Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ

Подождите немного. Документ загружается.

1. Как показывает мировая практика, наибольший эффект достигается

при комплексном использовании в этих целях различных финансовых

механизмов.

2. В России, где фактически каждый регион может рассматриваться как

депрессивный или отсталый, особенно важно найти оптимальное

сочетание общенациональных и региональных интересов. Создавая

систему бюджетной помощи территориям, на данном этапе, очевидно,

следует исходить из приоритетов стабилизации и ускорения

общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных

различий. Это предполагает большую ориентацию на бюджетную

самостоятельность субъектов Федерации в решении их внутренних

социально-экономических проблем.

3. Формируя новые бюджетные механизмы, важно следовать

принципам открытости, «прозрачности» отношений между центром и

отдельными территориями, ограничивая использование индивидуально-

договорных форм. В связи с этим особое значение имеет

совершенствование нормативно-расчетных бюджетных методов.

4. Может быть полезен также зарубежный опыт формирования

отдельного фонда общего трансферта для «проблемных» территорий.

Таким образом, подводя итоги проведенному исследованию, можно

отметить, что бюджетное регулирование – это процесс, которому

уделяется большое внимание во всех странах, и есть проблемы, связанные

как с государственным устройством и законодательством страны, так и

с экономическим развитием регионов.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие механизмы бюджетного регулирования используются в

зарубежных странах?

2. Перечислите четыре основные модели финансового

выравнивания, используемые в зарубежной практике.

3. Проанализируйте опыт Германии в построении и реализации

межбюджетных отношений.

4. Какова практика применения выравнивающих трансфертов в

США?

5. Охарактеризуйте опыт Канады в построении и реализации

бюджетного регулирования.

6. Обобщите основные аспекты зарубежного опыта бюджетного

регулирования. Каковы их возможности использования в РФ?

5. БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

В данном разделе будет подробно рассмотрен порядок формирования и

использования финансовой помощи, выделяемой из федерального

бюджета бюджетам субъектов РФ на примере краевого бюджета

Хабаровского края, а также помощь, оказываемая региональными

бюджетами местным бюджетам.

В структуре доходов краевого бюджета Хабаровского края выделяют

две составляющие: собственные доходы и поступления из бюджетов

других уровней и внебюджетных фондов. Данные о доле собственных

доходов в 2000 – 2004 гг. отражены в таблице 10.

Таблица 10 – Структура доходов краевого бюджета Хабаровского края в

2000 – 2004гг.

Показатели

Годы

2000 2001

2002

2003 2004 2005

Сумма,

тыс. руб.

Доля

Сумма, тыс.

руб.

Доля

Сумма, тыс.

руб.

Доля

Сумма, тыс.

руб.

Доля

Сумма, тыс.

руб

Доля

Сумма, тыс.

руб

Доля,

Доходы всего, в том

числе:

6 077 119 100 11 591 606 100 10 129 313 100 13 937 156 100 17 231 700 100 25 266 100 100

Собственные

доходы, в том числе:

3 091 035 51 5 729 040 49 4 637 202 46 7 824 518 56 10 833 400 63 17 042 900 67

налоговые доходы

2 991 041 49 5 564 201 48 4 509 145 45 7 469 277 54 10 324 000 60 15 548 200 61

неналоговые доходы

99 994 2 164 839 1 128 057 1 355 241 2 509 400 3 1 494 700 6

Поступления из

бюджетов других

уровней и

бюджетных фондов,

из них:

2 986 084 49 5 862 566 51 5 492 111 54 4 772 509 34 5 004 000 29 7 126 000 28

трансферт

1 792 933 30 2 995 395 26 2 958 996 29 3 566 858 26 3 756 235 22 4 875 000 20

федерального

бюджета

средства фонда

компенсаций

- - 414 769 3,6 52 463 5 607 179 4 618 640 4 652 000 3

фонд софинансиро-

вания социальных

расходов

- -

- 201 056 2 215 663 2 425 254 2 449 600 2

доходы целевых

бюдж. фондов

140 000 2 1 969 805 17 1 605 378 16 1 193 382 9 1 179 900 7 1 216 800 5

доходы от

предпринима-

тельской и иной

приносящей доход

деятельности

- - 101 115 1 79 819 1 146 747 1 214 400 1 526 000 2

Как видно из таблицы 10, в 2000 – 2001 гг. доля собственных доходов

краевого бюджета Хабаровского края составляла 51 % и 49 %

соответственно. Законом «О бюджетной системе Хабаровского края на

2002 год» собственные доходы были запланированы на уровне 46 %,

однако по итогам исполнения бюджета их доля возросла до 51 %. В 2003 г.

