Соломко И.М., Тишутина О.И. (сост.) Бюджетное регулирование в РФ
Подождите немного. Документ загружается.
целесообразным и неэффективным, желательно постепенно внедрять этот
механизм сначала в порядке эксперимента в отдельных муниципальных
образованиях. В настоящее время Законом Хабаровского края «О краевом
бюджете на 2006 год» предусмотрена субвенция, перечисляемая в краевой
бюджет из бюджета Аяно-Майского муниципального района, с
зачислением в краевой фонд финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов), в сумме 25 тыс. рублей.
Последний вид межбюджетных трансфертов на субфедеральном уровне
– это субвенции на решение вопросов межмуниципального характера.
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ, в случае если
представительный орган муниципального района формируется из глав
поселений, расположенных в границах муниципального района, и из
депутатов представительных органов в соответствующих поселений,
избираемых представительными органами поселений из своего состава,
поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в
бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения
межмуниципального характера. Данные субвенции являются по своей сути
формой оплаты услуг, которые органы местного самоуправления
муниципального района предоставляют жителям поселений и
предоставляются из фондов компенсаций.
Таким образом, проанализировав краевой бюджет Хабаровского края
и действующий механизм функционирования межбюджетных отношений
на субфедеральном уровне, необходимо отметить, что в настоящее время
проводится постепенное реформирование системы межбюджетных
отношений на субфедеральном уровне, введены новые фонды и поменялся
порядок и условия финансирования старых. На современном этапе важно
постепенное изменение существующих бюджетных взаимосвязей,
осторожное введение новых элементов, чтобы иметь определенный
временной шаг на их адаптацию.
Рассмотренные механизмы бюджетного регулирования на
региональном уровне позволяют выявить и сформулировать их основные
направления совершенствования в современных условиях.
131
Контрольные вопросы и задания
1. Охарактеризуйте структуру доходов краевого бюджета
Хабаровского края.
2. Перечислите фонды, из которых поступает финансовая помощь
краевому бюджету Хабаровского края из федерального бюджета.
3. Проанализируйте состав и структуру краевого фонда финансовой
поддержки бюджетов муниципальных образований за 2000 –
2005 гг.
4. Назовите иные формы финансовой помощи бюджетам
муниципальных образований из краевого бюджета Хабаровского
края.
6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ БЮДЖЕТНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения
изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней.
Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые
институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных
полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации.
Поэтому большое значение приобретают вопросы бюджетного
федерализма, отношения между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между
органами государственной власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых полномочий.
С целью выработки более справедливого механизма бюджетного
регулирования Правительством РФ 30 июля 1998 г. было принято
Постановление «О Концепции реформирования межбюджетных
отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» (далее –
Концепция).
Суть стратегии реформирования межбюджетных отношений,
заложенная в Концепции, состояла в следующем:
132
1. Оцениваются расходные полномочия всех уровней бюджетной
системы.
2. В соответствии с закрепленными расходными полномочиями
перераспределяются доходные источники всех уровней бюджетной
системы.
3. Сохранившиеся дисбалансы бюджетной системы компенсируются за
счет финансовой поддержки из ФФПР и Фонда регионального развития
(ФРР).
Большинство вопросов, предложенных в Концепции, в том числе
закрепление расходных полномочий, собственные доходы бюджетов и
принципы межбюджетных отношений нашли свое отражение в
Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом 31 июля 1998 г. и
вступившим в действие с 1 января 2000 г. Установленное статьей 48
Бюджетного кодекса РФ условие о том, что при распределении налоговых
доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должны
составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета
Российской Федерации, формально позволяло территориальным бюджетам
рассчитывать на получение необходимых средств, если в недостаточном
объеме, то в большей степени позволявших обеспечить необходимые
расходы. Но в дальнейшем возобладала тенденция к централизации
получаемых доходов на уровне федерального бюджета. Так, если в 2000 г.
