неприватизированными могут остаться объекты инфраструктуры
федерального значения, действующие в неконкурентном секторе
экономики.
На пути внедрения новой системы межбюджетных отношений стоят зна-
чительные трудности как общего, так и частного порядка. Во-первых, для
предлагаемой методики на всех уровнях требуется огромный
статистический материал, а некоторых показателей пока еще просто не
существует. На уровне местного самоуправления необходимо иметь
статистическую информацию для расчетов налогового потенциала
территории, точный учет претендентов на все виды льгот. На всех
территориях могут возникнуть проблемы кассового обслуживания
бюджетов. Вряд ли все органы Федерального казначейства готовы к работе
с ними.
Несомненно, существуют общие схемы решения государственных и
местных проблем, но в каждой стране есть своя специфика. И опыт
зарубежных стран для нас тоже является поучительным, применимым в
российских условиях.
Например, как в России, так и в Италии продолжаются процессы
внутренней миграции и урбанизации, для огромного числа
141
муниципалитетов характерны крохотные размеры и, соответственно,
скудность ресурсов, что создает проблемы в формировании финансовой
базы органов местного самоуправления. Для решения подобных проблем
в Италии стали организовывать промежуточные структуры: с одной
стороны, ассоциативного типа (союзы муниципалитетов); с другой
стороны, провинции и города-метрополии, располагающие более
крупными ресурсами для планирования территории и содействия
местному развитию. Для решения вопросов местного значения стали
практиковать создание "функциональных автономий", которые
взаимодействуют с властями в своих районах, муниципалитетах. К
таковым, например, относятся торговые палаты, местные ярмарки, школы,
некоторые центры здравоохранения, межмуниципальные предприятия
сферы услуг и ряд других.
Продолжением этих проблем является "ассиметричность федерализма".
По ряду причин (исторических, географических, экономических и др.)
муниципальные образования не способны развиваться на одном уровне и,
как следствие, невозможно повсеместное утверждение налоговой
автономии. Поэтому правительством Италии была предложена идея
внедрения "асимметричности федерализма". Она заключается в том, что
если одни районы пока не способны принять на себя всю ответственность,
связанную с автономными правами, то это не должно стать препятствием
к получению автономии другими районами. Подобная практика получила
широкое распространение в Китае. Но здесь она применяется в отношении
регионов, а не муниципальных образований. По мнению китайских
ученых, успех экономики Китая достигается умением удерживать
региональные различия в рамках допустимой диспропорциональности, не
перерастающей в противостояние регионов. Эффективность применения
обусловлена следующими факторами:
1) высокими темпами роста экономически развитых территорий, в
результате которых обеспечивается накопление капитала, используемого
как инвестиции в слаборазвитые районы;
2) неограниченные ресурсы рабочей силы на территориях со
слаборазвитой экономикой (на западе и в центре), которые могут быть
142
использованы для стабильного развития ее восточной части (более
экономически благоприятной);
3) эффективность внешних связей на Востоке стимулирует реформу и
общее экономическое развитие;
4) специальные экономические зоны обеспечивают экспериментальную
площадку реформ.
Кроме того, создаются благоприятные условия для полного
развертывания преимуществ экономики регионов.
Экономически отсталых территорий в России во много раз больше, чем
экономически развитых, и, кроме того, они расположены неравномерно,
сосредоточены в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока.
Думается, что применение данной политики могло бы быть эффективным,
если определить наиболее перспективные отрасли (предприятия) на
отсталых территориях и с помощью налоговых рычагов сделать их
инвестиционно привлекательными. На сельскохозяйственную продукцию,
очевидно, необходимо увеличить спрос за счет госзаказа.
Существующая бюджетная ассиметрия в России, имеющая тенденцию
к росту, дает основание утверждать, что действующий механизм
бюджетного регулирования не оказывает должного влияния на ее
сокращение и реализует преимущественно выравнивающую, но не
стимулирующую функцию. Безусловно, в России в условиях
значительной дифференциации уровня социально-экономического
развития регионов, которая объяснима рядом объективных причин
(климатических, географических, исторических), бюджетное
выравнивание просто необходимо. Но важно, чтобы оно обосновывалось
именно этими объективными причинами, а не возможностью того или
другого региона лоббировать свои интересы. При реализации
межбюджетного выравнивания важно отталкиваться от необходимости
обеспечения минимально необходимого уровня и качества социальных
услуг в регионах. Чтобы не снижать мотивацию достаточно сильных
регионов в наращивании налогового потенциала, правильным и, главное,
справедливым будет учитывать порядок распределения регионов по
степени бюджетной обеспеченности до выравнивания, и сохранить его
143
таким же после реализации межбюджетных мероприятий. Власти
территорий должны быть заинтересованы в наиболее полном и
своевременном сборе налогов в бюджетную систему страны, в
рациональном и эффективном расходовании бюджетных средств.