поступление собственных доходов составило 56 %. В 2004 – 2005 гг. на их

долю пришлось уже 63 % и 67 % доходной части краевого бюджета

Хабаровского края. Таким образом, за 2000 – 2005 гг. собственные доходы

формировали чуть более половины доходов краевого бюджета.

Оставшаяся часть образуется за счет средств бюджетных фондов и

поступлений из бюджетов других уровней, основной объем которых

занимает финансовая помощь.

Финансовая помощь краевому бюджету Хабаровского края из

федерального бюджета поступает главным образом из Фонда финансовой

поддержки субъектов Российской Федерации, Фонда компенсаций и

Фонда софинансирования социальных расходов. Данные о динамике

финансовой помощи из федерального бюджета РФ представлены в таблице

11.

Таблица 11 - Финансовая помощь краевому бюджету Хабаровского края

за 2000-2005гг.

Как видно из таблицы 11, общая сумма финансовой помощи в доходах

краевого бюджета Хабаровского края в абсолютном выражении

увеличилась более чем в 3 раза – с 1 792 933 до 5 976 600 тыс. рублей.

Наибольшую долю в составе финансовой помощи составляют средства

из ФФПР. Они обеспечивают ежегодно до 30 % поступлений в доходах

краевого бюджета Хабаровского края. Анализ данных таблицы 11

позволяет заметить увеличение на 67 % средств ФФПР, зачисляемых в

краевой бюджет в 2001 г., связанное с переходом к новой методике

предоставления финансовой помощи. Направления ее предоставления и

пропорции распределения приведены в таблице 12.

Показатели

Годы

2000

2001

2002

2003 2004 2005

Сумма,

тыс. руб.

Сумма,

тыс. руб.

Темп

роста, %

Сумма,

тыс. руб.

Темп

роста,

Сумма,

тыс. руб.

Темп

роста,

Сумма,

тыс. руб

Темп

роста,

Сумма,

тыс. руб

Темп

роста, %

Финансовая

помощь из

ФФПР

1 792 933 2 995 395 167,1 2 958 996 98,8 3 566 858 120,5 3 756 235 105,3 4 875 000 129,8

Средства Фонда

компенсаций

- 414 769 - 524 633 126,5 607 179 116 618 640 101,9 652 000 105,4

Средства ФССР

- - -

201 056

215 663 107 425 254 197,2 449 600 105,7

Всего:

1 792 933 3 410 164

190 3 684 685

108 4 389 700

119 4 800 129 109,4 5 976 600 124,5

Таблица 12 – Предоставление финансовой помощи из ФФПР краевому

бюджету Хабаровского края в 2000 – 2004 гг.

Как видно из таблицы 12, дотация на выравнивание минимальной

бюджетной обеспеченности составляет основную часть средств

финансовой помощи из ФФПР. В 2001 – 2004 гг. доля дотации составила

порядка 75 – 78 %, именно она позволяет частично сгладить

существующие глубокие различия в уровнях бюджетной обеспеченности

между субъектами Российской Федерации.

Размер субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и

доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в

районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности на протяжении

2000 – 2002 гг. снижался как в абсолютном, так и в относительном

выражении.

Финансовая помощь из

Федерального фонда

финансовой поддержки

субъектов РФ

Годы

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Сумма, тыс.

руб.

Доля

Сумма,

тыс. руб.

Доля

Сумма,

тыс. руб.

Доля % Сумма,

тыс. руб.

Доля

Сумма, тыс.