доля налоговых доходов федерального бюджета составляла 56,5 % от
доходного потенциала консолидированного бюджета, в 2001 г. она была
увеличена до 59,6 %, в 2002 г. до 62 %, в 2003 г. до 59 %.
В 2001 г. Правительство Российской Федерации разработало и
утвердило Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период
до 2005 г. Ее основной целью явилось установление четкого разграничения
расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить
финансовую самостоятельность и ответственность региональных и
местных органов власти, повышение их заинтересованности в
эффективном управлении общественными финансами, поддержку
экономического развития территорий, проведение структурных реформ.
133
С момента принятия Правительством Российской Федерации
Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на
период до 2005 г., были достигнуты значительные позитивные результаты.
В частности, сделан большой шаг в направлении уточнения расходных
полномочий всех уровней бюджетной системы. Удалось продвинуться в
направлении разработки нормативов минимальной бюджетной
обеспеченности. Существенно усовершенствован механизм распределения
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации. Приняты Федеральные законы «О внесении изменений и
дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений», «О внесении изменений и
дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации», «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» », а также Постановление Правительства №249 «О мерах по
повышению результативности бюджетных расходов».
Бюджетный кодекс РФ с изменениями и дополнениями устанавливает
нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты различных
уровней бюджетной системы страны. Это позволит повысить
предсказуемость и стабильность доходной базы бюджетов. Увеличится
заинтересованность региональных и местных органов власти в создании
условий для экономического роста. Вырастет налоговый потенциал на
соответствующих территориях.
Вместе с тем, согласно заключению Счетной палаты, расширение
бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и
местных органов власти, являющееся целью реформы, не подкреплено
необходимым финансированием. Некоторые положения законов не
увязаны с законопроектами по реформе государственного и местного
самоуправления. Исключение, например, из текста Бюджетного кодекса
категорий "минимальные государственные социальные стандарты",
"минимальная бюджетная обеспеченность" противоречит социальной
134
направленности реформ. Необоснованно исключены полномочия и
функции органов государственной власти по составлению прогнозов
консолидированного бюджета РФ. Снижается их ответственность за
сбалансированность бюджетной системы в целом на региональных и
местных уровнях. Ослабляется влияние представительных органов власти
различных уровней на формирование и распределение средств
межбюджетных трансфертов. Принятые поправки не позволяют
увеличить объем средств выше уровня инфляции для оказания
финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Предусматривается сохранение жесткой зависимости доходной базы
консолидированных бюджетов субъектов от отчислений от федеральных
налогов и сборов. На долю федеральных налогов и сборов, закрепляемую за
бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, в 2005 г.
приходилось 78 % налоговых доходов этих бюджетов.
В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы были
переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на
территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных
расходов существенно опережают темпы роста доходов, растет разрыв
между государственными обязательствами и бюджетными ресурсами для
их обеспечения. Не случайно в бюджетных посланиях Президента на 2005
и 2006 гг. акцент сделан на необходимости оптимизации бюджетных
расходов с учетом их рациональности и эффективности. Вопрос о
сбалансированности доходной и расходной частей бюджетов разных
уровней, безусловно, – одно из главных направлений реализации
принципов бюджетного федерализма.
Число регионов, имеющих дефицит бюджета, выросло в последние
годы с 42 до 63. Все больше региональных и местных бюджетов не
справляются с полноценным финансированием расходов за счет
собственных средств. Растет их зависимость от финансовой поддержки из
федерального бюджета. Причина – сокращение собственных доходов
территорий и усиление их централизации.
При осуществлении политики централизации доходов нужно
учитывать, что критерием для определения предела централизации
135
доходов вышестоящих уровней бюджетной системы должна быть та
граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений
действует в ущерб их стимулирующей функции, за которой инициатива и
самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах
подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого
экономического пространства и не отвечает как общегосударственным,
так и региональным и местным интересам.