Следует отметить, что большинство норм, регулирующих
взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидированными
бюджетами субъектов Федерации, вступили в силу с 1 января 2005 г. В то
же время, нормы, регулирующие взаимоотношения между бюджетами
субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, вступили в силу
с 1 января 2006 г.
Дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений закрепляется
письмом Министерства финансов Российской Федерации № 06-06-01 от
20.06.2005 г., которым была утверждена Концепция и методика
формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и
субъектов РФ на 2006 год и на среднесрочную перспективу.
Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений
федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований на 2006 год и на среднесрочную перспективу
разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию РФ и основными показателями
перспективного финансового плана на 2006 – 2008 гг.
Основу раздела “Межбюджетные трансферты“, как и в
предшествующие годы, составляют региональный фонд финансовой
поддержки муниципальных образований, фонд софинансирования
социальных расходов, фонд реформирования региональных и
муниципальных финансов, фонд развития муниципальных образований и
региональный фонд компенсаций.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных
образований образуется в составе регионального бюджета в целях
выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по
исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения
муниципальных районов. В Хабаровском крае средства данного фонда
распределяются в соответствии с законом Хабаровского края от
144
29.09.2005 г. № 297 «О порядке образования краевого фонда финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов) и методике
распределения дотаций из указанного фонда».
В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем
регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований,
подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется
путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий
финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году
уровень инфляции (индекс потребительских цен).
В целях финансирования муниципальными образованиями в полном
объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам
муниципальных образований, в составе расходов регионального бюджета
образуется региональный фонд софинансирования социальных расходов. В
составе фонда на 2006 – 2008 гг. предусматриваются субсидии на
частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской
Федерации по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда;
выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей;
обеспечению социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц,
признанных пострадавшими от политических репрессий; предоставлению
гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Объем Фонда на 2006 – 2008 гг. формируется исходя из размеров
фонда, предусмотренного на 2005 год, увеличенного на прогнозируемый в
очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских
цен), а также с учетом доведения уровня софинансирования из
федерального бюджета расходов по предоставлению гражданам субсидий
на оплату жилья и коммунальных услуг до 15 % от расчетных расходов
бюджетов регионов.
Распределение средств регионального фонда софинансирования
социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельных
категорий граждан и выплате детских пособий (кроме предоставления
гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) производится
исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом
уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований после
145
распределения средств регионального фонда финансовой поддержки
муниципальных образований.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о
предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и
муниципальных финансов» субсидии из фонда реформирования
региональных и муниципальных финансов предоставляются субъектам
Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на
конкурсной основе, двумя частями в течение 2 лет по итогам выполнения
этапов реализации программ реформирования региональных и
муниципальных финансов.
На 2006 г. планируется увеличение объема фонда по сравнению с
2005 г. в 2,4 раза или до 1412,4 млн рублей. Указанное увеличение связано
с тем, что предполагается выделение средств субъектам Российской
Федерации, отобранным в рамках первого и второго конкурсных отборов,
двумя частями, рассчитанных исходя из объема фонда, утвержденного на
2005 г., увеличенного на уровень роста потребительских цен в размере 7 %.
Кроме того, для успешной реализации Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» в составе фонда учтены
средства в сумме 128,4 млн рублей для муниципальных образований, отбор
которых был произведен в 2005 г. В 2007 – 2008 гг. из фонда
предполагается выделение средств субъектам Российской Федерации и
муниципальным образованиям, претендующим на получение субсидий из
Фонда и отобранных в рамках проведения двух последующих конкурсов.
Использование средств фонда направлено на реализацию программ
реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и
обслуживание долговых обязательств, развитие социальной
инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и
проектов.
В целях оказания финансовой поддержки местных бюджетов в связи с
изменением налогового и бюджетного законодательства, объема расходных
обязательств в составе расходов регионального бюджета образуются
146
дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов
муниципальных образований.
В 2006 году предусматривается реализация Федерального закона от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», которая потребует
дополнительных средств субъектов Российской Федерации на обеспечение
межбюджетного выравнивания муниципальных образований, выполнение
ими возложенных обязательств. В этой связи объем дотации на поддержку
мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных
образований в 2006 г. существенно возрастет. Законом Хабаровского края
«О краевом бюджете на 2006 год» данные средства предусмотрены в
размере 772403 тыс. рублей. Часть указанных дотаций сформирована за
счет безвозмездных перечислений от других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, поступивших в региональный бюджет в 2005 г.
На 2007 – 2008 гг. объем дотаций определен исходя из базового объема
дотаций, сложившегося в 2005 г. и прогнозируемого уровня роста
потребительских цен в размере 6 и 4 % соответственно.