руб

Доля

Сумма,

тыс. руб

Доля %

1 792 933,1 100 2 995 395 100 2 958 996 100 3 566 858 100 3 756 235 100 4 875 000 100

в том числе:

дотация на

выравнивание уровня

бюджетной

обеспеченности

субъектов РФ

10 125 973 57,2 2 260 836 75,5 2 324 851 78,57 2 756 858 77,3 2 946 235 78,4 4 875 000 100

субсидии на

государственную

финансовую

поддержку закупки и

доставки нефти,

нефтепродуктов,

топлива и

продовольственных

товаров в районы

Крайнего Севера и

приравненные к ним

местности

273 948,8 15,3 264 559 8,8 174 145 5,89 350 000 9,81 350 000 9,32 -

субвенция на

компенсацию тарифов

на электроэнергию

349 000 19,5 360 000 12 460 000 15,55 460 000 12,9 460 000 12,28 -

расчет по трансфертам

за предыдущий год

254 391,3 14,2 - -

частичная целевая

помощь на выплату

пособий гражданам,

имеющим детей

78 082 4,4 - -

Так, если в 2000 г. доля субсидии в финансовой помощи из ФФПР

составляла 15,3 %, то в 2002 г. – только 5,9 %. Таким образом, за счет этого

резерва произошло перераспределение видов предоставляемой помощи в

пользу дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Однако в 2003 – 2004 гг. поступления по данной статье увеличились и

составили 350 000 тыс. руб.

С 349 до 460 млн руб. увеличивается за 2000 – 2004 гг. размер

субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию, в составе ФФПР

ее доля составляет порядка 12 – 15 %.

В 2000 г. в составе ФФПР предусматривались средства на частичную

целевую помощь на выплату пособий гражданам, имеющим детей. В

последующие годы реализация соответствующего федерального закона

обеспечивалась за счет средств Фонда компенсаций.

Создание с 2001 г. в федеральном бюджете Фонда компенсаций за счет

централизации 15 % НДС, ранее зачислявшегося в бюджеты субъектов РФ,

обеспечило частичное перераспределение бюджетных ресурсов от

наиболее обеспеченных (в силу высокой концентрации налоговой базы по

НДС) регионов в пользу остальных субъектов РФ, что стало

способствовать уменьшению межрегиональных различий в бюджетной

обеспеченности регионов. В 2000 г. поступления от НДС в краевом

бюджете Хабаровского края составляли 3,9 % доходов, в то время как

средства Фонда компенсаций за 2001 – 2005 гг. составили 3,6 %, 5,2 %,

4 %, 4 % и 3 % поступлений соответственно.

В 2001 г. в краевой бюджет Хабаровского края средства фонда

направлялись в размере 414,739 млн руб. (таблица 13).

Таблица 13 – Предоставление финансовой помощи из фонда

компенсаций в краевой бюджет Хабаровского края в 2001 – 2004 гг.

При этом данные ресурсы использовались на реализацию двух

Федеральных законов: «О социальной защите инвалидов в Российской

Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

В 2002 г. размер помощи из этого фонда увеличился на 109,864 млн руб.,

при этом было добавлено два новых направления его расходования:

субсидии на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг

гражданам, подвергшимся радиационному воздействию Чернобыльской

Средства Фонда

компенсаций

Годы

2001 2002 2003 2004

Сумма,

тыс.

руб.

Доля,

Сумма,

тыс. руб.

Доля,

Сумма,

тыс. руб.

Доля,

Сумма,

тыс. руб.

Доля,

в том числе:

414 769 100 524 633

100 607 179

100 618 640 100

субсидии на реализацию

Федерального закона "О

социальной защите

инвалидов в РФ"

151 583 37 149 855

29 92 498

15 107 836 17

субвенции на выплату

детских пособий

263 186 63 299 338

57 290 247

48 236 789 38

субсидии на возмещение

льгот по оплате жилищно-

коммунальных услуг,

услуг связи, проезда на

общественном транспорте

городского и

пригородного сообщения

гражданам, подвергшимся

радиационному

воздействию

Чернобыльской АЭС

- - 3 416

1 3 116

1 4 583 1

субсидии на возмещение

льгот по оплате жилищно-

коммунальных услуг и

услуг связи

72 024

221 318

36 269 432 44

АЭС и военнослужащим, сотрудникам милиции, органов внутренних дел,

налоговой полиции, должностным лицам таможенных органов. В 2003 г.

размер фонда увеличился на 82 546 тыс. руб., или 15,7 % по сравнению с

2002 г. При этом основная доля средств приходится на субвенции на

реализацию Федерального закона «О государственных пособиях

гражданам, имеющим детей» (48 %) и на реализацию законов в части

совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг (36 %).

В 2004 г. размер фонда увеличился еще на 11 461 тыс. руб., или 2 % по

сравнению с 2003 г. При этом основная доля средств, как и в 2003 г.