В условиях излишней централизации доходов, сокращения
собственных доходов бюджетов регионов и муниципалитетов, изъятия у
них своих налоговых источников и наделения их социально значимыми
мандатами первостепенную важность приобретает проблема бюджетного
выравнивания. Как уже было отмечено, в доходах региональных и
местных бюджетов возрастает доля дотационных форм бюджетного
регулирования. В 1999 – 2002 гг. произошло резкое снижение удельного
веса налоговых и неналоговых доходов территориальных бюджетов с
90,5 % до 80,5 % и, соответственно, увеличение в той же степени
удельного веса финансовой помощи и компенсаций из федерального
бюджета в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации
при снижении налоговой составляющей (отчислений от регулирующих
налогов) в средствах межбюджетного регулирования. Данный момент
очень существенен: он противоречит задаче ориентации на собственные
силы, порождает иждивенческие настроения у региональных и местных
властей, гасит заинтересованность в наращивании собственного
налогового потенциала. В результате, при таком подходе, ни о какой
эффективной работе, заинтересованности, устойчивости и экономическом
росте говорить не приходится.
С 2005 г. было установлено распределение практически всех налоговых
доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, что
привело к законодательному закреплению доходных источников между
бюджетами различных уровней.
Что касается финансируемых расходных обязательств субъектов, то в
2005 г. они увеличились на 304,6 млрд рублей при одновременном
136
уменьшении финансируемых расходных обязательств местных бюджетов
на 321,2 млрд рублей.
Большая часть средств финансовой помощи в настоящее время
направляется из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов
(регионов). Ежегодно методики оказания федеральной помощи, общие
принципы распределения средств меняются. Не соблюдаются единые
подходы распределения финансовой помощи регионам. Нарушается
равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральным центром.
Целесообразно формирование ФФПР обусловить нормой, связанной
напрямую с прогнозным объемом налоговых доходов федерального
бюджета на очередной финансовый год.
Составной частью методики распределения средств ФФПР является
расчет индекса налогового потенциала, основывающийся на прогнозе
налоговой нагрузки в определенных отраслях экономики,
промышленности. Индекс должен быть одинаковым на всей территории
страны. Для расчета индекса налогового потенциала региона
используется линейная зависимость между налоговыми поступлениями и
величиной добавленной стоимости. Это не совсем оправдано, так как
существует определенная прогрессивность налогообложения. При одной
и той же величине добавленной стоимости может быть разная величина
прибыли.
Как уже отмечалось в предыдущих разделах работы, основными
каналами финансовой помощи являются пять созданных фондов,
результаты деятельности которых оцениваются с помощью разных
параметров:
- по уровню доходов на душу населения до и после выделения
финансовой помощи региональным бюджетам;
- по доле финансовой помощи в доходах региональных бюджетов.
Доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов выросла с
появлением Фонда компенсаций. Выделение с 2000 г. из Фонда
финансовой поддержки субъектов Федерации средств компенсационного
характера в отдельный фонд – Фонд компенсаций – в целях покрытия
задолженности федерального бюджета по переданным им так называемым
137
«нефинансируемым мандатам» явилось шагом вперед. Но поскольку этот
вопрос решен не путем передачи регионам дополнительных налоговых
источников, не осталось ни одного субъекта Федерации на полном
финансовом самообеспечении.
Рост зависимости регионов от финансовой помощи — негативное
явление. Попытка перехода к финансированию федеральных мандатов —
факт позитивный.
В целом сложившаяся система финансовой помощи регионам
неэффективна.
Во-первых, нет механизмов, гарантирующих большую обеспеченность
регионов, получающих финансовую помощь.
Во-вторых, текущие расходы федерального бюджета носят стихийный
характер. Выравнивание диспропорций не происходит.
Таким образом, в настоящее время все же ограничивается
самостоятельность регионов. В частности сохраняется зависимость
доходной базы бюджетов субъектов от отчислений федеральных налогов
и сборов, увеличивается финансовая нагрузка на бюджеты субъектов в
условиях зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета,
основные налоговые доходы по-прежнему остаются на федеральном
уровне. В то время как совершенствование федеративных отношений на
региональном и местном уровнях требует дополнительных бюджетных
расходов.