Объем финансирования расходов на возмещение убытков от
содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-
культурной сферы, переданных в ведение органов местного
самоуправления на 2006 г. определен в сумме 12942,9 млн рублей с учетом
завершения расчетов по погашению задолженности, необеспеченной
финансированием в 2005 г., и расходов, определенных по актам приема-
передачи, представленным субъектами Российской Федерации в 2004 г. в
связи с завершением сроков передачи объектов, установленных
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
В бюджетах на 2006 – 2008 гг. предусмотрено сохранить финансовую
поддержку закрытых административно-территориальных образований.
В целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации,
делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов
РФ и органам местного самоуправления в составе расходов федерального
бюджета по подразделу «Фонды компенсаций» образуется Федеральный
фонд компенсаций.
147
В состав Федерального фонда компенсаций включены субвенции на
обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком
«Почетный донор России (СССР)», на оплату жилищно-коммунальных
услуг отдельным категориям граждан и на регистрацию актов гражданского
состояния.
Распределение средств Федерального фонда компенсаций
производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение
соответствующих полномочий и численности отдельных категорий
граждан.
На 2006 год планируется сформировать Фонд в сумме 62366,9 млн
рублей (без учета расходов на выполнение федеральных полномочий по
регистрации актов гражданского состояния).
Средства на обеспечение мер социальной поддержки для лиц,
награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)», рассчитаны
исходя из объема, утвержденного Федеральным законом «О федеральном
бюджете на 2005 г.», увеличенного на рост потребительских цен в 2006 г. в
размере 7 %. На 2007 – 2008 гг. объем указанных средств определен, исходя
из прогнозируемого уровня роста потребительских цен в размере 6 и 4 %
соответственно.
В 2005 г. объем средств в Федеральном фонде компенсации на
реализацию мер социальной поддержки инвалидам, гражданам,
подвергшимся радиационному воздействию, ветеранам, (кроме ветеранов
труда и тыла) был определен с учетом численности лиц, обращающихся за
получением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг и затрат
организаций жилищно-коммунального комплекса, предоставивших эти
услуги.
Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ
по предметам местного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением
перечня вопросов местного значения муниципальных образований»
установлены новые подходы формирования Федерального фонда
компенсаций.
148
В соответствии с этим законом расчет необходимого объема средств
на финансирование данных мер социальной поддержки граждан должен
производиться исходя из численности граждан, имеющих право на
указанные льготы, федеральных стандартов предельной стоимости
жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц
и социальной нормы площади жилья. В результате объем средств,
выделяемых из Федерального фонда компенсаций на оплату отдельным
категориям граждан жилья и коммунальных услуг возрастет в 2006 г. по
сравнению с 2005 г. в 2 раза и составит 58658,4 млн рублей.
В состав подраздела также будут включены средства на реализацию
других расходных обязательств РФ с учетом положений федеральных
законов от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими
силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в
связи с расширением полномочий органов государственной власти
субъектов РФ по предметам местного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения
муниципальных образований» такие как: на осуществление полномочий по
тушению лесных пожаров в сумме 500,0 млн рублей, на осуществление
прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находящимися
во владении сельскохозяйственных организаций – 726,0 млн рублей.
В составе межбюджетных трансфертов в 2006 г. на финансирование
мероприятий по реструктуризации угольной промышленности в части
реализации программ местного развития и обеспечения занятости для
шахтерских городов и поселков предусмотрено 2036,6 млн рублей.
Указанные средства будут направлены на снос и переселение граждан из
ветхого жилья, содействие созданию новых рабочих мест для
149
высвобождаемых в процессе реструктуризации работников угольной
отрасли, а также переселение граждан из неперспективных шахтерских
городов и поселков.
В связи c разграничением расходных полномочий и централизацией
средств водного налога в федеральном бюджете предусматриваются
средства на капитальный ремонт гидротехнических сооружений,
находящихся в собственности субъектов Российской Федерации,
муниципальной собственности и бесхозных гидротехнических сооружений
в сумме 670 млн рублей.
В связи с расширением полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения на
2006 – 2008 гг. предусматриваются средства в сумме 30,7 млн рублей
ежегодно на осуществление полномочий в области охраны и использования
объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.
Кроме того, для дополнительного финансирования полномочий
субъектов Российской Федерации по поддержке сельскохозяйственного
производства на 2006 г. предусмотрены ассигнования в объеме 11285 млн
рублей. Указанные средства будут направлены бюджетам субъектов
Российской Федерации в виде субсидий с последующим их использованием
на государственную поддержку растениеводства и животноводства,
субсидирование процентных ставок по кредитованию
сельхозтоваропроизводителей, страхование посевов сельскохозяйственных
культур.
В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ все
территории субъектов Федерации предлагается разграничить
региональными законами между городскими и сельскими поселениями,
объединить группы поселений в муниципальные районы. Таким образом,
заложена идея формирования двухуровневой системы местного
самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для
муниципальных образований разного типа. Новые подходы к
территориальной организации местного самоуправления предопределили и
специфику регулирования в новом федеральном законе таких вопросов как
разграничение полномочий, распределение налоговых доходов,
150