приходится на субвенции на реализацию Федерального Закона «О

государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (38 %) и на

реализацию законов в части совершенствования системы оплаты жилья и

коммунальных услуг (44 %).

Фонд софинансирования социальных расходов был создан в 2002 г.

Целью его создания стало стимулирование регионов для поддержания

определенного уровня финансирования наиболее значимых расходов —

образование, здравоохранение, культуру. В 2002 г. дотации, выделяемые

из Фонда софинансирования социальных расходов, направлялись на

частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов

Российской Федерации на повышение тарифной ставки первого разряда

Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций

бюджетной сферы. В доходах краевого бюджета средства данного фонда в

2002 г. составили 2 %, или 2 001 056 тыс. рублей. На аналогичном уровне

предусматривалось формирование данного фонда и в 2003 – 2004 гг.

Таким образом, через оказание финансовой помощи региональным

бюджетам государство осуществляет выравнивание уровней

экономического и социального развития территорий. В свою очередь

региональные бюджеты через различные формы бюджетного

регулирования оказывают финансовую помощь бюджетам муниципальных

образований.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты.

Местные бюджеты имеют важное значение в осуществлении

общегосударственных экономических и социальных задач – в первую

очередь в распределении государственных средств на содержание и

развитие социальной инфраструктуры общества.

Развитие экономического потенциала страны, расширение процесса

урбанизации являются основными факторами увеличения числа и объема

местных бюджетов. При этом органы местного самоуправления не

обладают достаточной налогово-бюджетной автономией, и не

заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами.

В современных условиях отношения между федеральным бюджетом и

бюджетами субъектов РФ уже достаточно хорошо изучены, в то время как

отношения внутри субъектов РФ изучены значительно меньше.

В течение последних десятилетий во многих странах наблюдается

тенденция к передаче расходных и доходных полномочий на

субнациональные уровни государственного управления. Существование

такой тенденции характерно не только для государств с федеративным

устройством, но и для унитарных, в том числе имеющих традиции

сильного центрального правительства. Этот процесс связан с общемировой

тенденцией трансформации государственной власти в сторону повышения

уровня представительства населения в принятии решений и приближения

количества, качества и структуры государственных услуг к их

получателям.

В Конституции РФ, принятой в декабре 1993 г., закреплено положение

(ст. 12) о том, что местное самоуправление, являясь одной из основ

конституционного строя страны, не входит в систему органов

государственной власти. Задачи местного самоуправления, согласно

Конституции РФ, сводятся главным образом к обеспечению повседневной

жизнедеятельности людей в малых населенных пунктах и в пределах их

локальных территориальных общностей в более крупных поселениях.

Таким образом, «разделительная линия» между государственной властью и

местным самоуправлением проводится прежде всего потому, что

специфичны задачи и социально-экономические функции этих систем

управления, характер их взаимоотношений с людьми.

Вместе с тем органы местного самоуправления не располагают

достаточными средствами для обеспечения нормальной

жизнедеятельности населения. На выбор модели бюджетного

регулирования на региональном уровне оказывает большое влияние

федеральное налоговое и бюджетное законодательство, складывающаяся

экономическая и финансовая ситуация в стране в целом.

Вплоть до 1996 г. на федеральном уровне не были приняты

специальные законодательные акты, регулирующие взаимоотношения

региональных и местных бюджетов, и функционирование системы

местных бюджетов регламентировалось федеральными законами (Закон

РСФСР от 10.10.1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и

бюджетного процесса в РСФСР», а также законы РФ от 27.12.1991 г.

№2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и от

15.04.1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по

формированию и использованию внебюджетных фондов

представительных и исполнительных органов государственной власти

республик в составе Российской Федерации, автономной области,

автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-

Петербурга, органов местного самоуправления»).

Поэтому фактически до 1996 г. включительно межбюджетные

отношения внутри субъектов Федерации были полностью отданы в

распоряжение властям субъектов Федерации. В итоге не существовало

каких-либо гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов,

фактически их расходы и доходы согласовывались с властями субъектов

Федерации, ущемление прав муниципальных образований стало

общераспространенным явлением.

Первое прямое вмешательство органов федеральной власти в

конкретное распределение налогов между региональными и местными

бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ от 08.05.1996 г. №

685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по

укреплению налоговой и платежной дисциплины», который установил с 1

января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от

каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты.

В соответствии с Федеральным законом от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О

финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

100