Все это говорит о том, что в настоящее время представляется
совершенно необходимым создание в России модели финансового
выравнивания уровня развития отдельных регионов, адекватной
современным представлениям об эффективности и справедливости.
Бюджет 2005 г. явился началом кардинальной реформы бюджетной
системы, проводимой по трем главным направлениям.
По первому направлению – реформированию системы расходных
полномочий – в 2004 г. сделано много: приняты важнейшие законы по
разграничению полномочий внесению изменений в Бюджетный и
Налоговый кодексы. Эти законы не только разграничивают полномочия
между уровнями бюджетной системы, но отменяют нефинансируемые
138
мандаты и осуществляют замену натуральных льгот денежными
выплатами. Таким образом, впервые за последние годы государство
начиная с 2005 г. стало полностью выполнять все взятые на себя
обязательства. Это очень важный момент. Если в предыдущие годы
предлагалось приостанавливать действие более пятидесяти законов
ежегодно, то теперь эта практика прекращается.
Результатом принятых изменений законодательства в области
межбюджетных отношений стало существенное расширение бюджетных
полномочий органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления по формированию
расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок
осуществления выплат стал определяться региональными и
муниципальными правовыми актами.
Второе основное направление бюджетной реформы – переход от
планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного
планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного
планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три
года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г.
перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и
направляться в Государственную думу. Бюджет же будет строиться на
основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.
Суть бюджетной реформы состоит также в смешении акцентов – от
управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению
результатами путем повышения ответственности и расширения
самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких
среднесрочных перспектив. В процессе работы над бюджетом 2005 г.
Правительство подготовило сводный доклад о целях и показателях
деятельности федеральных министерств. Он позволил обеспечить
прозрачный контроль за достижением целей и задач, поставленных
Президентом перед Правительством, и тех задач, которые Правительство
определило для себя. Теперь каждое федеральное министерство знает, что
оно должно сделать для выполнения этих задач, и можно осуществлять
контроль легко просчитываемых целевых показателей.
139
Предприняты шаги по повышению эффективности федеральных
целевых программ как одного из важнейших инструментов
государственной бюджетной политики. В 2005 г. был предусмотрен
значительный рост объемов финансирования федеральных целевых
программ – со 180 млрд руб. в 2004 г. до 257,8 млрд руб. в 2005, что
составило 8,5 % всех расходов федерального бюджета против 6,7 %,
утвержденных Законом о бюджете на 2004 г. При этом 122 млрд руб., или
почти 70 % общего объема средств, направлялось на реализацию 38
федеральных целевых программ, т.е. количество их сокращено, а средств
на их реализацию выделяется намного больше.
В 2005 г. Правительство разработало порядок формирования и
использования нового инструмента – ведомственных целевых программ,
который обеспечил реализацию программно-целевых принципов
бюджетного планирования на уровне министерств и ведомств и позволил
им осуществлять свои расходы в соответствии с приоритетами
государственной политики.
Третье ключевое направление бюджетной реформы касается
административной реформы, в рамках которой Правительство проводит
масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений,
меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус.
Целью проводимой реформы является системная модернизация
государственного управления, формирование ясной и функционально
прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их
компетенции.
На первом этапе были проанализированы функции федеральных
органов исполнительной власти. В результате примерно треть функций
признана избыточными или дублирующими, еще около 20 % потребовали
сокращения или уточнения. К настоящему времени в результате
проделанной работы штатная численность федеральных органов
исполнительной власти в центре и на местах уже сокращена более чем на
20 тыс. человек. Правительство проводит работу по оптимизации
подведомственных федеральным органам исполнительной власти
унитарных предприятий и государственных учреждений, поскольку
140